La relevancia que posee en la actualidad el estudio de la migración internacional y, en particular, la problematización de la relación entre el Estado y los inmigrantes es un hecho relativamente reciente que deriva de su mutua (pero no necesariamente simultánea) constitución como problema social y como problemática sociológica[ ¹ ]. La migración, aunque devenida en objeto de gobierno y de estudio con los movimientos migratorios masivos de finales del siglo XIX y comienzos del XX, tardó décadas en ser asumida en la investigación social como un objeto con estatuto científico propio así como un asunto determinado políticamente. La ausencia formal de la figura del Estado, así como su naturalización, en la producción de conocimiento sobre la migración atraviesa la historia del estudio de la movilidad humana, ligado al devenir histórico de las ciencias sociales, y forma parte del proceso de institucionalización del estudio de la migración en el campo de la investigación social en los distintos contextos nacionales. Asimismo los marcos analíticos y las explicaciones acerca del fenómeno migratorio, producidos mayormente en instituciones académicas de países del norte, así como las revisiones teóricas acerca del desarrollo de las llamadas teorías migratorias, estuvieron centrados de manera predominante en la experiencia nacional de sociedades con una larga tradición en la recepción de inmigrantes de ultramar (en particular, la estadounidense) y, hasta finales de la década de 1980, con excepción de algunas investigaciones históricas o sociológicas, se ignoraron casi por completo las sociedades y Estados de origen de las corrientes migratorias o colectividades de inmigrantes estudiadas, además de la literatura académica producida allí.

Este artículo aborda el desarrollo histórico del campo de los “estudios migratorios” en Argentina y realiza una revisión de la producción académica existente alrededor de las políticas de migraciones internacionales. La sistematización, históricamente situada, de estos estudios tiene como propósito destacar algunas de las contribuciones más significativas que han realizado las investigaciones desarrolladas en los últimos 30 años destinadas a comprender o explicar diversos aspectos y dimensiones de la política migratoria argentina. Para ello, se seleccionaron textos derivados de investigaciones empíricas que asumen explícitamente las llamadas políticas migratorias o políticas de refugio y asilo como objeto de estudio o cuyos temas y problemas de investigación adoptan como marco de discusión las políticas y prácticas destinadas a regular la migración y la movilidad en Argentina.[ ² ] Si bien es habitual que en la literatura científica se aborden las políticas migratorias y las políticas de refugio y asilo como ámbitos de estudio autónomos, en este trabajo, sin dejar de reconocer sus especificidades, se ha optado por no asumir esta división producida por clasificaciones y lógicas de intervención estatal, refrendadas por diversos actores como los organismos internacionales. La organización y presentación de los textos seleccionados consideran cuestiones relacionadas con los intereses y preocupaciones temáticas, las perspectivas disciplinares y analíticas, el recorte temporal, la escala de análisis y las fuentes de información. Aunque el artículo se centra en la investigación desarrollada en el medio académico argentino, también considera contribuciones originadas en otros contextos nacionales.

Este artículo también se suma a los esfuerzos de revisión hechos por distintos científicos sociales en momentos anteriores: la progresiva acumulación de conocimiento en más de 30 años de investigación sistemática sobre las migraciones internacionales en Argentina ha motivado revisiones descriptivas o críticas de la literatura científica identificada con los “estudios migratorios” (verbi gratia Armus 1986; Benencia 1999; Devoto 1992; Devoto y Otero 2003; Maffia 2010; Pacecca y Courtis 2008; Trpin y Jardim 2015). El texto está dividido en dos secciones: la primera historiza y reconstruye a grandes rasgos el proceso de institucionalización de los estudios migratorios en Argentina y la segunda analiza, sin pretensiones de exhaustividad, aspectos sobresalientes de la producción científica relacionada con la política migratoria argentina. Al final, a modo de cierre, se indican algunos elementos que se podrían considerar para la renovación del estudio de las políticas de migraciones internacionales en Argentina.

Los “estudios migratorios” en Argentina: breve reseña histórica

En Argentina, la migración como objeto de reflexión se remonta a los orígenes de las ciencias sociales en el país, cuyo ingreso y adopción tuvo lugar a finales del siglo XIX. En un período histórico marcado por la inmigración europea, apareció entre las preocupaciones centrales de los intelectuales que conformaban la élite ilustrada de la década de 1880 como de aquellos que tuvieron a su cargo la enseñanza de las ciencias sociales en las instituciones de educación superior existentes en aquella época como la Universidad Nacional de Córdoba y la de Buenos Aires. Entre finales del siglo XIX y comienzos del XX, la “inmigración” ya formaba parte de los temas propuestos para la realización de las tesis de doctorado en el área de sociología o en el campo del derecho y la jurisprudencia, además de circular en congresos de ciencias sociales. De todas maneras, las investigaciones más sistemáticas recién se iniciaron a partir de mediados del siglo XX cuando las migraciones de ultramar ya estaban en declinación.[ ³ ] Las primeras incursiones sistemáticas alrededor de la migración europea recién se cristalizaron en un programa de investigación a finales de la década de 1950, cuando el sociólogo italiano Gino Germani y el historiador argentino José Luis Romero impulsaron un proyecto sobre los efectos de la inmigración masiva en Argentina, asentado en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires (UBA) (Devoto 1992). Este desarrollo coincidió con la institucionalización de la sociología como disciplina científica en Argentina. Germani se convirtió en uno de los máximos representantes de la teoría de la modernización, una explicación de los procesos migratorios de raigambre funcionalista que fue ampliamente discutida por el enfoque histórico-estructural de inspiración marxista. Ambas corrientes teóricas protagonizaron las discusiones sobre las migraciones en América Latina durante las décadas de 1960 y 1970.

A diferencia de lo que ocurrió en otros países que recibieron grandes contingentes de inmigrantes como Estados Unidos, en el ámbito académico argentino no se conformó una especialidad disciplinar como la sociología de las migraciones, sino un campo científico multidisciplinar que se instituyó como “estudios migratorios”, con contribuciones de la historiografía, la demografía, la sociología y la antropología. Así, en las décadas de 1970 y 1980, se desarrolló una etapa en el estudio de la migración que se podría caracterizar como la primera generación de estudios migratorios en Argentina. El estudio historiográfico de la migración internacional tuvo un importante predominio en esta fase inicial y estuvo centrado en corrientes provenientes de ultramar, en particular europeas, principalmente la italiana.[ ⁴ ] En estas décadas surgieron, asimismo, algunos trabajos sobre la inmigración boliviana en Argentina, pero tuvieron una escasa circulación. Mayor protagonismo obtuvieron algunas investigaciones, mayoritariamente de carácter sociodemográfico o económico, que compartieron el propósito de describir, generalmente en términos cuantitativos, el volumen, el desarrollo y las características de aquellas migraciones originadas en países limítrofes (reunidas bajo la etiqueta de “migración limítrofe”), así como explicar sus causas y consecuencias, especialmente en el plano económico. Por otra parte, como comenta Maffia (2010), el hecho migratorio también empezó a ser considerado por antropólogos: tomaron como referentes empíricos de sus investigaciones cualitativas a sujetos, grupos migratorios y “colectividades” que no habían sido tenidos en cuenta por los historiadores: japoneses, judíos, caboverdeanos, lituanos, polacos y griegos, además de migrantes internos. Asimismo, en sintonía con ciertas discusiones que estaban teniendo lugar en la región latinoamericana, algunas investigaciones sociológicas empezaron a prestar atención a las migraciones laborales en tanto “temporales” o “temporarias”.[ ⁵ ] Como se verá en detalle en la siguiente sección, en esta etapa de los estudios migratorios también surgieron los primeros trabajos –realizados por historiadores y sociólogos fundamentalmente– dedicados a las políticas migratorias en general o a medidas estatales específicas orientadas a regular la migración.

En esta época, la fundación del Centro de Estudios Migratorios Latinoamericanos (CEMLA) en 1985 le dio un importante impulso al proceso de institucionalización de los “estudios migratorios” en Argentina. Además, fue trascendental la creación de la primera publicación científica de carácter periódico dedicada específicamente a la temática migratoria en la región que tuvo lugar ese mismo año, la revista Estudios Migratorios Latinoamericanos, impulsada y dirigida en aquel momento por el historiador Fernando Devoto. Si bien durante los años iniciales hubo un claro predominio de artículos dedicados a la migración europea, desde el primer número estuvo contemplada la inclusión de contribuciones relacionadas con la migración proveniente de países limítrofes. Por otro lado, el CEMLA, junto con otras instituciones de investigación como el Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES) y el Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG) de la UBA, también fue uno de los principales promotores de espacios de discusión académica sobre la cuestión migratoria entre mediados de la década 1980 y finales de la de 1990. La proliferación de estos lugares de intercambio académico durante la década de 1990 y la posterior inclusión de la temática migratoria en encuentros científicos de alcance nacional de distintas ramas de las ciencias sociales y humanas, con mesas y paneles específicos, fueron hechos decisivos para la institucionalización de los estudios migratorios en el país.

En el transcurso de la década de 1990, con la visibilidad social y política que había adquirido la presencia de trabajadores inmigrantes de países limítrofes en los grandes conglomerados urbanos, el estudio de la migración proveniente de países limítrofes comenzó a ocupar un lugar más preponderante en las agendas de investigación. Aunque buena parte de estas investigaciones se centraron en la ciudad de Buenos Aires, también otras localidades y regiones del país se constituyeron en el escenario de diversas indagaciones empíricas. A partir de la incorporación de nuevos enfoques disciplinares y aproximaciones teórico-metodológicas junto con el desarrollo de nuevas temáticas y preguntas de investigación sobre el fenómeno migratorio, el campo de los estudios migratorios tuvo una importante renovación. Los cambios acontecidos sugieren la conformación de una segunda generación de estudios migratorios durante estos años. Las nuevas investigaciones se ocuparon fundamentalmente de los procesos contemporáneos de inmigración, las experiencias y estrategias individuales y grupales de los migrantes y las relaciones y representaciones sociales sobre los distintos grupos nacionales. A diferencia de la primera generación de estudios migratorios, en esta nueva etapa la perspectiva del actor adquirió un claro predominio entre los modos de acercamiento a las realidades o mundos sociales bajo estudio. La emergencia de investigaciones antropológicas y sociológicas –muchas de ellas desarrolladas por una nueva generación de investigadores jóvenes– tuvo una incidencia muy significativa en esta renovación. La reflexión empírica sobre las implicancias culturales, sociales y políticas de la migración de países vecinos, en particular la boliviana, y de algunas corrientes contemporáneas de inmigración extracontinental (desde China, Corea, Cabo Verde, Europa central y oriental) experimentó un inusitado auge durante estos años. En este contexto, la multiplicación de estudios relacionados con la migración boliviana, analizada en el marco de la llamada “migración limítrofe”, otorgó un fuerte impulso a la expansión del campo de los estudios migratorios. A ello contribuyó también la aparición de nuevas investigaciones socioantropológicas a finales de la década de 1990 y comienzos de la siguiente década realizadas en Bolivia. Durante estos años, entre las cuestiones que mayores investigaciones suscitaron –como ocurrió en otros países de la región especialmente a partir de mediados de la década 1990– prevaleció el tema de la identidad e identificaciones sociales, ligadas particularmente con las estrategias socioculturales de los migrantes. La tensión entre la diversidad cultural y la desigualdad social fue uno de los ejes analíticos que priorizaron muchos de los estudios emprendidos. Las nuevas preocupaciones temáticas motivaron estudios específicos, generalmente antropológicos o sociológicos de carácter cualitativo con una impronta constructivista, en los cuales las migraciones fueron problematizadas en relación con tópicos como etnicidad; discriminación; racismo; mercado de trabajo; asociacionismo; escuela; relaciones de género; ciudadanía; Estado, y nación.

Por otro lado, aunque la mayor parte de los trabajos que renovaron el estudio de la migración se originaron en el ámbito de disciplinas que tradicionalmente se han ocupado de las relaciones sociales y culturales en contextos urbanos o rurales como la sociología y la antropología, esta nueva generación de estudios, en correspondencia con el carácter multidisciplinar de este campo de indagación científica, siguió nutriéndose con los aportes de las investigaciones historiográficas y sociodemográficas. En el terreno de la historiografía, las redes migratorias, la incorporación de los extranjeros inmigrantes, indagada o debatida en términos de “asimilación” o “integración”, y el asociacionismo se impusieron entre los temas de investigación de mayor interés. Buena parte de las discusiones historiográficas de estos momentos giraron alrededor del “crisol de razas” y el “pluralismo cultural”. Por su lado, las investigaciones sociodemográficas desarrolladas ofrecieron una descripción cuantitativa de los “flujos migratorios” de países limítrofes con Argentina o alguna región o localidad específica y una caracterización de la población inmigrante. En ciertos casos, estos análisis abordaron alguna dimensión en particular de este fenómeno social como la participación de los “migrantes limítrofes” en el mercado de trabajo.

Desde comienzos de la década de 2000, el campo de los estudios migratorios ha mostrado signos de consolidación a partir de la multiplicación de proyectos y programas de investigación, la formación o afianzamiento de equipos de investigación, la creación de redes de investigadores, el surgimiento de publicaciones periódicas especializadas y un enorme crecimiento y diversificación de la producción bibliográfica. Se puede advertir también algunos signos de cambio en los abordajes teórico-metodológicos y distintas ramas de las ciencias sociales como la ciencia política, las relaciones internacionales y las ciencias jurídicas que han empezado a tener mayor participación en este campo de estudio multidisciplinar. Se ha estrechado, asimismo, el diálogo con otras áreas de especialización como los estudios culturales y los estudios de género. En el terreno de la historiografía se ha acrecentado el interés por la migración de países limítrofes o vecinos. Por otra parte, en estos años se produjo un desplazamiento desde el estudio de la “migración limítrofe” a las migraciones “regionales”. También el estudio de colectivos migrantes “extrarregionales” se acentuó con la transformación de los patrones migratorios y la mayor diversificación de orígenes nacionales. Por otro lado, es posible observar algunos cambios en la escala de análisis: después de un claro predominio del ámbito nacional argentino, los análisis han pasado a tomar en cuenta el espacio regional, sea mercosureño o sudamericano. Más recientemente hay un creciente interés por la escala local que, a su vez, ha dado lugar a investigaciones que proponen atender aquellas políticas que no son estrictamente “migratorias”, cuestionando el marco nacional de la mayoría de los estudios que abordan la relación entre Estado y migraciones.[ ⁶ ] En cuanto a las metodologías empleadas, es notable el creciente interés por los estudios comparados o el método comparativo. A su vez, nuevas perspectivas teóricas como los estudios de la gubernamentalidad, el enfoque interseccional y la corriente pos/decolonial también han empezado a ser tenidas en cuenta en la investigación de la migración en Argentina. Entre los tópicos que mayor cantidad de estudios concitaron en estos últimos años, se destacan, como se verá a continuación, las políticas de migraciones internacionales, cuyo estudio tuvo una singular trayectoria.

La investigación académica sobre la política migratoria argentina

En el contexto académico argentino, el estudio sistemático de las políticas estatales en materia de migraciones internacionales empezó a desarrollarse durante la segunda mitad de la década de 1980 en un contexto de democratización de la vida universitaria y del campo de la investigación en ciencias sociales, ambas profundamente afectadas por el accionar persecutorio y represivo de la última dictadura militar (1976-1983). Una parte considerable de los desarrollos sobre las políticas migratorias, enmarcadas en el estudio de los movimientos migratorios de ultramar, provienen del campo de la historiografía y, en menor medida, de la sociología histórica. En su conjunto, estos trabajos abarcan el período que comprende aproximadamente desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la primera del siglo XX y, en algunos casos, han contemplado las políticas de los Estados de origen y destino de la migración italiana y española. Para el análisis de las políticas migratorias, estos estudios historiográficos utilizaron fundamentalmente fuentes documentales producidas en el ámbito estatal: leyes y decretos nacionales, resoluciones de organismos estatales, comunicaciones consulares y publicaciones oficiales, entre otros.

Varios de estos trabajos han analizado las políticas migratorias a través de una mirada de largo plazo. Algunos de los primeros textos sobre las políticas de inmigración en Argentina han arrojado luz sobre las representaciones de las élites políticas alrededor de la inmigración europea durante el período 1810-1914, al mismo tiempo que han mostrado el consenso que se gestó a su alrededor como un elemento clave en la construcción del proyecto político, económico y social dominante (Halperin Donghi 1987). Otras destacadas investigaciones sobre la historia de la inmigración en el país han ofrecido explicaciones sobre las políticas y prácticas restrictivas y selectivas desarrolladas durante el período de “inmigración de masas” (Devoto 1989 y 2003). Desde una perspectiva comparada, ciertos trabajos han mostrado las singularidades que manifestaron las políticas migratorias en el país durante este momento histórico a partir de su contraste con la experiencia de otros Estados receptores como en los casos de Brasil, Estados Unidos, Canadá y Australia (Sánchez Alonso 2004 y 2007) o Francia (Devoto 2004). Por otro lado, desde el campo de la sociología histórica, se han realizado diversos aportes originales al explorar la producción de diferencias de género al interior de las políticas migratorias mediante un análisis del sistema migratorio constituido por Italia, España y Argentina (Cook-Martín 2006), así como el modo en que el control migratorio fue admitido de manera generalizada como un dominio administrativo legítimo a partir de los mecanismos creados en respuesta a los desafíos suscitados por la “inmigración masiva” entre mediados del siglo XIX y la década de 1930 (Cook-Martín 2008). El interés por la formación histórica de los controles migratorios y la construcción social y política de la “ilegalidad” también derivó en algunos análisis sobre la producción estatal de la figura del “migrante ilegal” (Domenech 2011) y las prácticas de expulsión de extranjeros en la Argentina (Domenech 2015).

A diferencia de estos estudios de largo plazo, otro conjunto de trabajos está centrado en períodos temporales más acotados, en particular la etapa de entreguerras y/o inmediata posguerra, con especial atención a los gobiernos peronistas. Esta producción se destaca por el uso exhaustivo y un análisis minucioso de fuentes documentales producidas en diferentes órbitas del Poder Ejecutivo. Algunas de estas contribuciones problematizaron la relación entre las definiciones generales de la legislación y las políticas migratorias, además de su aplicación concreta a través de prácticas administrativas, con la intención de mostrar las ambigüedades en los procesos de selección de la inmigración desde la primera posguerra hasta mediados del siglo XX (Devoto 2001) o en el primer peronismo (Biernat 2007). Otras analizaron las normas y prácticas de exclusión de extranjeros “indeseables” con base en criterios médicos y la portación de ciertas enfermedades (como el tracoma) para impedir el ingreso de determinados individuos y grupos étnico-nacionales durante las primeras décadas del siglo XX (Di Liscia y Fernández Marrón 2009). Algunos aportes más tempranos se ocuparon de la relación existente entre los criterios de selección laborales, raciales o ideológicos aplicados a los “refugiados” y la política exterior argentina en el período de la Segunda Guerra Mundial y los comienzos de la Guerra Fría (Senkman 1985). Investigaciones históricas más recientes exploraron la redefinición de las políticas migratorias argentinas entre 1930 y 1955, concentrándose en las medidas gubernamentales relacionadas con la entrada de extranjeros y la división entre inmigrantes “deseables” e “indeseables” (Quinteros 2008). La mirada amplia adoptada para escudriñar las representaciones producidas sobre los extranjeros alcanzó a los trabajadores inmigrantes de países limítrofes, lo cual resulta novedoso para el estudio historiográfico dedicado a la migración en Argentina.[ ⁷ ]

Todos estos trabajos de corte histórico han significado contribuciones sustantivas para la comprensión del surgimiento y mantenimiento del control estatal sobre las migraciones y los inmigrantes durante el siglo XIX y la primera mitad del XX, en particular la orientación restrictiva de las políticas migratorias que se acentuó progresivamente, aunque con oscilaciones. A pesar de que Argentina durante la época de las “grandes migraciones” constituyó uno de los principales Estados receptores, la literatura especializada –proveniente de la academia norteamericana y europea– que ha tematizado específicamente las políticas de control y vigilancia de la inmigración a escala mundial, rara vez contempla la experiencia histórica argentina en sus análisis o discusiones. Ha ofrecido, además, una lectura incisiva sobre la legitimidad y capacidad del Estado en la regulación de las migraciones, las tensiones entre los marcos normativos y las prácticas administrativas, los procesos y mecanismos de selección y exclusión de la población extranjera, la paulatina instauración de medidas “restrictivas” y su convivencia con prácticas “permisivas”, así como las ambivalencias o variaciones en el ejercicio del control de los ingresos. En términos argumentativos, las preocupaciones discurren generalmente alrededor de las posiciones aperturistas o restrictivas de los sucesivos gobiernos o de los organismos involucrados en la regulación de los movimientos migratorios.[ ⁸ ] Por otra parte, si bien algunas aproximaciones analíticas no superan las limitaciones del “nacionalismo metodológico”,[ ⁹ ] estos estudios tienen el mérito de situar el caso argentino en el contexto internacional y desarrollar explicaciones que toman en cuenta las conexiones con otras experiencias nacionales, ya sea a partir del vínculo entre Estados receptores o de la relación entre Estados emisores y receptores. En este sentido, la mayoría de estas indagaciones enfatiza las relaciones de competencia entre los Estados nacionales. Sin embargo, el papel que han cumplido determinados actores, espacios, relaciones y redes inter o transnacionales en la construcción de las políticas migratorias nacionales ha quedado desatendido o marginalmente tratado. Recientemente algunos historiadores locales han señalado la conveniencia de una historia global o transnacional para el estudio de temas poblaciones, entre ellos la migración (Otero 2014).

A partir de la segunda mitad de la década de 1980, los estudios sociojurídicos de la política migratoria argentina que surgieron en ese momento también adoptaron una mirada de largo plazo, extendiéndose la delimitación temporal hasta finales del siglo XX. Como novedad, los trabajos comenzaron a contrastar críticamente las políticas migratorias de los gobiernos dictatoriales y democráticos, y mostraron los cambios producidos en la normativa migratoria nacional con la preponderancia que adquirió progresivamente la inmigración de países limítrofes sobre la de ultramar, principalmente europea, durante la segunda mitad del siglo XX. Los primeros antecedentes fueron trabajos sobre la legislación migratoria argentina durante el período que se extiende desde mediados del siglo XIX hasta la década de 1980 (Novick 1986; Pérez Vichich 1988). Una publicación que tuvo una vasta influencia y circulación en el medio académico es resultado de un estudio de gran envergadura en el cual se analiza, desde una perspectiva macrosocial, la relación entre las políticas públicas, las políticas migratorias y las estrategias de desarrollo desde mediados del siglo XIX hasta la década de 1990 (Novick 1997). Algunos estudios sociológicos tempranos también compararon la “gran política” surgida en tiempos de fomento de la inmigración europea con las políticas de regulación de entradas y residencia de inmigrantes laborales de países limítrofes (Balán 1988). Junto con estas investigaciones, hubo otras que observaron las políticas migratorias nacionales a nivel regional así como la política exterior o internacional del Estado argentino. Las descripciones analíticas de estos nuevos trabajos, además de contemplar la legislación nacional, hicieron uso de fuentes documentales de índole internacional como tratados y convenios interestatales o intergubernamentales. En este sentido, algunas contribuciones iniciales describieron el desarrollo de convenios bilaterales y multilaterales entre países de América Latina en la regulación de las migraciones internacionales (Mármora 1988); compararon las posturas de las delegaciones argentinas en las Conferencias Mundiales de Población de los años 1974, 1984 y 1994 (Novick 1999); o dieron cuenta de las distintas lógicas que han servido de fundamento a las políticas migratorias desplegadas en la región latinoamericana, señalando los cambios acontecidos con la emergencia de procesos de integración regional (Mármora 1994).[ ¹⁰ ]

En esta época surgieron, asimismo, los primeros trabajos que trataron las medidas del Estado argentino en relación con la migración “indocumentada” o “ilegal” y que dirigieron la mirada a los programas de regularización migratoria (Mármora 1983; Villar 1984; Sassone 1987). Cabe recordar que, a comienzos de la década de 1980, en Argentina ya se habían dictaminado cuatro “amnistías” dirigidas a extranjeros (en 1949, 1958, 1964 y 1974). Estos textos de diversos orígenes (informe, artículo, tesis doctoral) fueron retomados muchos años más tarde por un estudio sociológico sobre la exclusión de inmigrantes “ilegales” en la década de 1990 (Casaravilla 1999). Más allá de los diferentes objetivos de cada uno, los trabajos ofrecen explicaciones acerca de la existencia de una inmigración laboral “indocumentada” o “ilegal” en Argentina, la cual estaría asociada con la migración proveniente de países limítrofes. Aunque con estrategias analíticas y posturas políticas disímiles, comparten el argumento de que la inmigración “ilegal” o “indocumentada” es consecuencia o producto de políticas estatales restrictivas y de mecanismos administrativo-burocráticos que dificultan la radicación. Advierten que, en el caso argentino, a diferencia de otros contextos nacionales, la situación de “ilegalidad” o de “indocumentación” no se produciría en el ingreso, sino en la estadía.

A finales de la década de 1990, algunos investigadores jóvenes empezaron a prestar atención a las representaciones, categorías y clasificaciones producidas por el Estado argentino acerca de la inmigración, tanto europea como limítrofe, a lo largo del siglo XX. La comprensión crítica de las políticas producidas en el país en torno a la inmigración se benefició de la aparición de nuevas problematizaciones sobre el Estado, la nación y la etnicidad mediante el uso de textos jurídicos, prensa escrita y estadísticas oficiales fundamentalmente. Uno de los principales aportes de estas investigaciones fue la problematización de la construcción estatal de la alteridad –el inmigrante como Otro– a partir de procesos de etnicización o racialización en un contexto de marcada visibilización de la inmigración de países vecinos. Algunos trabajos inaugurales relacionaron el cambio en la composición de los flujos migratorios –de “migrantes de ultramar” a “migrantes limítrofes”– con la modificación de las formas de control migratorio y las categorías de ingreso y permanencia (Pacecca 2000) y destacaron el papel del Estado argentino en los procesos clasificatorios que encuadran las relaciones entre “nativos” o “nacionales” y “extranjeros” (Pacecca 2001).[ ¹¹ ] Al mismo tiempo, con la embestida oficial contra la “inmigración limítrofe” durante la década, convergieron diversos trabajos –aunque muy disímiles entre sí– que analizaron los procesos y mecanismos de estigmatización, discriminación, segregación y exclusión a través del discurso jurídico, político y mediático, particularmente en la prensa escrita de alcance nacional durante estos tiempos neoliberales (verbi gratia Oteiza y Aruj 1997; Courtis y Santillán 1999; Villalón 1999; Grimson 2000; Oteiza y Novick 2000; Casaravilla 2000; Albarracín 2004; Halpern 2005; Castiglione y Cura 2007). La construcción del nexo entre seguridad, delito e inmigración limítrofe a través del discurso policial (GEADIS 2002; Courtis et al. 2009) o el pensamiento estatal (Pereira 2016) fue otra de las cuestiones estudiadas sobre el Estado y la migración en la década de 1990.

La sanción de la nueva Ley de Migraciones 25 871 a finales de 2003 y la Ley 26 165 sobre “reconocimiento y protección al refugiado” en las postrimerías del año 2006 abrieron una nueva etapa en el estudio de la política argentina e hicieron que surgieran innumerables proyectos y artículos de investigación, así como informes técnicos o institucionales que abordaron diferentes aristas de la denominada “nueva política migratoria”. Transcurridos algunos años, a partir de cierta renovación de los marcos analíticos y los diseños de investigación, la mayor diversificación de materiales y fuentes documentales y, al mismo tiempo, el uso más extendido de entrevistas con técnicos y funcionarios públicos posibilitó una argumentación con mayor potencial heurístico. Por otro lado, la aplicación o ejecución de la Ley de Migraciones también propició la aparición de investigaciones que incluyeron otros actores estatales relevantes en el campo de las políticas migratorias como aquellos vinculados al Poder Judicial. Finalmente las reflexiones o estudios relacionados con la construcción de la política migratoria recuperaron en sus análisis el papel de las organizaciones de la “sociedad civil”.

Las primeras aproximaciones a la nueva norma migratoria nacional surgieron al poco tiempo de su aprobación. Rubén Giustiniani, el autor de la Ley de Migraciones, impulsó la publicación de un libro que reunió un vasto conjunto de artículos de especialistas y expertos que habían asesorado o contribuido directa o indirectamente en la elaboración del proyecto de ley (Giustiniani 2004). En general, los trabajos reunidos en esta publicación establecieron distintas comparaciones entre la ley migratoria de la última dictadura militar (también llamada “Ley Videla”) y la nueva Ley de Migraciones 25 871. En este sentido, se han destacado los “cambios”, “avances” o “logros” que se obtuvieron con la nueva norma jurídica, así como los “desafíos” que planteaba a futuro la ejecución de las políticas migratorias y el reconocimiento de los derechos humanos de los migrantes, en especial el derecho a migrar (verbi gratia Ceriani Cernadas 2004; Mármora 2004; Novick 2004; Oteiza 2004; Pérez Vichich 2004). En los años subsiguientes, la nueva legislación migratoria –con importantes referencias a los debates parlamentarios– continuó concentrando la atención de la mayoría de las investigaciones sobre las políticas migratorias en Argentina. Algunos de los trabajos que surgieron durante estos años profundizaron el conocimiento sobre los proyectos de ley mediante los cuales, desde mediados de la década de 1990, se buscó derogar o modificar la denominada Ley Videla (Novick 2001; Courtis 2006), o sobre las tres leyes nacionales dictaminadas en Argentina para regular las migraciones internacionales (Novick 2008). Al cabo de varios años de aprobada la Ley de Reconocimiento y Protección al Refugiado en el año 2006, aparecieron también algunas publicaciones que exploraron la vinculación entre la “política migratoria” y la “política de refugio” (Nejamkis y Álvarez Nievas 2012; Álvarez Nievas et al. 2012).

A través del uso predominante de fuentes documentales jurídicas como leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, proyectos parlamentarios y tratados internacionales de derechos humanos, estas publicaciones –en su mayoría de marcado carácter normativo– argumentan que las modificaciones recientes en la política migratoria argentina obedecen a un “cambio de paradigma”, el cual presupone el paso de una política fundamentada en la doctrina de seguridad nacional hacia otra basada en los derechos humanos. En general, estas primeras aproximaciones privilegian la comparación entre la antigua y la nueva Ley de Migraciones, así como la descripción en detalle del proceso institucional que llevó a la respectiva derogación y aprobación, frente a las explicaciones sobre los motivos y las condiciones políticas que habilitaron las transformaciones acontecidas en materia de política migratoria (incluidas las políticas de asilo y refugio). En este sentido, estos trabajos aportan análisis evaluativos que muestran en qué medida la nueva legislación responde a los estándares internacionales de derechos humanos y, a la vez, brindan reflexiones propositivas para una política migratoria respetuosa de los derechos de los migrantes y refugiados.

Con posterioridad, algunos estudios problematizaron desde una perspectiva crítica la reconfiguración de los discursos y prácticas estatales durante la etapa que inauguró la “nueva” Ley de Migraciones. Uno de los aspectos interrogados fue el giro que se produjo en el discurso oficial en materia de migraciones y la construcción desde instancias oficiales del llamado “cambio de paradigma”. En esta dirección, determinados artículos analizaron ciertas ambigüedades o tensiones de la Ley de Migraciones y de los primeros años de la denominada “nueva política migratoria” (Courtis y Pacecca 2007; Domenech 2007 y 2009). Otras cuestiones tenidas en cuenta en las formulaciones críticas sobre la “nueva política migratoria” han contemplado la reproducción de las desigualdades de género contenidas en la legislación migratoria argentina (Magliano 2009); los contenidos esencialistas subyacentes al discurso multi/intercultural del Estado argentino (Soria 2009); la producción de etnicidad y desigualdad mediante dispositivos biopolíticos (Pizarro 2012); o el proceso de elegibilidad y la clasificación de los sujetos como “refugiados” o “migrantes económicos” (Mc Callum 2012). Estas investigaciones interrogaron las políticas migratorias a partir de la desnaturalización y objetivación de categorías, instituciones y políticas, cuestionando la idea de una frontera estable que separa las políticas de seguridad y derechos humanos mediante argumentos que reparan en la persistencia de diversos instrumentos de control migratorio y categorías estatales que producen o refuerzan los procesos de exclusión de los inmigrantes. Otras indagaciones han hecho aportes a la discusión sobre las políticas de migración y la construcción de ciudadanía al examinar la “cuestión migratoria” a través de las acciones de actores no estatales como los organismos de derechos humanos y las organizaciones de o para migrantes (Badaró 2006; Brumat y Torres 2015; Caggiano 2006 y 2011; Halpern 2009). Estos estudios mostraron una nueva dimensión de los procesos de construcción “desde abajo” de las políticas migratorias, usualmente omitida por los trabajos precedentes, a través del análisis de la participación de organizaciones de la sociedad civil y la incorporación de sus intereses o demandas de derechos. De modo más reciente, el debate sobre migración y ciudadanía se ha visto enriquecido por trabajos que han interrogado el proceso de “nacionalización” (también llamado de manera reveladora “naturalización”) de los extranjeros (Courtis y Penchaszadeh 2015; Penchaszadeh y Courtis 2016).

Por otro lado, una fracción de la producción científica de la última década, a través de un análisis sociojurídico, ha evaluado desde el enfoque de derechos o de derechos humanos la nueva legislación sobre migraciones, las acciones administrativas de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) y las intervenciones del Poder Judicial. En este sentido, cabe destacar algunos trabajos que han reconstruido el modo en que la noción de “habitante” expresado en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es restringido en su alcance a consecuencia de los criterios de regularidad migratoria determinados en la Ley 25 871 (Begala 2007) o aquellos que interrogan y evalúan, desde el punto de vista de los derechos humanos, la política migratoria implementada durante los últimos años, a través del análisis de acciones legales iniciadas ante el Poder Judicial, específicamente de aquellas vinculadas con el ingreso, permanencia, circulación y egreso de extranjeros (García 2013).[ ¹² ] Por otra parte, existe un conjunto de estudios que, desde el enfoque de derechos, han llevado adelante un “balance crítico” en torno a los logros y fallas “estructurales” y “prácticas” de la política migratoria (Morales et al. 2012), así como un análisis de las “acciones” y “omisiones” del Estado argentino vinculadas con la protección de los derechos humanos de los refugiados a partir de la sanción de la Ley de Refugio (Cicogna 2009), la relación de diversos tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos con la “nueva política migratoria argentina” (García 2010) o las “rupturas” y “continuidades” en la política migratoria argentina durante el período 2003-2010 (Nejamkis 2012). En la mayoría de los casos, estos trabajos adoptan una mirada evaluativa erigida sobre el enfoque de derechos humanos que permite indagar el modo en que la normativa, las categorías y las prácticas producidas en el marco estatal se alejan o se aproximan a las reglas y estándares proporcionados por el sistema internacional y el sistema interamericano de derechos humanos. Más recientemente, han aparecido estudios comparativos que, desde la criminología crítica, han examinado las políticas de control migratorio en Argentina y España (Monclús Masó y Brandariz García 2015).

A partir de los procesos económicos y políticos de integración regional y subregional que tuvieron lugar en el ámbito latinoamericano desde la década de 1990, una serie de estudios e investigaciones han descrito, mediante una mirada comparativa, las reformas que experimentaron la legislación y las políticas migratorias (Mármora 2003; Ceriani Cernadas 2011). En particular, las investigaciones desarrolladas en el ámbito local han analizado la relación entre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y las reconfiguraciones de la política migratoria argentina (Novick 2005; Maguid 2006; Nicolao 2011). Por otro lado, trabajos surgidos en otros contextos han ofrecido explicaciones sobre la construcción de las políticas migratorias en el MERCOSUR mediante el análisis de los contextos políticos nacionales, las características de los liderazgos regionales y la incidencia de redes políticas públicas o privadas en las ideas de funcionarios públicos de alto nivel (Margheritis 2013). Asimismo, algunos estudios han analizado la brecha entre los discursos centrados en los derechos humanos de los migrantes y las legislaciones migratorias efectivamente instrumentadas en el contexto de integración regional sudamericano (Acosta Arcarazo y Freier 2015).

Estos artículos sobre la relación entre las políticas migratorias y los procesos de integración regional, cuyos enfoques teóricos se inscriben de modo predominante en el análisis de las políticas públicas o de las relaciones internacionales, ofrecen una variedad importante de interrogantes y explicaciones. Una de las preocupaciones comunes atañe a la posible pérdida o cesión de soberanía por parte de los Estados nacionales frente a las transformaciones acaecidas en el ámbito de las políticas de migración internacional. Uno de los trabajos plantea que los cambios en el tratamiento de las migraciones en el ámbito regional latinoamericano obedece a variaciones en la percepción del fenómeno migratorio y que la menor capacidad de autonomía de los Estados ha generado nuevos modos de “gobernabilidad” de la migración a través de convenios bilaterales y multilaterales. Por otro lado, mientras algunas contribuciones destacan el carácter progresista de las recientes transformaciones en materia de política migratoria en América del Sur, otras sugieren que los discursos progresistas sobre las migraciones internacionales en el marco de los procesos de integración sudamericana no siempre se han visto reflejados en la normativa. Por último, algunos estudios sostienen que el tratamiento de las migraciones en espacios regionales como el MERCOSUR ha estado supeditado a las transformaciones operadas en las políticas macroeconómicas y los mercados de trabajo, al mismo tiempo que otros hacen hincapié en los proyectos políticos e ideológicos antes que en los intereses económicos para explicar la armonización de las políticas migratorias en el proceso de integración, atribuyendo un papel relevante a las redes de actores públicos y privados cuyas ideas inciden en los principales responsables de la formulación de políticas.

Finalmente los efectos de las transformaciones de las políticas de migración en el contexto de la globalización neoliberal han producido diversas interpretaciones críticas acerca de la expansión global de las nociones de “gobernabilidad” o “gobernanza” de las migraciones y su adopción, penetración, construcción o circulación en el ámbito sudamericano y en las políticas migratorias nacionales de algunos países como Argentina (Domenech 2007 y 2013; Clavijo y Santi 2009; Basok et al. 2013; Pereira 2013), en procesos de integración regional como el MERCOSUR (Romano 2009; Clavijo y Sabogal 2013-2014) o en foros intergubernamentales especializados sobre la migración como la Conferencia Sudamericana de Migraciones (Domenech 2007; Ortiz 2011) y el “espacio iberoamericano” (Santi 2011; Pereira 2013). La contribución de estos trabajos deriva de una mirada crítica sobre las nuevas formas de gobernar la migración que emergieron durante los últimos 30 años a escala mundial. Los estudios han remarcado que estas nuevas configuraciones se asientan sobre modos de pensar y actuar sobre las migraciones que, más allá del lenguaje humanitario o de los derechos humanos, responden a visiones tecnocráticas y fundamentos utilitaristas de la migración.

Consideraciones finales: la renovación del estudio de las políticas de migraciones internacionales

Desde mediados de la década de 1980, el estudio de las políticas de migraciones internacionales en Argentina tuvo una importante expansión con una paulatina diversificación temática y una consolidación como especialidad con aportes significativos de distintas disciplinas de las ciencias sociales. Ahora bien, la circunscripción y el foco en las llamadas “políticas migratorias”, cuyo análisis –monopolizado en los últimos años por el discurso académico sociojurídico–se ha basado fundamentalmente en la legislación y programas nacionales de gobierno, ha condicionado demasiado la mirada para una comprensión más cabal sobre las políticas y prácticas de regulación de la “migración” y la “movilidad” como también de los sujetos migrantes o la población extranjera. Desde la sanción de la última Ley de Migraciones, abundaron las interpretaciones sobresimplificadoras sobre los cambios de la política migratoria argentina y escasearon formulaciones críticas que mostraran de un modo menos totalizador o absoluto y más completo o complejo aspectos o aristas de la relación entre el Estado argentino y los migrantes, señalaran ambigüedades, tensiones, paradojas y contradicciones (sea en el terreno técnico, sea en el orden político) de la “nueva política migratoria”, o relativizaran el carácter novedoso o el alcance transformador que se le estaba adjudicando a los cambios que, efectivamente, estaban teniendo lugar en el campo de las políticas públicas llamadas “migratorias” en la Argentina. En general, estos análisis sobre la “nueva política migratoria” estuvieron demasiado anclados al “mundo de las palabras” y atravesados por el “nacionalismo metodológico” y el “pensamiento de Estado”.

La insistencia en ciertos temas y preguntas de investigación, enfoques teóricos y analíticos, aproximaciones conceptuales, diseños y estrategias metodológicas, y escalas de análisis ha producido cierto estancamiento o agotamiento del estudio de la regulación estatal de la migración en Argentina. La renovación de los temas o áreas temáticas, así como de las concepciones teórico-conceptuales, podría provenir de una comprensión de la migración por fuera de esquemas estatocéntricos, lo cual implicaría no solamente la superación del “nacionalismo metodológico”, sino también una vigilancia epistemológica acerca de los modos en que el “pensamiento de Estado” (Sayad 2010) opera en la producción del discurso académico sobre la migración y los migrantes. De esta manera se podría evitar simplificaciones y construcciones binarias como políticas restrictivas versus políticas aperturistas; seguridad versus derechos humanos; fronteras cerradas versus fronteras abiertas. Oposiciones de este tipo, por ejemplo, no permiten una comprensión más compleja de las políticas contemporáneas de “control” y “vigilancia” de las migraciones y los migrantes ni de las nuevas configuraciones del nexo migración y seguridad. Es posible que, debido a ello, la abundante literatura sobre políticas de migraciones internacionales en Argentina, aunque con algunas excepciones, también haya minimizado el proceso de producción estatal de la ilegalidad o irregularidad migratoria, asumiéndola como un dato de la realidad más que problematizando la configuración histórica de los controles migratorios y fronterizos, y los orígenes de prácticas como la detención y la expulsión de extranjeros. Asimismo, la ruptura con representaciones heteronormadas implicadas en la producción de las “políticas migratorias” habilitaría la producción de estudios que indaguen las múltiples formas y mecanismos de exclusión/inclusión de los “géneros disidentes”[ ¹³ ] o de la migración LGBT o queer producidos por las políticas y prácticas de control de la movilidad. El desmarque de esquemas estatocéntricos también podría ayudar a explorar las llamadas “luchas migrantes” (en particular, aquellas surgidas en relación a las políticas de control y vigilancia de la migración) desde un lugar que no asuma como estable la existencia y producción de las fronteras políticas.

En el plano metodológico, estrechamente vinculado con lo anterior, también la exploración del Estado mediante etnografías en y desde otros “sitios” de observación, podría mostrar ciertas aristas y cuestiones que han sido pasadas por alto y dar lugar a una productiva discusión sobre las categorías y clasificaciones “preestablecidas” en el estudio de las políticas migratorias: migración “voluntaria” o “forzada”, migración “laboral” o “cualificada”, políticas “migratorias” o de “refugio y asilo”. Dado el extendido uso del análisis documental en el estudio de las políticas migratorias, también sería conveniente una renovación de las fuentes documentales utilizadas en las investigaciones para producir nuevos hallazgos o revitalizar ciertas discusiones que muestran signos de agotamiento. Una investigación intensiva en archivos permitiría trabajar con una mayor diversidad de fuentes documentales a las habitualmente utilizadas en investigaciones sociológicas o antropológicas y permitiría hallar objetos o elementos que en el análisis de las políticas migratorias quedan ocultos o no son considerados relevantes para las líneas de investigación establecidas o con mayor desarrollo. A su vez, la incorporación de fuentes escasamente atendidas como las visuales y audiovisuales sería capaz de mostrar aristas o dimensiones de las políticas de regulación de la migración que no pueden ser capturadas por otros medios. Finalmente la revisión de los usos de la escala de análisis en los estudios sobre “políticas migratorias” también permitiría modificar y, al mismo tiempo, cuestionar ciertos supuestos implícitos en la manera de comprender su construcción. Los estudios que han privilegiado la escala de análisis nacional, aunque hayan considerado la escala regional, han supeditado sus análisis a una relación entre Estados o han realizado una lectura aferrada a casos nacionales. Por otra parte, algunas que han optado por la escala local, aunque tienen el mérito de haber cuestionado el marco nacional de las investigaciones que las anteceden, suelen asumir una división u oposición entre lo local y lo nacional que soslaya la complejidad o las ambigüedades que hacen a la construcción del campo de gobierno de la migración. Una perspectiva multiescalar que muestre las articulaciones entre lo local, lo nacional, lo regional y lo global (prácticas, espacios, escenarios, instituciones, actores, entre otros) en perspectiva histórica podría dar lugar a novedosos u originales hallazgos.

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Notas

Notas de autor