DOSSIER de investigación
Ocaso del regionalismo posneoliberal en Sudamérica:
las deudas de la marea rosa en la conducción política de la Defensa
Decline of
post-neoliberal regionalism in South America: Weaknesses of “pink tide”
political leadership on Defense policies
Emilse Eliana Calderón*
*Dra. Emilse Eliana Calderón. Docente de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de
Rosario, e investigadora asistente
del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Argentina).(emilsecalderon@hotmail.com) (https://orcid.org/0000-0002-2975-0572)
Recibido: 17/01/2020 – Revisado: 07/04/2020
Aceptado: 01/06/2020 – Publicado: 01/09/2020
Resumen
Partiendo de
una perspectiva metodológica cualitativa y multicausal de los fenómenos
político-sociales y con una mirada teórico-conceptual cercana al realismo
neoclásico, el presente artículo aborda el devenir del regionalismo
posneoliberal en América del Sur instaurado por la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR). Específicamente se analiza el Consejo de Defensa
Sudamericano (CDS) porque representó un incentivo sin precedentes al desarrollo de la confianza
entre los países y a la búsqueda de consensos en materia de Defensa. Por ello,
la dilución del Consejo en el contexto de cambio político-ideológico acontecido
en la subregión aproximadamente a mediados de la segunda década del siglo XXI,
amerita ser examinada; en este sentido, el artículo explica por qué el modelo de regionalismo
posneoliberal fue abandonado sin dificultades con el ocaso de la marea rosa.
Finalmente, la premisa que se sustenta indica que existió un condicionamiento
profundo de la variable doméstica, enlazada a problemáticas estructurales de
los Estados y materializada en su escasa capacidad de conducción política de la
Defensa; al tiempo que la incidencia de la variable sistémica se entiende como
secundaria, por lo cual el rol de Estados Unidos en el hemisferio es relevante
en tanto acompaña y potencia el proceso que se desarrolla en el subcontinente y
que revierte la tendencia concretada por la UNASUR y el CDS.
Descriptores: América del Sur; conducción política; Consejo de
Defensa Sudamericano; Estados Unidos; marea rosa; regionalismo posneoliberal.
Abstract
This article discusses the evolution of post-neoliberal
regionalism in South America as implemented by the Union of South American
Nations (UNASUR). A qualitative and multi-causal approach to political and
social phenomena will be used, together with a theoretical-conceptual viewpoint
close to neoclassical realism. Special consideration is given to the South
American Defense Council (CDS): An unprecedented attempt to build consensus
between participant countries on Defense issues and to develop effective
confidence-building measures among them. The weakening of the Council as a
consequence of the changing political and ideological trends -prevalent in the
second decade of the current century-, is granted particular consideration. The
article explains the reasons why it was so easy for participant Governments to
abandon post-neoliberal regionalism, as soon as the so-called “pink tide”
receded. Finally, evidence is provided that shows that domestic variables
played a crucial role in accounting for the demise of this new regional
security model. Structural internal weaknesses within the regional States also
played a major part in limiting the capacity of political leaders to sustain
their control over Defense policies. Factors related to the international
system are seen as of secondary importance. Although the United States is not a
central player in these developments, it certainly had some influence in
reinforcing and encouraging the reversal of the policies initiated and endorsed
by UNASUR and the CDS.
Keywords:
South America; political leadership; South American Defense Council; United
States; pink tide; post-neoliberal regionalism.
1. Introducción
Promediando la primera década del siglo XXI, se respiraban
aires de autonomía en América del Sur de la mano de gobiernos que, en alguna
medida, buscaron impulsar a la subregión en el sistema internacional como una
única voz de cara al tratamiento de ciertos temas de la agenda global, entre
ellos, las cuestiones de seguridad. De este modo, Ricardo Lagos y Michelle
Bachelet (2000-2010) en Chile; Luiz Inácio da Silva y Dilma Rouseff (2002-2016) en Brasil;
Néstor Kirchner y Cristina Fernández (2003-2015) en Argentina; Rafael Correa
(2007-2016) en Ecuador; Evo Morales (2005-2019) en Bolivia; Fernando Lugo
(2008-2012) en Paraguay; Tabaré Vázquez y José Mujica (2005-2015) en Uruguay; y
Hugo Chávez y Nicolás Maduro (1999- actualidad) en Venezuela, constituyeron
gobiernos que dieron forma a lo que se conoció como el fenómeno en la región
del giro a la izquierda o “marea rosa” (BBC 2005). Si bien sus
particularidades propiciaron distintas categorías y clasificaciones, comenzando
por la propuesta de Castañeda (2006),[i]
la dinámica particular que se desarrollaba en el subcontinente logró
cierto grado de materialización por medio de la creación de la Unión de
Naciones Sudamericanas (UNASUR) y, específicamente, del Consejo de Defensa
Sudamericano (CDS), siendo susceptible de abordarse en el marco de los aportes
teóricos de Buzan y Weaver (2003). Estos autores exaltan la existencia de un
patrón tradicional de amistad-enemistad que determina la intensidad de los
vínculos entre los vecinos de la subregión. De este modo, siguiendo dicha
conceptualización, Sudamérica, durante los gobiernos del giro a la izquierda y
en tanto como complejo regional de seguridad, despliega un modelo de
regionalismo posneoliberal (Legler 2013) anclado en un diálogo político fluido
y fructífero que permitió establecer ciertas premisas básicas sobre el modo más
conveniente de abordar y gestionar determinados asuntos y escenarios de interés
compartido.
No obstante, en distintas circunstancias que van desde
la pérdida del gobierno en un proceso eleccionario democrático, pasando por el
juicio político y la destitución del presidente en funciones o el corrimiento
ideológico de quien en principio se presentó como un aliado político, hasta
llegar a la ocurrencia de un golpe de Estado, la marea rosa se fue retirando de
las costas del sur. El subcontinente se perfiló poco a poco hacia la derecha y
la cercanía política e ideológica con Estados Unidos volvió a ser notoria.
Consecuentemente, los consensos alcanzados en América del Sur fueron
enmudeciendo y las prácticas de diálogo, coordinación y cooperación más
novedosas que habían empezado a ganar terreno, se fueron apagando. En virtud de
este discurrir, el presente artículo tiene como objetivo responder al
interrogante acerca de ¿por qué no se
pudo consolidar el modelo de regionalismo posneoliberal en América del Sur
instaurado por la UNASUR para el abordaje de las cuestiones de seguridad
internacional y tan fácilmente se lo dejó de lado con la llegada del giro a la
derecha?
Partiendo de una perspectiva metodológica cualitativa y multicausal de los
fenómenos político-sociales, es dable identificar dos variables independientes
que participan en la explicación del problema referenciado por medio del
condicionamiento que ejercen sobre la política exterior de los Estados y, por
ende, en las posibilidades de concreción de cierto modelo de regionalismo. Una
de ellas es sistémica y
versa sobre el rol que tiene Estados Unidos en el hemisferio como potencia
hegemónica desde lo estratégico-militar. La otra variable es doméstica y consiste en la
capacidad de los Estados sudamericanos para llevar adelante una conducción
política de la Defensa como sustento de la política exterior. Ambas variables
influyen en el devenir del regionalismo posneoliberal aunque, recuperando una mirada teórico-conceptual cercana con el
realismo neoclásico, se puede advertir que los detalles particulares del
accionar internacional de los Estados son definidos por los contextos internos
pese a que los condicionantes sistémicos modelen los lineamientos generales más
fácilmente identificables (Rose 1998). Por eso, y rescatando el espíritu de los
aportes de aquellos autores que específicamente abordan las problemáticas de
seguridad en los países periféricos del sistema internacional (Ayoob 1995;
Neumann 1995; David 1995; Holsti 1995; Escudé 1995; Acharya 1999; Mares 2001,
entre otros), este escrito parte de afirmar la preponderancia del
condicionamiento de la variable doméstica por sobre la sistémica.
En este sentido, la conducción política de la Defensa se entiende como la gestión integral
del Estado sobre esa área para elaborar y supervisar la implementación de la
política de Defensa como política pública (Calderón
2016). Por ello, la capacidad que los Estados poseen para llevar adelante tal conducción puede sopesarse en función de examinar
la presencia de cuadros civiles especializados, el grado de influencia y poder
de las Fuerzas Armadas, y la relevancia de la agenda de Defensa. Por otra
parte, esa capacidad de conducción es la que sustenta la política exterior en
lo que respecta al accionar internacional del Estado en la dimensión
estratégico-militar de las relaciones internacionales y, en consecuencia, es la
que puede favorecer la consecución del regionalismo posneoliberal en el caso de
los gobiernos sudamericanos durante el giro a la izquierda.
En cuanto al rol de potencia hegemónica que tiene
Estados Unidos en el hemisferio desde lo estratégico-militar, es una variable
que difícilmente puede excluirse de un ejercicio de análisis acerca del
comportamiento externo de los Estados sudamericanos y se puede detectar
mediante el rastreo tanto de la retórica política como de las decisiones y
acciones que dan cuenta de la vocación de Washington por liderar los asuntos de
seguridad internacional en el hemisferio. De hecho, desde una perspectiva
fáctica, para el período en que gobernaron mayoritariamente los gobiernos del
giro a la izquierda, el rol de Estados Unidos en el continente se comportó de
manera más bien permisiva en términos de Jaguaribe (1969) con respecto al
proceso de diálogo político que se estaba desarrollando en la subregión de la
mano de UNASUR y el CDS, aunque sin perder su impronta tradicional ligada con
esa vocación por liderar los asuntos de seguridad internacional.
Consecuentemente y retomando el interrogante propuesto
sobre el giro a la derecha en América del Sur y el ocaso, sin mayores
dificultades, del modelo de regionalismo posneoliberal encarnado en la UNASUR y
el CDS, en este artículo se sostiene que esa situación aconteció a partir del condicionamiento, en primer lugar,
de una variable doméstica que operó de manera profunda y permanente en el
tiempo por enlazarse a problemáticas estructurales de los Estados, mientras que
la incidencia de la variable sistémica actuó manteniendo su impronta tradicional
y acompañó un proceso cuyo origen es interno. De este modo, la deuda que los
gobiernos de la marea rosa tuvieron con respecto a la consecución de la
conducción política la Defensa expresada en la escasez de cuadros civiles
especializados, los resabios de influencia y poder de las Fuerzas Armadas y el
solapamiento de las agendas de Defensa por las de seguridad pública, es central
y determinante para explicar el interrogante en cuestión. Al mismo tiempo, el
rol de Washington en el hemisferio, expresado en su vocación por liderar los
asuntos de seguridad internacional, es relevante en tanto acompaña y potencia
el proceso que se desarrolla en el subcontinente y que revierte la tendencia
concretada por la UNASUR y el CDS de una instancia de diálogo político que lo
excluía.
Finalmente, el contenido de este escrito se
sistematiza en cuatro apartados. El primero introduce una reseña de los
principales rasgos del modelo de regionalismo posneoliberal concretado en la
UNASUR y el CDS. La segunda sección explica el comportamiento de la variable
sistémica para comprender el rol de acompañamiento en el marco del esquema
explicativo propuesto. En tercer término, se analiza la variable doméstica como
elemento explicativo central mediante su operacionalización en los indicadores
ya mencionados.[ii]
En último sitio, se confecciona un apartado reflexivo acerca de la
trascendencia de alcanzar una conducción política de la Defensa de cara a poder
sustentar una política exterior que pueda concretar cierto modelo de regionalismo.
2.
Ascenso y caída del regionalismo posneoliberal en
América del Sur
Para comprender la importancia de examinar la variable
doméstica que, de modo silencioso, operó erosionando las bases del regionalismo
posneoliberal haciendo imposible su afianzamiento, es necesario entender el
valor intrínseco de la existencia de la UNASUR y, específicamente del CDS, como
experiencias que materializaron dicho modelo más allá del desenlace que
tuvieron.
En una subregión caracterizada por la casi inexistente
conflictividad interestatal y frente al fracaso del neoliberalismo en América
Latina así como del regionalismo abierto, la UNASUR llegó impulsada por
gobiernos de centro-izquierda que, pese a la variedad de estrategias de
inserción externa (Calderón 2011), consideraron necesario en algún punto volver
la mirada al subcontinente para proyectarse internacionalmente y ampliar sus
márgenes de autonomía en un contexto global y hemisférico que se manifestaba
permisivo. En este sentido, cabe recordar que acontecían los primeros indicios
del proceso de cambio en el orden internacional, marcados por la emergencia de
nuevos polos de poder (China, Rusia, India, Brasil) y las dificultades que en
distintos ámbitos comenzaron a atravesar los vencedores de la guerra fría. Así
también, la aparente relajación de la atención de Washington sobre América del
Sur en función de la complejidad de los escenarios bélicos en los cuales se
hallaba involucrado (Afganistán e Irak) y de la crisis financiera internacional
que lo afectó directamente. De este modo, los gobiernos de la marea rosa
concretaron la vuelta de la política a las relaciones exteriores y la necesidad
de generar una agenda de desarrollo post Consenso de Washington; en este marco,
es factible entender a la UNASUR y al CDS como propuestas afines con tales
sucesos (Sanahuja 2009).
Por otro lado, desde una perspectiva
formal-institucional, la Unión se erigió sobre la base de una lógica de
funcionamiento que apuntaba a construir un espacio de integración en un sentido
amplio, con una agenda multidimensional y priorizando el diálogo político. En
línea con este espíritu, y en tanto uno de sus órganos constitutivos, el CDS se
introdujo como
una instancia de consulta, cooperación y coordinación en Defensa. Sus objetivos
enfatizaban la generación de consensos para contribuir tanto con la
consolidación de América del Sur como una zona de paz, como con la construcción
de una visión conjunta que identificara las amenazas y que pudiera ser
articulada en foros multilaterales (Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano de la
UNASUR 2008).
Por consiguiente, la valoración de la UNASUR y del CDS
debe realizarse de acuerdo con parámetros distintos al establecimiento de una
estructura institucional densa y consolidada que implique una cesión de
soberanía o que se focalice en el incremento de las relaciones
económico-comerciales o en el desarrollo de un proceso estandarizado de
instauración de medidas de fomento a la confianza mutua y a la cooperación. Por
el contrario, y atendiendo específicamente al CDS, es pertinente examinar las
iniciativas, decisiones y acciones desplegadas y sopesar en qué medida se
correspondieron con los objetivos del Consejo. Las mismas corresponden a los
ejes de los planes
de acción anuales que discurrieron entre 2009 y 2015: políticas de Defensa; cooperación militar, acciones
humanitarias y operaciones de paz; industria y tecnología de la Defensa;
formación y capacitación. Asimismo, pueden agruparse en tres niveles de
análisis: uno concerniente a las actividades de la comunidad académica especializada
en la problemática de la Defensa; otro relacionado con la gestión gubernamental
del sector por medio de los ministerios de Defensa pudiendo hacer partícipes a
las Fuerzas Armadas en tanto su instrumento operativo; por último, un tercer
nivel enlazado al diálogo político de primer nivel entre los mandatarios.
Avanzando sobre el primer nivel de análisis, se
detecta que en torno a los ejes mencionados se planificaron y concretaron distintas actividades
bajo la modalidad de seminarios,
talleres y encuentros a nivel académico y técnico sobre temas de Defensa.
Asimismo, se creó la Red de Intercambio de Políticas de Defensa como un espacio virtual de intercambio de información
y el Centro de Estudios
Estratégicos y de Defensa (CEED) como una instancia
de producción de estudios estratégicos para asesoramiento del Consejo e
identificación y definición de intereses regionales. Este conjunto de
iniciativas y acciones focalizadas en la producción e interacción de la academia
especializada de los distintos Estados resulta fundamental para la generación de confianza mutua y funcional para la construcción de una visión
conjunta en los asuntos de Defensa porque promueve el conocimiento entre los países mediante el intercambio
y socialización de percepciones, conceptualizaciones y análisis, así como
también de datos duros.
En lo que respecta a la gestión gubernamental del
sector por medio de los ministerios de Defensa, puede identificarse la
configuración del mecanismo de Medidas de Fomento de la Confianza y Cooperación Mutua
sobre el intercambio de información y transparencia de los sistemas y gastos de
Defensa que posibilitó la primera versión del Registro
Suramericano de Gastos de Defensa (CDS 2009; CEED 2017). Asimismo, la
aprobación del Formulario Suramericano
de Inventarios Militares, solicitándose informes a los países para que
el CEED organizara el registro (Molina
Johnson 2014). Por otra
parte, en lo relativo a las acciones protagonizadas por las Fuerzas Armadas, entre 2011 y 2015 se
realizaron los Ejercicios Conjunto
Combinado Regional de Operaciones de Mantenimiento de Paz “UNASUR” y se creó la
Escuela Sudamericana de Defensa (Telam
2013). Por lo tanto, se observa la voluntad política por
desplegar iniciativas que contribuyeran directamente con la generación de
confianza y que favorecieran el contacto directo de las Fuerzas como
instrumento operativo de la Defensa en un área sensible como las Operaciones
para el Mantenimiento de la Paz. Con respecto a este último punto, hay que
recordar que Naciones Unidas por ese entonces ya favorecía que tales
operaciones estuvieran a cargo o contaran con una participación preponderante
de aquellos Estados pertenecientes geográficamente a la misma región que el
país que es objeto de la operación, y esto facilitó indirectamente la construcción de una visión
conjunta en Sudamérica en torno a ese tema.
Por último, en
un tercer nivel de análisis vinculado al diálogo político de primer nivel entre los mandatarios, se destaca la activación del CDS como mecanismo de consulta
frente a situaciones como el arrendamiento de las bases colombianas por parte
de Estados Unidos. También el rol que tuvo el Consejo en la gestión de
escenarios de tensión como el enfrentamiento ocurrido en Bolivia durante 2008
entre el Gobierno y los líderes orientales del país; la escalada entre
Colombia, Ecuador y Venezuela ese mismo año a razón del bombardeo en Angostura;
y el intento de golpe de Estado, bajo la apariencia de un motín policial, que
sufrió el Gobierno de Correa en 2010. En todos estos casos, el CDS desactivó
las situaciones de tensión y conflicto, lo cual, a las claras, contribuyó con
el objetivo de consolidar a América del Sur como una zona de paz.
Consecuentemente, si bien la sola creación del CDS no supone per se el
comienzo de un proceso de seguridad, se erige en un incentivo contundente al
desarrollo de la confianza entre los países y a la búsqueda de ciertos
consensos, ambos elementos fundamentales para poder pensar en la posibilidad de
empezar a transitar por dicho proceso en el corto o mediano plazo. En este
sentido, los tres niveles de análisis repasados dan cuenta de que, en cierta
medida, el Consejo logró materializar un conjunto de acciones y emprendimientos
alineados con su objetivo general y, por ello, se constituye en una expresión
valiosa del regionalismo posneoliberal como modelo. De ahí que su abrupta
extinción en un contexto de modificación del ambiente político-ideológico
compele a examinar las causas profundas por las cuales fue tan fácilmente
dejado de lado.
3.
Estados Unidos y Sudamérica: una década de
desencuentro, pero no de olvido
A sabiendas del valor de la UNASUR y del CDS como
concreciones del regionalismo posneoliberal y antes de abordar la variable
doméstica como determinante en el ocaso de dicho modelo, es necesario examinar
el comportamiento de la variable sistémica para comprender el lugar
complementario y de acompañamiento que ocupa en el esquema explicativo
propuesto.
El rol de Estados Unidos como potencia hegemónica
hemisférica desde una perspectiva estratégico-militar tiene una intensidad y
permanencia que reposa en el despliegue territorial de las capacidades
estratégicas, de inteligencia y financiamiento, y de un esquema de influencias
por demás de significativo en lo que respecta a las relaciones con las
instituciones castrenses que ha desarrollado Washington por medio de su
Departamento de Estado y de Defensa desde inicios de la guerra fría (Calderón
2015). Asimismo, dicho rol es ilustrado, de modo constante y continuo, por la
vocación norteamericana de liderar los asuntos de seguridad internacional la
cual, durante la década de 1990, se concretó por medio de su propuesta de
aplicar la noción de seguridad cooperativa como modelo para las relaciones
interamericanas y la instauración de la Conferencia de Ministros de Defensa de
las Américas. Por otro lado, América Latina, excepto México, es recipiendaria
del accionar del Comando Sur cuyo objetivo estratégico es fortalecer las
capacidades en seguridad a través del vínculo con los países y de posicionar a
los Estados Unidos como un actor líder y aliado (USSOUTHCOM 2007). Por ello, desde 1995, su
presencia implica el empleo de la Fuerza de Tarea Conjunta Interagencial Sur y,
desde 2008, el retorno de la Cuarta Flota así como el despliegue de las
operaciones Martillo y Promesa Continua y ejercicios militares como Más Allá
del Horizonte, Fuerzas Comandos, PANAMAX, Partnership of the Americas,
UNITAS, Tradewinds y Southern Partnership Station, entre otros. El país del
norte, además, utiliza la asimetría estratégico-militar que poseen sus capacidades
materiales y técnico-profesionales para nuclear las relaciones con las
instituciones castrenses de la región, proponer iniciativas y planes de acción
a varios de los gobiernos, manteniendo y fortaleciendo adicionalmente los
canales de asistencia financiera directa y de venta de armas, y los programas
de entrenamiento y educación para las Fuerzas Armadas y de seguridad.
No obstante, durante el discurrir de la primera década
del siglo XXI, esta voluntad de liderazgo coexistió, particularmente en América
del Sur, por un lado, con el discurso autonómico de los gobiernos del giro a la
izquierda surgidos en el contexto del debate sobre la relación entre
el Estado y la globalización bajo pautas neoliberales y la reducción que esta
última implicaba en las capacidades y recursos de los primeros (Busso 2005). De
este modo, el reclamo norteamericano post 11S a los países de la región sobre vigilar y controlar los territorios sin
dejar espacios vacíos que pudiesen ser ocupados por el terrorismo, entró en
conflicto con los criterios de achicamiento del Estado vigente en la década de
1990 y contradijo las demandas del retorno del Estado como actor central para
satisfacer la agenda política, social y económica pendiente. Téngase en cuenta
que, para garantizar una presencia estatal sólida en todo el territorio,
especialmente en las fronteras, se necesita incrementar el gasto en recursos
logísticos, humanos, armamentísticos y de inteligencia, y esto concierne a la
agenda de seguridad e incluso militar de los Estados. De este modo, la
dirigencia política subregional se mostró distante y poco receptiva frente a
las demandas de comportamiento norteamericanas. Asimismo, y en un contexto subregional de paz interestatal anclado en indicadores
sólidos, la coincidencia político-ideológica de la mayoría de los
gobiernos sudamericanos facilitó el diálogo, la búsqueda de consensos para
fortalecer dicho contexto y, además, para comenzar a gestionar aquellos
escenarios que pudiesen representar una amenaza a la estabilidad.
Por otro lado, esa voluntad de liderazgo también
coexistió con tres circunstancias cuyos desarrollos convergieron para que la
variable sistémica se comportase de manera permisiva con respecto al diálogo
político que se estaba desarrollando en el marco de UNASUR.
En primer lugar, la aceleración del proceso de erosión de la
arquitectura de seguridad interamericana afectó los vínculos cooperativos
interestatales, favoreciendo la subregionalización del diálogo y la cooperación
en esos temas (Actis et al. 2017). Dicho proceso se consolidó pese a los
cambios desplegados por la Organización de Estados Americanos (OEA) como la
creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica y la Secretaría de Seguridad
Multidimensional. En este sentido, se puede mencionar la instauración de la
Conferencia de Fuerzas Armadas Centroamericanas y la Estrategia de Seguridad
Centroamericana; así como el direccionamiento de los programas de cooperación
norteamericanos como la Iniciativa Mérida, la Iniciativa de Seguridad de la
Cuenca del Caribe y la Iniciativa Regional de Seguridad para Centroamérica. Por
otra parte, el
empleo de herramientas como la Junta Interamericana de Defensa, el Tratado
Interamericano de Asistencia Recíproca y el Pacto de Bogotá estaba limitado por
sus propósitos asincrónicos, la aceptación heterogénea y dispar de los Estados
y las opiniones desfavorables sobre su vigencia. Al respecto, la Junta
conformada por 27 Estados sufrió el retiro de Venezuela, Bolivia, Nicaragua y
Ecuador; el Tratado Interamericano de 21 integrantes pasó a contar con 16 luego
del retiro de México, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Nicaragua; y de los 21
miembros del Pacto de Bogotá, solo 16 Estados lo ratificaron (ocho con
reservas), El Salvador y Colombia lo denunciaron mientras que Belice, Chile,
Panamá y Perú sugirieron revisarlo, y Ecuador y Venezuela sustituirlo.
En
segunda instancia hay que considerar el deterioro
de la imagen de Estados Unidos enlazada a la impronta de su política exterior post atentados 11S, que
implicó un impacto negativo en su capacidad de ejercer un liderazgo político
dentro del esquema de Defensa interamericano. Con un
carácter unilateral y militarista que habilitó acciones preventivas, privilegió
el interés nacional por sobre el cumplimiento de los compromisos multilaterales,
fortaleció el aparato de inteligencia e impulsó un aumento exponencial del
presupuesto de Defensa (Busso 2005), la administración de George W. Bush fue
mirada con desconfianza por la región.
La mayoría
de los Estados rechazaron la invasión a Irak y reprobaron el involucramiento
explícito de Washington en el conflicto colombiano mediante el permiso
concedido a Bogotá para utilizar los fondos del Plan Colombia en el combate
contra la guerrilla, así como el intento de arrendar varias bases militares en
el país andino y el posterior ataque de las Fuerzas Armadas colombianas a un
campamento guerrillero situado en territorio ecuatoriano, amparándose en
argumentos que reproducen la doctrina preventiva norteamericana. Asimismo, los
Estados sudamericanos rechazaron el diagnóstico realizado por los departamentos
de Estado y de Defensa acerca del Cono Sur como una zona de amenaza potencial
debido a la falta de control en la Triple Frontera, la debilidad estructural de
Paraguay y el deterioro de las capacidades de control sobre las fuerzas de
seguridad por parte de los Estados (WH 2010).Por último, no hay que perder de
vista la continuidad de la política contra el narcotráfico, cuyas premisas y
modalidad no ha devenido en resultados positivos que equivalgan al presupuesto
invertido, pero que sí dieron lugar a dudas razonables con respecto a los
instrumentos empleados, entre ellos la reactivación de la Cuarta Flota en 2008
y los objetivos estratégicos norteamericanos en la región ligados con el
control y el acceso rápido al territorio (USAF 2009).
Se
debe sopesar la ausencia de una potencia extrarregional
que amenace el lugar de Washington en el esquema de poder hemisférico. Más allá
del ascenso de China como potencia global o la reemergencia de Rusia, resulta
un factor relevante la asimetría entre Estados Unidos y cualquier otro Estado
del globo en vistas de la presencia que tiene Washington en el ámbito
estratégico-militar en América Latina. Y esa asimetría no es susceptible de ser
anulada en función del discurrir de un indicador aislado como puede ser la
venta de armas, más allá de que la misma es una herramienta de política
exterior para expandir influencia que de hecho fue utilizada por ambas
potencias en la región. Rusia tuvo una presencia oscilante en consonancia con
el boom de los precios de las materias prima en los países
agroexportadores de la subregión, mientras que China la ha aumentado y
sostenido en el tiempo (Eissa 2017). Por lo tanto, estos datos por sí solos no
pueden llevar a afirmar que la hegemonía norteamericana en la región estaba
siendo desafiada.
No obstante, concluida esta primera década del siglo XXI,
comenzó a primar un ambiente internacional con rasgos más restrictivos en el
cual, específicamente a partir de la segunda administración de Barack Obama,
Estados Unidos reafirmó su vocación de liderar el hemisferio en las cuestiones
de seguridad y Defensa, con decisiones como la convocatoria en 2013 de
la Primera Reunión de Organizaciones
Militares Interamericanas y sus propuestas con respecto a la Junta
Interamericana de Defensa. También es significativa la retórica utilizada
contra el Gobierno venezolano, entendido como una amenaza a la estabilidad
regional, y las acciones concretas que empezaron a tener curso como el decreto
ejecutivo de 2015 que bloqueó la propiedad y suspendió la entrada a las
personas que contribuyeran a la situación en Venezuela. De este modo y conforme
avanzaba la segunda década del nuevo siglo, con la llegada de la administración
de Donald Trump y en pleno giro a la derecha de América del Sur, Estados Unidos
encontró un contexto subregional más receptivo a sus políticas lo cual
permitió, por ejemplo, que Washington respaldase la creación y la posición
tomada por el Grupo de Lima con respecto a la situación en Caracas. Más
precisamente en el ámbito de la seguridad internacional pueden señalarse cuatro
hechos significativos que denotan la cercanía entre Estados Unidos y la mayoría
de los gobiernos sudamericanos y, consecuentemente, el ocaso del regionalismo
posneoliberal en función del avance norteamericano tanto desde una perspectiva
simbólica como vinculado a la presencia territorial. A saber: la ejecución de
la Operación América Unida, la creación de PROSUR, el nombramiento de un
general brasilero como vicecomandante del Comando Sur responsable de la
asistencia humanitaria y las declaraciones del Almirante norteamericano Craig
Faller acerca de la amenaza inherente a la injerencia creciente de actores
externos como China, Rusia e Irán en la región.
Finalmente, cabe recordar con relación a los actores
extrarregionales que este fortalecimiento de los vínculos entre Washington y América
del Sur ocurre en un contexto en el que China completa su ascenso como actor
global, consagrándose como la segunda economía más importante del mundo en
2017, con el 18% del comercio mundial en 2019 por sobre el 15% que tiene
Estados Unidos y, ese mismo año, pasando a ocupar el segundo lugar en lo que
respecta al gasto militar con el 13% (SIPRI 2019). Por su parte, en lo que
respecta al vínculo con Sudamérica, por esos años Beijing avanza en sus
relaciones económico-comerciales transformándose en el primer socio de la gran mayoría de estos países, varios de los
cuales, además, se han ido sumando a la iniciativa One Belt, One Road.
Asimismo, el gigante de Oriente busca estrechar lazos en otros ámbitos ligados
al financiamiento de proyectos de infraestructura y préstamos en general,
transformándose en el banquero de la subregión (Orgaz 2019), y a la tecnología
especialmente relacionada con la provisión del sistema digital 5G. El
involucramiento en ambos nichos implica una competencia y confrontación directa
con Estados Unidos quien, a mediados de 2019, logró acceder a la base de
Alcántara en Brasil, entendida como un intento por contrarrestar la presencia
que tiene China en Argentina desde 2014 con la instalación de la estación de
observación espacial. En igual sentido, la administración de Donald Trump
propuso crear una agencia gubernamental para implementar un paquete de ayuda
para proyectos de infraestructura en el exterior, la US International Development Finance Corp (Hughes
y Zumbrun 2018). Por consiguiente, si bien no se
puede afirmar que la hegemonía estratégico-militar de Estados Unidos en el
hemisferio se encuentre en riesgo, el avance de China en el sector tecnológico,
comercial y de financiamiento implica un aumento exponencial de su capacidad de
influencia política y esto se debe apreciar en el marco de lo que varios
analistas, pese a algunas salvedades y rasgos distintos, ya denominan una nueva
situación de bipolaridad.
Consecuentemente con los elementos hasta aquí expuestos, se explica la decisión de dejar en un segundo plano a la variable sistémica dentro del esquema explicativo propuesto sobre el ocaso del regionalismo posneoliberal dado que, durante el proceso de surgimiento de este modelo, Estados Unidos se comportó de modo preponderantemente permisivo, aunque sin retroceder en su posición de poder. Luego, si bien fue endureciendo su postura, las decisiones y acciones de Washington tuvieron lugar en un contexto subregional favorable y que emprendió el abandono del regionalismo encarnado en la UNASUR y el CDS de manera natural, enlazado al giro a la derecha que estaba atravesando y que, obviamente, Washington acompañó.
4.
Conducción política de la Defensa: el talón de Aquiles
de la marea rosa
Habiendo repasado el condicionamiento de la variable
sistémica, resta analizar la capacidad de conducción política de la Defensa de
los Estados sudamericanos como elemento explicativo central. Esta variable
doméstica, como se anticipó, implica la gestión estatal integral de esa área por medio de la política de
Defensa; para que se materialice, es
imprescindible que exista una supremacía civil sobre la institución militar,
pese a que esto no se traduzca directamente en el desarrollo satisfactorio de
tal conducción política. Específicamente, la supremacía civil es susceptible de
ser asociada con la idea de subordinación y/o control sobre las Fuerzas Armadas
mediante, como mínimo, la eliminación de la presencia de los militares en los
puestos de poder por fuera del área de la Defensa y, en aquellos en los que la
pericia militar tiene un rol central, procurando el reconocimiento del
liderazgo civil en el proceso de toma de decisiones políticas.
En este sentido y en términos generales, América del
Sur experimentó un proceso de consecución de la supremacía civil en el marco de
la vuelta a la democracia en la década de 1980. En algunos casos, por medio de
cambios en los marcos legales como en Argentina, Chile, Ecuador, Paraguay y
Uruguay que posibilitaron el predominio del ministro de Defensa sobre los
comandantes de las distintas Fuerzas, mientras que en otros como en Colombia y
Bolivia se implantaron prácticas para fortalecer la figura del ministro en la
cadena de mando (RESDAL 2016). Asimismo, esas modificaciones también tuvieron
lugar a nivel de las constituciones como en Brasil y Perú donde se crearon
ministerios de Defensa como organismos únicos de conducción pensados además
para la articulación de la institución militar con el Ejecutivo y de nexo entre
el Ejecutivo y el Legislativo. Por otro lado, el fortalecimiento a
posteriori de esa supremacía puede observarse, por ejemplo, en la evolución de la conducción de los
ministerios de Defensa a favor de las gestiones de ministros civiles (RESDAL
2016).
No obstante, en muchos casos este conjunto de
cambios fueron más de forma que de fondo y convivieron con una preparación muy
deficiente, en el mejor de los casos, de cuadros civiles especializados para
gestionar la Defensa como un sector estratégico y destinatario de una política
pública y de Estado. Por ello, la fragilidad de este primer indicador de la
capacidad de conducción política queda en evidencia, por ejemplo, en la
participación del componente militar, en actividad o en situación de retiro,
dentro de las comisiones de los Legislativos o en las instancias de consulta de
los Ejecutivos para desempeñar tareas de asesoría. En este sentido, siguiendo
el planteo de Diamint (2011), los Estados debieron contar con una instancia de
formación de los funcionarios públicos que gestionarían los asuntos Defensa
para alcanzar cierta continuidad y pericia.
Pero, como afirman Pion Berlin y Trinkunas
(2006), dado que la importancia estratégica del sector no es percibida por la
ciudadanía en general y, por ende, no tiene impacto electoral, esto no ha
ocurrido y muy difícilmente acontezca. Consecuentemente, la escasez de cuadros civiles especializados opera en
detrimento de la consecución de la conducción política la Defensa y esta es una
deuda que los gobiernos de la marea rosa no subsanaron.
Enlazado a esta carencia se detecta, además,
que en la amplia mayoría de los Estados de la subregión existen resabios de la influencia y el poder de las Fuerzas
Armadas como institución del Estado, segundo
indicador de la capacidad de conducción política de la Defensa. En este
sentido, no hay que perder de vista que Sudamérica
atravesó procesos de retorno a la democracia con características diferentes y
que en varios casos las Fuerzas Armadas conservaron una situación de privilegio
y de márgenes de autonomía amplios. A modo de ejemplo, se pueden identificar
tres ámbitos en los que puntualmente las instituciones castrenses conservan
cuotas de poder e influencia relevantes.
Por un lado, en lo referido a los sistemas de justicia
penal militar vigentes, excepto Argentina y Ecuador que derogaron la
jurisdicción militar y someten a los miembros de las Fuerzas a la justicia
ordinaria, se mantiene un sistema mixto en Chile, Colombia, Uruguay y
Venezuela. Es decir que los civiles solo participan del sistema por medio de la
Corte Suprema como última instancia de apelación, mientras que, en Bolivia,
Brasil, Paraguay y Perú, el sistema es puramente militar. Esto da cuenta de los
reductos de poder castrense y más aún si observamos que en Bolivia, Brasil,
Chile y Venezuela esos sistemas tienen la capacidad de juzgar al personal civil
de las Fuerzas, a los militares retirados si se incluye Uruguay y a los
policías y otros miembros de las fuerzas de seguridad si se adiciona Colombia
(RESDAL 2014).
Por otro lado, en el ámbito económico se identifican
distintas situaciones de privilegio que ilustran la permanencia de la
influencia militar como el caso de las Fuerzas Armadas ecuatorianas y su
participación en la economía nacional mediante la posesión de distintas
empresas en rubros estratégicos pero desvinculados de la Defensa (Bustamante
1999). Asimismo, la continuidad de la Ley del Cobre en Chile hasta 2018 por la
cual las Fuerzas Armadas recibieron entre 1990 y 2017 unos 20 400 millones de
dólares y, más allá de su derogación, la persistencia del control militar sobre
la ejecución de las compras de sistemas de armas (Fuentes 2019).
En lo que respecta a la política, se puede mencionar el
caso de Brasil y la subsistencia de la influencia militar sobre el proceso de
toma de decisiones en materia de Defensa pese a la creación del Ministerio en
1999 y en función del reacomodamiento de los mecanismos y canales de
comunicación de las Fuerzas con el Ejecutivo por medio de instancias de
asesoramiento y asistencia (Ley Complementaria 97). Algo similar ocurrió en
Perú donde, luego de la destitución de Alberto Fujimori
si bien se llevó adelante un proceso de reforma para fortalecer el control
civil, las Fuerzas terminaron por recuperar buena parte de su autonomía
y la capacidad de defender sus privilegios y, si bien no se vuelven a erigir en
el actor político que llegaron a ser, su influencia dentro del Estado persiste
y se manifiesta en la definición de las estrategias internas y externas que se
llevan adelante en el ámbito de la seguridad y defensa (Robles Montoya 2004). También se puede
revisar el caso de Ecuador, donde la institución castrense desplegó hasta 2005
su rol tradicional de tutelaje político arbitrando frente a situaciones de
inestabilidad, por ejemplo, en 2000 con la participación de la oficialidad en
las protestas contra el presidente Jamil Mahuad y el desentendimiento del
Estado Mayor con respecto a garantizar su seguridad, o en 2005 cuando retiraron
su apoyo a Lucio Gutiérrez (Vargas Velásquez 2010). Por último, en Venezuela se
observa desde 1999 un progresivo y contundente incremento del poder político de
las Fuerzas Armadas en virtud del ascenso y consolidación de un proyecto nacional
que parte de la idea de la unión cívico-militar y conduce a su politización y
partidización (Jácome 2018).
Por consiguiente, los resabios de la influencia y el poder de las Fuerzas
Armadas también menoscaban la capacidad de conducción política de la Defensa y a
ello se suma, como tercer y último indicador de tal capacidad, el
desplazamiento de las agendas correspondientes a ese sector en favor del
tratamiento de aquellas ligadas con la seguridad pública. La preponderancia y
urgencia de las agendas de seguridad pública es, entonces, un dato consolidado
de la realidad sudamericana relacionado con una lógica de conflictividad no
tradicional que impactó fuertemente en la subregión durante la posguerra fría y
se afianzó en el siglo XXI. Asimismo, las amenazas registradas en las agendas
nacionales, particularmente el crimen trasnacional internacional con el tráfico
de drogas como el más relevante, se enlazan a fenómenos y problemáticas cuyas
connotaciones estructurales vinculadas al posicionamiento periférico de los
países se profundizaron con el avance del proceso de
transnacionalización y globalización neoliberal acontecido en la década de
1990. De este modo, el incremento de la
pobreza, de las
asimetrías al interior de las sociedades,
el problema del desempleo, la aparición de la figura del excluido, la completa
ausencia del Estado en ciertas partes de las geografías nacionales, incluso la
imposibilidad de mantener la
cohesión interna o imponer el imperio de la ley y el monopolio del uso de la
fuerza son cuestiones que atentan contra
la estabilidad de los Estados y aseguran la existencia y reproducción de esas
amenazas transnacionales (PNUD 2013). Es así como América Latina, en general,
se convirtió en la región más violenta del mundo con altos niveles de criminalidad
y violencia urbana de la mano de la
actuación de grupos armados ilegales que se presentan bajo distintas formas
como por ejemplo los grupos para-narcos colombianos, los resabios senderistas
en Perú o las bandas criminales de las favelas brasileras ().
Por último, hay que considerar también que el
desplazamiento de las agendas de Defensa se nutre, por un lado, del desinterés de
la dirigencia política con respecto a las problemáticas y desafíos del sector
de Defensa, anclado en la falta de una problematización masiva a nivel de la
sociedad civil acerca de esos temas (Pion Berlin y Trinkunas 2006). Y este fenómeno se enmarca a su vez en la
persistencia de un muy bajo nivel de conflictividad
interestatal en Sudamérica evidenciado en indicadores como la multiplicación de las Medidas de Fomento de la Confianza
Mutua y Cooperación, la concreción de ejercicios militares combinados como prácticas
asiduas, la proliferación de acuerdos sobre Defensa y el recorrido del gasto en
el sector de Defensa. Por otro lado, dicho desplazamiento es reforzado por la
extensión constante de la práctica
vinculada al involucramiento de las Fuerzas Armadas en el abordaje de tal
agenda de seguridad pública (Calderón 2012). De este modo los
gobiernos, independientemente de su color político y su orientación ideológica,
han sucumbido progresivamente a la tendencia de militarizar la seguridad
pública debido a que sus fuerzas policiales no solo han sido superadas por los
grupos criminales desde una perspectiva de las capacidades y recursos con los
que cuentan sino porque, también, han sido corrompidas y su comportamiento por
acción u omisión resulta muchas veces funcional a los intereses de tales
grupos.
De esta manera el desplazamiento de las agendas de
Defensa en favor del tratamiento de aquellas ligadas con la seguridad pública
se suma a los nulos o escasos cuadros civiles especializados y a los resabios
de la influencia y el poder de las Fuerzas Armadas como indicadores
que explican la poca capacidad de conducción política de la Defensa por
parte de los Estados sudamericanos. Mientras existan gobiernos abocados a dar
respuesta a una agenda pública cada vez más apabullante en cuanto al potencial
de peligrosidad de las amenazas que la conforman y que no comprendan la
necesidad y urgencia de contar con un sistema de Defensa en condiciones de
ejercer su misión principal con respecto a los intereses estratégicos del Estado,
será cada vez más difícil torcer ciertas realidades instaladas. En este
sentido, es muy poco probable que se incentive sistemáticamente la generación
de cuadros civiles capaces de gestionar el sector con pericia y a largo plazo,
que se legisle y diseñen políticas para circunscribir a la institución
castrense al cumplimiento de su función operativa, o que se jerarquice la
agenda de Defensa en consonancia con la importancia estratégica de los asuntos
que contiene.
5. Conducción
política de la Defensa: una deuda, muchos ocasos
La dilución
del regionalismo posneoliberal encarnado por la UNASUR y el CDS es uno de los
tantos ocasos que pudieron haber ocurrido bajo la estela de una conducción
política de la Defensa que continúa siendo una materia pendiente para la
dirigencia política sudamericana. Pretender desplegar políticas exteriores
orientadas a instalar y afianzar un modelo de regionalismo que se condiga con
premisas autonomistas es una tarea que implica, para cada uno de los Estados,
articular y sustentar su accionar externo en el ámbito estratégico-militar y
político-diplomático con una gestión interna del sector de Defensa que sea
acorde. Esto último significa que, cuanto menos, dicha gestión esté anclada en
una situación de supremacía civil sobre las Fuerzas Armadas consistente y con
un contenido real; que dé cuenta de una planificación del sector de Defensa por
parte de la dirigencia política acorde con su relevancia estratégica; y, por
último, que sea materializada por una burocracia civil especializada.
Estos
requisitos son ineludibles y su ausencia no puede ser compensada con la
ocurrencia de un ambiente internacional favorable a la instalación de tal
modelo. Por ello, el comportamiento permisivo de la variable sistémica que, en
este caso, representa Estados Unidos y su rol tradicional de liderazgo de los
asuntos de seguridad internacional en el hemisferio, si bien otorga cierto
margen de acción a los vecinos sudamericanos para un proceder novedoso, dista
de garantizar un desarrollo meridianamente sólido de dicho regionalismo y con
perspectivas de continuidad. En consecuencia, frente al cambio de rumbo
político-ideológico en la subregión, la variable sistémica opera acompañando y
favoreciendo el proceso de dilución del diálogo en Defensa cuyo origen también
es interno. Por ello, si bien son varios los argumentos plausibles acerca de
tal desdibujamiento de la UNASUR y el CDS frente al ascenso de la derecha y, en
la mayoría de ellos, el comportamiento de la variable sistémica ocupa un lugar
de privilegio, en este escrito se recuperó y jerarquizó la variable doméstica
dado que su potencial explicativo radica en la profundidad y permanencia de las
problemáticas estructurales a las cuales remite y que son inherentes a los
vecinos sudamericanos en tanto Estados periféricos del sistema internacional
(Acharya 1999).
Por
consiguiente, la carencia de cuadros civiles especializados en el área de la
Defensa, los resabios de influencia y poder de las Fuerzas Armadas y el
solapamiento de las agendas de Defensa por las de seguridad pública son
indicadores de la falta de capacidad de conducción política de la Defensa que
tienen los Estados de América del Sur. Partiendo de estos contextos domésticos,
son muy escasas las probabilidades de llevar adelante políticas exteriores que
desarrollen un modelo de regionalismo que implique una disrupción en las
relaciones con el poder hegemónico hemisférico y que sea sostenible en el
tiempo.
Apoyos
Este artículo
es producto de la labor investigativa desarrollada en la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario y
el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET),
Argentina.
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Notas
[i] En 2006, el por entonces
canciller mexicano Jorge Castañeda escribió un artículo que sería referenciado
por un sinnúmero de académicos para reafirmar o discutir su principal postulado
acerca de que los procesos políticos latinoamericanos de la primera década del
siglo XXI se encontraban liderados por dos izquierdas distintas. Una de tipo
moderna, abierta y reformistaen Chile, Uruguay y Brasil; otra nacionalista,
estridente y cerrada representada en Bolivia, Ecuador y Venezuela, colocando a
Argentina en una posición intermedia (2006, 29).
[ii]
Los indicadores, a saber, presencia de cuadros civiles especializados, grado de
influencia y poder de las Fuerzas Armadas, así como relevancia de la agenda de Defensa,
están presentes en todos los escenarios nacionales sudamericanos y comparten
determinados rasgos que, más allá de las particularidades, permiten plantear la
existencia de ciertas tendencias subregionales en torno a ellos. Asimismo, cabe
aclarar que el criterio de selección de los casos nacionales para ilustrar cada
indicador, y por ende cada tendencia, responde a la intención de que esas
ilustraciones sean lo más contundentes y claras posibles. De este modo se busca
sortear las imprecisiones de un abordaje subregional, sin que las
especificidades de los casos impidan alcanzar una explicación susceptible de
ser aplicada a la subregión como un todo.