Introducción

Cuando en el año 2007 Rafael Correa fue elegido presidente del Ecuador, contaba con el respaldo de movimientos políticos de izquierda, movimientos sociales, indígenas, ecologistas, grupos defensores de derechos humanos, entre otros. En esa coyuntura, se abrió una posibilidad para canalizar las demandas de verdad y justicia que, durante más de dos décadas, habían realizado tanto las organizaciones de derechos humanos como las de familiares y víctimas de violencia política:

la Comisión de la Verdad si bien se crea acá, en el inicio del gobierno de Rafael Correa, cuando ya se habían dado comisiones de la verdad en muchos países y regiones, pero a la final, no era producto solamente de una decisión del gobierno […], sin embargo, para que se dé la convocatoria a las víctimas, mucho tuvieron que ver, precisamente las víctimas y los familiares de las víctimas que habían luchado desde cuando sus hijos, sus hijas, sus hermanos, hermanas, fueron presos, torturados, perseguidos, asesinados. Esas madres que estuvieron acompañando, esas hijas, esas hermanas son las que crean, desde entonces los primeros comités (CM 2014).¹

Durante la campaña electoral de 2006, un grupo de ex militantes de la organización político-militar Alfaro Vive Carajo (AVC)² y sus familiares se contactaron con el candidato presidencial por el Movimiento Patria Altiva i Soberana (Alianza PAIS), Rafael Correa Delgado. Una vez que este candidato ganó las elecciones, se articularon como aliados del gobierno y lograron la concreción de una nueva Comisión de la Verdad para Ecuador.³ En mayo de 2007, vía Decreto Ejecutivo 305, fue creada la Comisión de la Verdad: ni silencio ni impunidad (CVE)⁴ a la que se le encargó llevar adelante una investigación sobre la violación de los derechos humanos ocurrida en el país entre los años 1984 y 2008; señalar a los responsables; recomendar reformas legales e institucionales, así como diseñar políticas de reparación. Aunque el Decreto expresaba el interés específico por dirigir la investigación hacia el período presidencial del ex presidente León Febres Cordero (1984-1988), abrió también la posibilidad de incluir a los gobiernos que se sucedieron hasta el año 2007; esto último podría leerse como un reconocimiento de que la violencia política que se presentó en los gobiernos subsiguientes fue una herencia de las políticas, de las instituciones así como de las estructuras represivas que se implementaron durante el febrescorderato, que no fueron desarticuladas ni desmanteladas y que, por lo tanto, permitieron –aunque no en los mismos niveles– la continuidad de prácticas represivas y atentatorias a los derechos humanos en el país.

La investigación realizada por la CVE incorporó como fuentes de información más de 600 testimonios de víctimas y/o sus familiares, así como documentación desclasificada proveniente de archivos del Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), Ministerio de Defensa y Policía Nacional, y por otro lado, algunas denuncias documentadas de la Comisión Ecuménica de Derechos Humanos (CEDHU), todo lo que permitió configurar 118⁵ casos de violaciones a los derechos humanos que afectaron a 440 ciudadanos ecuatorianos y 16 extranjeros. Las estadísticas presentadas en el informe final de la CVE señalan que de las 456⁶ víctimas registradas, el 84% fue hombres, mientras el 16% mujeres, además que el 68% de los casos de violación de derechos humanos sucedió entre 1984 y 1988, durante el Gobierno de Febres Cordero, y el 32% restante ocurrió entre 1989 y 2008. En relación con los presuntos responsables, se identifican 459 personas, de las cuales “el 49,6% corresponde a oficiales activos y pasivos de la Policía Nacional; el 28,3% a miembros activos y pasivos de las tres Fuerzas Armadas; el 10% a autoridades de gobierno; el 5,4% a funcionarios judiciales; y el 5,9% a autoridades o agentes de Estados extranjeros” (Valencia 2011, 231). Las violaciones se registraron tanto en centros policiales y militares (fuerza terrestre, naval y área), así como en dependencias públicas y lugares clandestinos. Se identificaron como más frecuentes la tortura, la privación arbitraria de la libertad, la violencia sexual, las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzadas.

La recuperación de esta información evidenció que, aunque la memoria en torno a los hechos de violencia política había sido silenciada, marginada y sometida a políticas de olvido por distintos gobiernos y por distintos mecanismos, estaba activa en los recuerdos de las víctimas y sus familiares, y que, por otro lado, también había dejado su huella material en documentos de archivos institucionales, constituyendo un conjunto importante de información en espera de ser liberada para probar que la narrativa oficial había falseado, distorsionado esos hechos, además de ocultado las prácticas estatales violentas y represivas ejecutadas para enfrentar a la oposición política y diversos conflictos sociales. Narrativa que, a pesar de haber sido puesta en duda por algunos sectores y actores, se configuró como hegemónica hasta la entrega del informe Sin verdad no hay justicia.⁷ El aporte de la CVE al esclarecimiento de la verdad es de enorme significación, pues –aunque haya incurrido en ciertas omisiones y olvidos que tienen que ver entre otras cosas con el corte temporal definido para la investigación y con el subregistro de los casos– logró que en Ecuador se volviera la mirada hacia el pasado de violencia política, traerlo de vuelta, cuestionarlo y cambiar su sentido desde el presente.

El Decreto 305, sus objetivos y el trabajo investigativo de la CVE viabilizaron una iniciativa del Ejecutivo enmarcada en las medidas de la justicia transicional, aunque en un primer momento no se la haya considerado en esa dimensión. De acuerdo con Alejandro Valencia Villa,⁸ el bajo perfil de las comisiones de la verdad de Paraguay y Ecuador “se ilustra con la aportación modesta de recursos por parte de la comunidad internacional e, incluso, por un marcado desconocimiento, en muchos lugares, de que ambos países estaban embarcados en un ejercicio de justicia transicional, desde la modalidad de comisiones de verdad” (Valencia 2011, 224).

 

Justicia transicional y políticas de la memoria

La justicia transicional está estrechamente ligada con la defensa de los derechos humanos y de ella toma muchos de sus instrumentos⁹ y mecanismos, sin embargo, halogrado adquirir una identidad propia al incorporar entre sus objetivos el establecimiento de medidas para esclarecer la verdad de hechos de violencia estatal ocurridos en el pasado reciente, reformar a las instituciones que la hicieron posible, judicializar los casos, además de la promulgación de políticas de reparación material y simbólica a favor de las víctimas. Pretende combatir la impunidad de crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y/o graves violaciones a los derechos humanos en los países donde han ocurrido:

La noción de “justicia de transición” que se examina en el presente informe abarca toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación. Tales mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales y tener distintos niveles de participación internacional (o carecer por completo de ella) así como abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todos ellos (Kofi Annan, citado por Greiff 2011, 19).

En Latinoamérica apareció luego de los procesos de cambio o transición de regímenes dictatoriales o autoritarios hacia regímenes democráticos;¹⁰ podría sostenerse que justicia transicional y transición a la democracia “pertenecen al género de las ideas que se inventan o se traen a propósito de las terribles condiciones impuestas por los regímenes militares” (Lesgart 2003, 21). América Latina se constituye en un referente gracias al reconocimiento oficial de la existencia de violaciones a los derechos humanos; es importante distinguir entre el conocimiento y el reconocimiento: “El reconocimiento implica que el Estado ha admitido sus crímenes y ha reconocido que estuvo equivocado, y es poderoso precisamente por la radicalidad de la negación oficial anterior, en donde los crímenes eran persistentemente encubiertos y negados (Aryeh Neier,¹¹ citado en Hayner 2001, 49). También gracias a las medidas adoptadas en diferentes países para la reparación y judicialización, al rol de la sociedad civil y las transformaciones institucionales implementadas.

El reconocimiento da paso a la búsqueda de la verdad y ésta, a la formulación de medidas de reparación, judicialización y reformas institucionales que se podrían considerar en términos generales como políticas de la memoria, siguiendo a Paloma Aguilar:

Políticas de la memoria son todas aquellas iniciativas de carácter público (no necesariamente político) destinadas a difundir o consolidar una determinada interpretación de algún acontecimiento del pasado de gran relevancia para determinados grupos sociales o políticos, o para el conjunto de un país, como pueden ser algunas de las medidas de justicia transicional. […] Entre las medidas ocupan un lugar destacado la celebración de juicios contra los principales responsables de las atrocidades cometidas en el pasado, la creación de comisiones de la verdad para esclarecer el funcionamiento del aparato represivo y para facilitar el paradero de los desaparecidos, y las políticas destinadas a la reparación material y rehabilitación simbólica de las víctimas (Aguilar 2008, 52-53).

El Estado ecuatoriano, a partir de la entrega del informe Sin verdad no hay justicia en junio de 2010, dio inicio a una serie de acciones para dar continuidad al trabajo de esclarecimiento de la verdad llevado adelante por la CVE, tomando como referencia las 155 recomendaciones incluidas en el informe final, las que se agrupan en medidas de satisfacción, restitución, rehabilitación, indemnización y garantías de no repetición. Así como el proyecto de ley¹² incorporado en el tomo 5 de dicho informe, y que fue estructurado alrededor de seis títulos y 43 artículos que contemplan detalladamente normas, procedimientos e instancias para: a) reparar material y simbólicamente a las víctimas de violaciones a los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad; b) iniciar procesos de judicialización contra los perpetradores; c) reorganizar las instancias e instituciones que permitieron que esas violaciones y esos crímenes se ejecutaran y además que quedaran en la impunidad; y 4) disposiciones transitorias de la ley y reformatorias del Código Penal. La propuesta de proyecto de ley fue una contribución muy importante, novedosa incluso entre los informes de otras comisiones para el momento de su publicación. Este proyecto fue ingresado a la Asamblea Nacional por la presidenta de la CVE y por el director de la Defensoría del Pueblo al día siguiente de la entrega oficial del informe final, con el propósito de dejar sentado que el esclarecimiento de la verdad es solo el primer paso de muchos que han de darse para concretar procesos de justicia transicional, además que verdad, justicia y reparación son medidas de la justicia transicional interdependientes, complementarias y no escindibles.

 

Políticas de la memoria después de la “larga noche neoliberal” y de la Comisión de la Verdad

Por otro lado, el interés del gobierno de dar continuidad al trabajo de la CVE estaría relacionado con construir una imagen del mandato del presidente Correa y de la denominada revolución ciudadana, como un proceso de transición a un presente y futuro democráticos que dejaba atrás un pasado de violencia y represión estatal, y junto con éste la larga noche neoliberal¹³ y la llamada partidocracia responsables, según discursos oficiales, de los pasajes más oscuros de la historia reciente del país.

Trabajar en dirección de continuidad hacia la búsqueda de justicia y reparación constituye la demostración de la voluntad política del Estado, por medio del gobierno, de superar el pasado reconociendo oficialmente su responsabilidad frente al uso de la violencia, al tiempo que se reconoce la veracidad de lo relatado por las víctimas, familiares y testigos de esos excesos. La memoria de la violencia, desde ese momento, deja de disputarse marginalmente un lugar en la política para tomárselo efectivamente, pues cuando los recuerdos empiezan a circular más allá de la esfera de lo privado y se estructuran en una narrativa que se toma la esfera de lo público, se hacen políticos, es entonces que “el pasado se convierte en un principio de acción para el presente” (Todorov 2014, 11).

 

Una ley para la reparación de víctimas

Después de seis años de la firma del Decreto Ejecutivo de formación de la CVE, el 26 noviembre de 2013 se promulgó la Ley para la reparación de las víctimas y la judicialización de graves violaciones de derechos humanos y delitos de lesa humanidad ocurridos en el Ecuador entre el 4 de octubre de 1983 y 31 de diciembre de 2008. Fue aprobada por la Asamblea Nacional¹⁴ en segundo debate, luego de acoger el veto parcial del Ejecutivo, y fue publicada en el Registro Oficial SAN-2013-1642 del 15 de diciembre de 2013, fecha en la que entró en vigencia y que marcó el inicio del plazo de 90 días para su cumplimiento.

El cuerpo de esta ley consta de dos capítulos, 10 artículos, dos disposiciones generales y una final. La norma establece los principios, las medidas, la instancia coordinadora y los mecanismos para regular la reparación a las víctimas y/o familiares, además define que la reparación integral se hará por vía administrativa y por vía judicial. Las diferencias que esta normativa mantiene con el proyecto de ley elaborado por la CVE se centran principalmente en las exclusiones, en aquellos títulos y capítulos que se dejaron fuera. Entre otras, se puede mencionar que se considera beneficiarias a:

Las víctimas directas de las violaciones de derechos humanos documentadas por la Comisión de la Verdad y también a sus cónyuges o parejas por unión de hecho y familiares hasta el segundo grado de consanguinidad, en los casos y condiciones determinados en esta ley (Ley para la reparación… 2013, 3).

La delimitación “víctimas documentadas por la CVE” cierra la posibilidad de que se favorezcan de la ley nuevos casos o nuevas víctimas que, aunque correspondieran al período que va del 4 de octubre de 1983 al 31 de diciembre de 2008, no hayan sido documentadas por la CVE. Se cierra también la posibilidad de que la ley cubra a las víctimas que, aunque estén relacionadas con casos documentados, no se presentaron a dar su testimonio durante el período investigado por la Comisión. Haciendo caso omiso de lo sugerido expresamente en el capítulo de recomendaciones del informe Sin verdad no hay justicia,

El programa debe cobijar a las víctimas que sean reconocidas en el informe de la Comisión de la Verdad, así como a otras víctimas cuyos casos se verifiquen posteriormente en un período de tiempo determinado y que se presenten a solicitar la reparación, aunque no se hubieren presentado ante la Comisión de la Verdad o su caso no hubiere sido contenido en el informe final (CVE 2010b, 362).

Esto –a pesar de que se reconoce el subregistro de casos– el director de la Comisión de la Verdad y Derechos Humanos de la Fiscalía lo ha confirmado en varias intervenciones públicas. El subregistro se puede haber dado por varias causales, entre las que se consideran la no presentación de las víctimas por desconfianza en el proceso, desconfianza en las instituciones estatales, negativa a recordar o activar una memoria de trauma, abuso y dolor, resistencia a hacer públicos los abusos experimentados, ausencia física en el país de aquellas víctimas que se exiliaron en el extranjero, temor a persecuciones, hostigamiento y represalias, o simplemente por desconocimiento del proceso que llevaba adelante la CVE, entre otras.

Por otro lado, se crea, pero sin presupuesto, el “Programa de reparación, por vía administrativa, para las víctimas de violaciones de los derechos humanos documentadas por la Comisión de la Verdad”, a cargo de la Defensoría del Pueblo. El rol asignado a este programa se reduce a coordinar con otras instituciones públicas la implementación de medidas de reparación. Este programa vendría a sustituir al Consejo para la reparación y judicialización, y a la unidad ejecutora que, según el proyecto de la CVE, estaban pensadas para “contribuir a marcar esa línea que divide un pasado de abuso de poder, persecución y estigmatización, de un presente más democrático, donde el Estado se funda en un pacto político incluyente y respetuoso de los derechos humanos de todas las personas” (CVE 2010b, 359).

Se eliminan también los artículos que hacían mención al establecimiento de un fondo de indemnización para víctimas y/o familiares, así como aquellos que hacían referencia a la participación, mediante veedurías, de comités de víctimas y de organismos de defensa de derechos humanos en el seguimiento a las recomendaciones del informe final y al programa de reparación y judicialización. Se prescinde de un pronunciamiento expreso sobre los montos de indemnizaciones, estableciendo que será el Ministerio de Justicia el llamado a reglamentar el procedimiento para los acuerdos reparatorios, los montos a pagarse por concepto de indemnización y las medidas para su cumplimiento. Exclusiones que revelan el uso selectivo de las recomendaciones y del proyecto de ley formulados por la CVE, que se basaron en principios del derecho internacional de los derechos humanos y en experiencias previas de comisiones de la verdad en la región.

Las medidas de reparación y judicialización establecidas en la ley aprobada se presentan como una mera fórmula para tratar el pasado de violencia política y abusos estatales, cuyo cumplimiento se puede dar de forma mecánica y aislada, sin un verdadero compromiso con el presente, con el respeto y vigencia de los derechos humanos en la sociedad ecuatoriana y con impedir la repetición de los abusos estatales del pasado. Además revelan la escasa sensibilidad y comprensión de quienes redactaron el cuerpo de la ley frente a la dimensión y significación que la violación de derechos humanos tiene en las personas directamente afectadas, al distanciarse de las observaciones formuladas por el Comité nacional de víctimas y familiares de delitos de lesa humanidad y graves violaciones de derechos humanos del Ecuador, que fueron entregadas a la Asamblea Nacional como resultado de varias jornadas de trabajo del Comité con el Programa Andino de Derechos Humanos de la Universidad Andina Simón Bolívar:

Organizamos reuniones específicas de trabajo con el Comité y se formularon observaciones puntuales a la ley de víctimas que estaba en la Asamblea Nacional; luego de que ya estuvieron más o menos perfilados los cuadros de observaciones a cada uno de los artículos, además basados en el proyecto de ley que presentó la propia Comisión de la Verdad, nos basamos también en estándares internacionales de derechos humanos sobre verdad, justicia y reparación, de tal manera que considero y consideramos que era un trabajo bastante bien fundamentado, ya te digo desde la parte doctrinaria y desde la parte de estándares, y sobre todo, lo más importante era que esas observaciones recogían el sentir de las personas que habían sido directamente víctimas y/o de sus familiares (SS, entrevista, 28 de septiembre de 2015).¹⁵

La entrega de estas observaciones a la Comisión de Justicia y Estructura del Estado de la Asamblea Nacional se redujo a un simple trámite, ya que no fueron objeto de diálogo o debate entre la Comisión y el Comité, que para esa época era la única instancia que agrupaba a nivel nacional a las organizaciones de víctimas y familiares;tampoco se dio contestación a los oficios que el Comité envió a la Asamblea en busca de respuestas a su proyecto.

A través de Clara se logró que nos atendieran en una sesión de la Comisión presidida por Mauro Andino, él era el presidente de la Comisión, y claro estuvieron presentes todos los asambleístas integrantes de la Comisión y nos recibieron a todos. […], inmediatamente luego de mi exposición, le pedí al presidente que nos diera un espacio para el diálogo, ya que nos escucharon, pudiéramos empezar a dialogar. El doctor nos dijo vamos a pasar al siguiente punto del orden del día, con eso se entendía que teníamos que además salir, porque nos hizo un gesto; tuvimos que desalojar la sala y allí terminó (SS, entrevista, 28 de septiembre de 2015).¹⁶

Si bien para la formulación de las observaciones, el Comité contó con asesoría de la Universidad Andina Simón Bolívar, estas emergieron también de los criterios, experiencia, aprendizajes y expectativas de sus miembros. Tanto víctimas como familiares identificaron claramente los pasos que consideran debían darse para transitar del esclarecimiento y reconocimiento de los hechos hacia el diseño de políticas reparatorios integrales y de judicialización de los casos. Al punto que su experiencia podría traducirse en normativa, sin embargo, fue obviada tanto por las personas encargadas de redactar la ley, como por las instancias encargadas de definir los procedimientos de reparación integral (inmaterial, material):

Lo interesante de esto es que todas las demandas que exigían, que están contempladas en la ley, ya las contempla el derecho internacional de los derechos humanos en materia de justicia, verdad y reparación, entonces eran unas coincidencias, precisamente porque el derecho internacional de los derechos humanos ha recogido a lo largo de las historias trágicas de la humanidad, precisamente esas experiencias y les ha plasmado de normativa (SS entrevista, 28 de septiembre de 2015) (énfasis de la entrevistada).

 

Reparación inmaterial y material por vía administrativa: la burocratización de la memoria política

La CVE entregó al Estado la responsabilidad de reparar a las víctimas de violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad bajo la consideración de que este es el garante de la vigencia de los derechos de sus ciudadanos y de que cuando estos han sido violentados tiene la obligación de repararlos y restituirlos. Sin embargo, sin un marco legal esto no sería posible; la ley aprobada por la Asamblea vendría a ser ese marco normativo y discursivo necesario para orientar y delimitar la respuesta del Estado que, para el eje reparación, establece en su art. 4 la creación del “Programa de Reparación, por vía administrativa, para las víctimas de violaciones de derechos humanos documentadas por la Comisión de la Verdad, a cargo de la Defensoría del Pueblo (Ley para la reparación… 2013, 3). Y en el art. 9 señala que la Defensoría del Pueblo podrá crear, dentro de su estructura institucional, una “Dirección de Reparación y Prosecución de Acciones Judiciales o cualquier otra instancia administrativa que considere conveniente para este fin” (Ley para la reparación… 2013, 4), además, se define que este Programa de Reparación “solo” coordinará con las instituciones y autoridades públicas que tengan competencia, la implementación de las medidas de reparación inmaterial. Estos artículos empujan al Programa a un estrecho callejón que reduce sus posibilidades de acción a un ente coordinador (no ejecutor, no controlador ni orientador) de lo que las otras instancias estales deberían hacer.

La Defensoría del Pueblo creó la Dirección Nacional de Reparación a Víctimas y Combate a la Impunidad, mediante la Resolución 198 emitida el 4 de abril de 2014. Se entiende, según el art. 2 de este documento, como Programa de Reparación por vía administrativa “al conjunto de principios, normas, procedimientos, acciones, mecanismos y relaciones organizadas, tendientes a determinar las medidas de reparación a implementarse por parte del Estado, por medio de sus instituciones, de acuerdo con sus competencias, atribuciones y responsabilidades” (Defensoría del Pueblo del Ecuador 2014). Sus líneas de trabajo son cinco: 1) rehabilitación física y apoyo psicosocial de las víctimas; 2) asesoría y patrocinio legal de los casos; 3) educación en derechos humanos y la socialización del informe final de la CVE; 4) implementación de medidas simbólicas y de satisfacción; y 5) línea de archivo y custodia de la memoria documental de las violaciones de derechos humanos.

Desde abril de 2014 hasta febrero de 2015, esta Dirección se dedicó a definir las directrices para regular el procedimiento de trabajo con las víctimas y/o sus familiares, el mismo que se inició de manera directa e individualizada en febrero de 2015. Para el mes de septiembre del mismo año habían ingresado al programa 314 víctimas de las 456 documentadas por la CVE (para mayo de 2017 el total de personas ingresadas era de 328). El equipo de profesionales con el que cuenta la Defensoría mantiene reuniones individuales con cada víctima para llegar a los acuerdos de reparación inmaterial; estos se hacen con base en un formulario que la Dirección ha diseñado y en el cual las víctimas, a breves rasgos, deben señalar lo que esperan como reparación en cada una de las líneas de trabajo que la ley ha definido:

Nos hacen sentir que estamos queriendo estafar al Estado, cuidado pidan más, no quieren arriesgar un milímetro de nada, te ponen trabas a las cosas en vez de facilitarte, es un proceso que no le veo un proceso fuerte, que esté realmente con decisión de ponerse del lado de las víctimas, como le correspondería, no tiene eso. Primero te cierran las posibilidades, esta es la ficha que te dicen que hay que llenar, tiene este espacio para que llenes, éste, nada más, desde ahí ya te limitan, a nombre de que lo que quieren es que sea sencillo (SC, entrevista, 9 de septiembre de 2015).¹⁷

A partir de la sistematización de estos formularios, se establecen las tendencias de las víctimas en cuanto a pedidos de reparación, y se identifican las instancias públicas con las que es necesario coordinar para gestionar alianzas y acuerdos interinstitucionales de atención.

La ley de víctimas nos da está competencia de coordinar y gestionar las medidas de reparación, nosotros no implementamos medidas de reparación, nosotros tenemos que trabajar con todas las instituciones del Estado, para que cada una según sus competencias asuman estas responsabilidades en medidas de reparación, solicitadas por las víctimas o que sean también medidas de reparación colectiva (YG, entrevista, 10 de septiembre de 2015).¹⁸

El proceso de reparación inmaterial requiere, como se observa, por un lado llegar a acuerdos con las víctimas y, por otro, establecer acuerdos y procedimientos de atención con otras instituciones del Estado. La Defensoría el Pueblo, entre abril y septiembre de 2015, gestionó acuerdos con las instituciones de la red pública con la intención de que las medidas de reparación inmaterial se efectivizaran; todas estas gestiones, al parecer, se han hecho teniendo como principio no declarado evitar que la reparación inmaterial implique costos al Estado. El Programa no tiene un presupuesto específico asignado para cubrir los gastos que las medidas implican.

Los gastos que cubre la Defensoría son administrativos, sostienen el Programa y su equipo. El hecho de que no exista una partida presupuestaria pone en duda el verdadero compromiso del Gobierno con la reparación integral, pues cómo se entendería entonces que se haga caso omiso de la propuesta de ley de la CVE en la que se sostiene que “con una adecuada financiación y mecanismos efectivos de cumplimiento, un programa de reparación administrativa, muestra la voluntad política del Gobierno y su compromiso con otros actores sociales y políticos para la continuidad de las acciones” (CVE 2010a, 359).

Las negociaciones realizadas incluyen a los ministerios de Salud, Educación, Cultura, Interior, Defensa, Trabajo y otras instituciones como Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional (SECAP), Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA), Consejo Nacional para la Igualdad de Discapacidades (CONADIS),entre otros. Sin embargo, los comités de víctimas no han participado como actores en estas negociaciones; lo procedimental y lo institucional ha despojado su calidad de sujetos de derechos para convertirlos en objetos de negociación para resarcimiento. Los despoja de su politicidad:

Yo ahora estoy trabajando no tengo mucho tiempo, por un tiempo me dediqué y posesioné la Mesa de Víctimas, yo iba a los ministerios a buscar a la cita con el ministro o con los responsables, y decirles aquí están las víctimas, tómenos en cuenta, a pelear prácticamente los espacios con la Defensoría. La Defensoría no es que nos llamaba, entonces el ministro me decía, pero ya vino la Defensoría, pero nosotros también queremos estar, tenía que, más o menos, cruzarme para paralelamente decirles queremos estar nosotros (SC, entrevista, 9 de septiembre de 2015) (énfasis de la entrevistada).

En las negociaciones que se han dado desde la Defensoría como interlocutora de las otras instancias públicas, el énfasis se pone en dejar sentados los procedimientos administrativos para alcanzar los acuerdos interinstitucionales. Debería suponerse que los acuerdos se hacen sobre la base de las expectativas de las víctimas, ya que estas han sido recogidas en un formulario diseñado para el efecto por el Programa de Reparaciones, además, el equipo del Programa mantiene con cada víctima reuniones reservadas para garantizar la confidencialidad de los acuerdos. Esta modalidad que privilegia la negociación, individual y confidencial, desmantela la posibilidad de negociaciones colectivas, abiertas, participativas con los comités, organizaciones o asociaciones de víctimas; debilita o aniquila procesos de reclamo y exigencia colectiva. El Programa sustituye la negociación colectiva con las socializaciones de los acuerdos alcanzados. La negociación individual podría mirarse como una negociación al menudeo, que enmascara el verdadero nivel de voluntad política del gobierno para garantizar transparentes procesos de reparación, inmaterial, material y judicial a los que tienen derechos las víctimas de violación de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad.

El Programa de Reparación ha remplazado a las víctimas en la construcción de los programas totalmente, no nos han dejado participar para nada, en decir, quisiéramos un programa de salud de este tipo, quisiéramos que haya el apoyo del psicólogo de esta manera, no han permitido, y yo personalmente les he pedido, hagamos una mesa, paralela a la interinstitucional en la que nosotros podamos discutir, decir lo que nosotros queremos (SC, entrevista, 9 de septiembre de 2015, énfasis de la entrevistada).

Cumplidas las conversaciones con las víctimas y establecidos oficialmente los acuerdos con las instituciones públicas, el Defensor del Pueblo y la víctima firman el Acuerdo de Reparación, aunque éste sea de desistimiento. Solo después se procede a pasar el expediente de cada persona al Ministerio de Justicia en donde las víctimas deberán iniciar un nuevo proceso para llegar a otro acuerdo para la reparación material.

Sin desconocer la buena voluntad y el tiempo invertido en la definición de acuerdos de coordinación interinstitucional oficiales o verbales, se puede advertir que, en términos generales, estos no demandan de ninguna de las instituciones públicas “nuevos” y “preferenciales” procedimientos para hacer efectiva la reparación inmaterial a las víctimas, más bien parece que las medidas se adaptan a procedimientos que las instituciones tienen previstos; las instituciones estiran los pies hasta donde les alcanzan las sábanas, además, se adaptan las expectativas de las víctimas y/o familiares a lo que las instituciones están en la capacidad de ofrecer dentro de sus competencias. ¿Se puede considerar como un proceso de reparación integral un proceso que privilegia lo procedimental sobre las expectativas de las víctimas, que privilegia la firma de acuerdos que descarguen al Estado de futuros reclamos, sobre el principio de satisfacción de las víctimas del derecho o derechos violados? Parece que no, si se entiende que un proceso de reparación integral debe tratar de restituir a la víctima a las condiciones previas a la violación de sus derechos y no volverlos a enfrentar a situaciones que vulneran sus derechos en tiempos de reparación.

En todo este esfuerzo por establecer procedimientos, tanto la Defensoría del Pueblo como el Programa de Reparaciones y las demás instituciones públicas al parecer se olvidaron de que un elemento fundamental para “restablecer los lazos de confianza rotos es crear y mantener espacios de diálogo y escucha con las víctimas. Asimismo, a lo largo de todo el proceso de creación, diseño e implementación de las reparaciones, es necesario velar para que éste responda al hecho de que se trata de graves violaciones de los derechos humanos” (CVE 2010b, 365), como lo deja explícito la CVE en el informe final y en su propuesta de ley.

En cuanto a la reparación material, el art. 7 dispone que:

En los casos que haya lugar a indemnización por daños materiales, el Estado efectivizará el pago de dicha indemnización ya sea en cumplimiento de lo establecido en un acuerdo indemnizatorio al que pueden llegar las víctimas con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, o en cumplimiento de lo ordenado en sentencia ejecutoriada (Ley para la reparación… 2013, 4).

Además será este mismo Ministerio el que establezca el procedimiento. Como se ve, el proceso de reparación “integral” se reparte entre dos instituciones, con competencias diferentes, contrariamente a lo que proponía el proyecto de ley de la CVE que recomendaba una única estructura institucional compleja, autónoma, con financiamiento propio para la implementación directa de las medidas de reparación material, inmaterial por vía administrativa y para la judicialización de las personas responsables de las violaciones de derechos humanos.

Establecer acuerdos indemnizatorios de reparación material por vía administrativa con el Ministerio de Justicia ha sido el proceso que más dificultades ha presentado; la expedición del reglamento se hizo bastante tarde en relación con lo determinado por la ley. Éste fue aprobado recién el febrero de 2015, lo que provocó una especie de limbo en la reparación material y un llamado de atención de la Asamblea Nacional a la ministra en funciones. El “Reglamento de procedimiento para los acuerdos preparatorios, los montos a pagarse por concepto de indemnización y las medidas para su cumplimiento” fue emitido pocos días antes de que la ministra en funciones compareciera en la Asamblea, el 24 de febrero de 2015. Mediante el Acuerdo Ministerial 865, se publicó en el Registro Oficial 444.

Este reglamento establece los procedimientos administrativos para firmar los acuerdos con las víctimas documentadas en el informe de la CVE, así como la determinación de los montos de indemnización que “se establecerán sobre la base de los parámetros y criterios desarrollados para tales fines por el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos” (Ley para la reparación… 2013, 4). La propuesta de indemnización, según el art. 13 del reglamento, la elaborará –sin contar con el criterio de las víctimas o sus familiares– la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, en “coordinación con un delegado de la Coordinación General de Asesoría Jurídica del Ministerio, en el plazo de treinta (30) días, a partir de la notificación de aceptación a trámite del expediente” (Ministerio de Justicia del Ecuador 2015, 5). La propuesta será presentada a una comisión negociadora, integrada según el art. 19 por la ministra/o de Justicia, Derechos Humanos y Cultos o su delegado permanente; la viceministra/o de Justicia o su delegado permanente; la coordinadora/r de Asesoría Jurídica, además del Procurador General del Estado y, a petición de parte, un delegado de la Defensoría del Pueblo como observador para aclarar o sustentar cualquier aspecto que se derive del expediente.

La comisión negociadora, según el art. 17, tiene la tarea de llevar adelante el proceso de negociación con la víctima directa o persona(s) beneficiaria(s) de acuerdo con la ley. Para el proceso de negociación, “no se necesitará el patrocinio de un abogado o abogada” (Ministerio de Justicia del Ecuador 2015, 5). El proceso de negociación resultará en la suscripción de un acuerdo indemnizatorio respecto al monto por la violación de los derechos o en la suscripción de un acta de imposibilidad de acuerdo. La composición de las reuniones de negociación aparece desproporcionadamente asimétrica, pues por el lado del Estado participan entre cuatro y cinco representantes, mientras que por el lado de la víctima en principio solo asistiría la víctima o el familiar –aunque no queda claro si podrá o no acudir acompañado de un abogado–, pero como el reglamento establece que “no se necesitará el patrocinio de un abogado”, parece que no. Definida la representación de los participantes en la negociación de la manera que lo hace el reglamento, se espera que no se trate de imponer antes que de negociar, de intimidar antes que de llegar a consensos, de resguardar el interés del Estado antes que de restituir los derechos de las víctimas, de evitar desembolsos significativos que afectarían al presupuesto estatal antes que de reparar e indemnizar con base en protocolos internacionales.

Esta forma de negociación aparece como un procedimiento nada amigable con la víctima o sus familiares, incluso con el pasado, al que parece querer someter al presente desactivando la posibilidad de que la acción del pasado en el presente fluya, desactivando las luchas de los emprendedores de memoria por el reconocimiento de los abusos y excesos de violencia política y represión estatal que se dieron en el pasado, pero también de las luchas que se pueden dar en el presente. El presente reprime el sentido del pasado desde eficaces formas de ejercicio del poder burocrático, “por tanto, con menor brutalidad pero más eficacia –en vez de fortalecerse nuestra resistencia–, seríamos meros agentes que contribuyen a acrecentar el olvido” (Todorov 2014, 3). Al proceder de este modo, la memoria pasa a ser una política y la política de reparación de víctimas pasa a ser parte de un entramado normativo en el que se diluye el contenido y sentido histórico, ético-político que las víctimas dan al pasado y a la búsqueda de verdad, reparación y justicia en el presente. Hasta mayo de 2017, solo cinco víctimas habían firmado su acuerdo indemnizatorio en el Ministerio de Justicia, de las 328 que ingresaron al Programa de Reparaciones.

 

A manera de conclusión

Luego de la entrega del informe de la CVE y de la promulgación de la ley de víctimas, para concretar acciones y medidas de reparación se creó administrativamente el Programa Nacional de Reparación a Víctimas al interior de la Defensoría del Pueblo, como una instancia que coordina con otras instituciones públicas medidas de reparación inmaterial. Mientras que el proceso de reparación material se encargó al Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos para que realizara de forma confidencial negociaciones de carácter económico con las víctimas directas e indirectas señaladas en el informe de la CVE. Mientras los colectivos de organizaciones de víctimas y familiares que promovieron el esclarecimiento de la verdad y la búsqueda de justicia han quedado fuera de estos procesos de negociación en los que al parecer prima, tanto por el lado de la Defensoría del Pueblo como del Ministerio de Justicia, el deber de cumplir eficientemente y rigurosamente con una normativa, con unos procedimientos, con unos reglamentos que no necesariamente tienen a las víctimas o sus familiares como centro de sus acciones. Vemos cómo la memoria de la violencia política se burocratiza, las políticas de la memoria se enredan y se diluyen en trámites, procedimientos, normas, rituales que despolitizan la memoria del pasado de violencia política.

Finalmente es necesario volver sobre la pregunta hecha con anterioridad y con otras que surgen a la luz de la ruta que ha seguido la normativa, los procedimientos y las acciones de las instituciones responsables de la reparación material e inmaterial a víctimas de violaciones de derechos y crímenes de lesa humanidad establecidas en el informe Sin verdad no hay justicia: ¿es posible hablar de un proceso de transición en Ecuador? ¿Está Ecuador transitando de un Estado que cometió graves violaciones a los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad, justificándolos con una narrativa estigmatizante hacia sus opositores, hacia un Estado que reconoce y asume la responsabilidad de esas violaciones y se propone repararlas? ¿Está transitando ese grupo de personas violentadas en sus derechos, estigmatizadas y excluidas socialmente hacia ser un grupo considerado víctima de los excesos la violencia y por lo tanto sujetos de reparación, de restitución de sus derechos y de justicia? ¿Están transitando las organizaciones de víctimas y familiares como sociedad civil marginada de las decisiones políticas, a una sociedad civil incorporada a la toma de decisiones en los asuntos que le afectan directamente? ¿Estamos transitando de una sociedad que acepta la institucionalización del olvido y con ello la domesticación de la interpretación del pasado hacia una sociedad que hace del recuerdo y de la memoria un principio de acción política?

Quizás, antes que frente a un proceso de transición, estamos solamente frente a unos ritos de paso que dan cuenta de ciertos cambios y modificaciones jurídicas, políticas, institucionales, sociales o de estatus que implicarían una cierta movilidad acompañada y celebrada por el rito. Van Gennep (2008, 36) propone “llamar ritos preliminares a los ritos de separación del mundo anterior, ritos liminares a los ritos ejercidos durante el estadio de margen, y ritos posliminares a los ritos de agregación al mundo nuevo”. Siguiendo el sentido del autor, podríamos pensar en responder a esas preguntas en términos generales, sosteniendo que estamos frente a ritos de paso preliminares y liminares, en los que el pasaje de un estado a otro no se ha concretado aún, por lo tanto, la ambigüedad, la indefinición, aún es posible, pero también están abiertas todas las posibilidades para construir un nuevo entramado de posiciones, de voluntades, de políticas, de institucionalización, de relaciones sociales frente a las víctimas y familiares de víctimas de violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad.

Es importante recordar, por otro lado, que los ritos de paso se dan en un contexto de campo de fuerzas en el que se expresa el desacuerdo, el conflicto, la resistencia frente a las políticas y a la interpretación de las políticas en sí mismas por parte de los diferentes actores e instituciones involucrados en el proceso de reparación inmaterial y material. Se expresa el conflicto en las interpretaciones del pasado y del presente, en las expectativas de las víctimas frente la normativa, los procedimientos, los mecanismos institucionales, incluso en el hecho de que un Estado violador de los derechos humanos sea el mismo que lleve adelante medidas de reparación y juzgamiento al tiempo que mantiene instituciones, organismos, instancias que favorecieron el cometimiento de violaciones a los derechos humanos y garantizaron mecanismos de impunidad.

 

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