Íconos.
Revista de Ciencias Sociales
Núm
70. Mayo - agosto 2021, pp. 37-57, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.70.2021.4676
DOSSIER de investigación
Dinámicas, vulnerabilidades y
prospectiva de la frontera colombo-venezolana
Dynamics, vulnerabilities and prospects of the
Colombian-Venezuelan border
Dra. Martha Ardila. Docente investigadora,
Universidad Externado de Colombia.
(martha.ardila@uexternado.edu.co) (https://orcid.org/0000-0002-7440-9752)
Jorge Iván Lozano. Estudiante y auxiliar de investigación de la Facultad de Finanzas,
Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
(jorge.lozano02@est.uexternado.edu.co) (https://orcid.org/0000-0002-5302-8483)
María
Alejandra Quintero.
Estudiante y auxiliar de investigación de la Facultad de Finanzas, Gobierno y
Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia.
(maria.quintero11@est.uexternado.edu.co ) (https://orcid.org/0000-0002-0722-1258 ).
Recibido:
28/09/2020 – Revisado: 15/01/2021
Aceptado:
01/03/2021 – Publicado: 01/05/2021
Cómo citar este artículo: Ardila, Martha, Jorge Iván Lozano y María
Alejandra Quintero. 2021. “Dinámicas, vulnerabilidades y prospectiva de la
frontera colombo-venezolana”. Íconos.
Revista de Ciencias Sociales 70: 37-57 https://doi.org/10.17141/iconos.70.2021.4676
Resumen
Identificar
los principales elementos que deben ser considerados en un análisis prospectivo
de la frontera colombo-venezolana constituye el objetivo principal de este
artículo. Primero, se examina el vínculo de la prospectiva con el riesgo
político y con los factores que inciden en su análisis. En segundo lugar, se
plantean los aspectos metodológicos basados en la revisión de análisis
académicos históricos y coyunturales, de artículos de prensa, y estudios de
caso empíricos mediante grupos focales y entrevistas a expertos en el tema para
la construcción de indicadores, métodos y escenarios. En tercer lugar, se
revisan los elementos conceptuales y prácticos de la frontera, y de las
políticas públicas colombianas referentes al tema. En cuarto lugar, se examina
el riesgo político, económico y militar en la frontera colombo-venezolana y las
particularidades de los ámbitos territoriales elegidos para este estudio,
asimismo se plantea la COVID-19 como un factor a tener en cuenta en el análisis
de estas regiones. Por último, se analizan tres escenarios: uno posible, uno
probable y uno deseable. Se concluye que a corto plazo un escenario probable es
el aumento de la migración, las actividades delictivas y el deterioro de la
situación económica, todo con el fin de evidenciar, bajo una estructura
teórica, las dinámicas existentes en las regiones fronterizas.
Descriptores: ámbitos territoriales; escenarios;
frontera colombo-venezolana; prospectiva; riesgo
país; seguridad fronteriza.
Abstract
The main objective of this
article is to isolate the key factors that need to be taken into account in a
prospective analysis of the Colombo-Venezuelan border. In the first place, the
links between prospective analysis and political risk assessment are examined.
Next both are related to the features which are relevant to their study. Next,
methodological issues are discussed based on a review of historical and current
academic studies, press reports and case studies built on the results of focus
groups and interviews with experts. These materials are used to develop a
methodology, build indicators and establish plausible scenarios. In third
place, conceptual and practical issues regarding the border are revised,
including, foremost, Colombian policies regarding this topic. In the fourth
place, economic, political and military risks in the Colombo-Venezuelan border
are assessed as well as the particular challenges the border context poses for
these aspects. Likewise the impact of COVID-19 need also to be taken into
account in any realistic risk calculations to be made in these regions.
Finally, the theoretical approach of the article is used to examine three
future potential scenarios: one possible, one probable and one desirable. The
conclusion is drawn that, due to current developments in the border, migration
and crime are expected to increase, while the economic outlook will worsen in
the short term.
Keywords: territorial settings; scenarios; Colombo-Venezuelan
border; prospective; border security; country risk.
1. Introducción
La frontera colombo-venezolana, una de las más extensas de América
Latina (con una amplitud de 2219 kilómetros), se encuentra afectada por las
complejas situaciones generadas por la influencia de las grandes potencias
económicas en la zona, la ausencia de institucionalidad entre los dos países,
los cierres fronterizos prolongados e intermitentes y la profundización de una
crisis que conduce a migraciones masivas de personas venezolanas, que se ven
tentadas a desplazarse hacia los territorios colombianos gracias a la cercanía
entre ambos países. Proyectos venezolanos como el “socialismo del siglo XXI”, y
sus alianzas con Rusia, China y algunos países latinoamericanos que forman
parte de la llamada “nueva izquierda”, crean incertidumbre y preocupación en otras naciones de
la región como Estados Unidos, la propia Colombia y el Brasil de Jair
Bolsonaro.
Históricamente, las relaciones entre Colombia y Venezuela han sido
irregulares, con varios períodos de distanciamiento y cooperación vacilante
(Ardila 2012), debido a diferendos limítrofes como el del Golfo de Venezuela o
el de Coquivacoa, y a las distintas ideologías manejadas por los mandatarios de
estos países. Los gobiernos de Colombia y Venezuela carecen de relaciones
diplomáticas amistosas y, desde enero de 2018, Bogotá retiró a su embajador en
Caracas; más tarde reconoció a Juan Guaidó como presidente interino venezolano.
Colombia ha colaborado con innumerables acciones desde el Grupo de Lima y
alianzas con Estados Unidos, que pretenden, como fin último, expulsar a Nicolás
Maduro del Palacio de Miraflores.
Al igual que otros países con extensos límites terrestres, la
frontera colombo-venezolana presenta características diversas en términos de
pasos seguros para quienes migran, que dependen de la zona específica y el tipo
de terreno. Esta, a pesar de encontrarse cerrada, posee más de 150 pasos ilegales (Carvajal 2020) por los que transitan personas y mercancías que, en
ocasiones, logran llegar a territorios tan lejanos como Ecuador, Chile y Perú.
La “trocha”, como comúnmente se le conoce, es controlada por numerosos grupos
vandálicos que obligan a los migrantes a sumarse a sus actividades delictivas
como método de supervivencia. Este tipo de situaciones ha contribuido al
aumento de la xenofobia en regiones fronterizas,
especialmente en la ciudad de Cúcuta (Plataforma El Derecho a No
Obedecer et al. 2020).
Con la aparición de la COVID-19, la vulnerabilidad y la
incertidumbre aumentaron. La cooperación internacional y las acciones
gubernamentales, como el recién creado Estatuto
Temporal de Protección para Migrantes Venezolanos (Migración
Colombia 2021), han conducido a una inserción positiva, durable y legal
de los migrantes en el mercado laboral. Estos fenómenos validan la importancia
de un análisis que prevea escenarios futuros para la frontera
colombo-venezolana.
Conviene referirnos ahora a los estudios sobre prospectiva, de
aparición reciente en el medio académico y a los cuales, durante muchos años,
se les atribuyó poca relevancia. No fue hasta los años 50 que empezó a ganarse
un lugar en la elaboración de proyecciones económicas y financieras, aunque
todavía no se aplicaban regularmente a la examinación de proyectos políticos e
internacionales. No obstante, a nivel gubernamental se comienza ya a pensar en
el futuro.
La prospectiva es un área del conocimiento poco aplicada a las
relaciones internacionales, aún más en América Latina, donde predominan los
estudios orientados a las reflexiones generales, como los de Berruga (1997), Giménez
(2003) y González Uresti (2015); o los de seguridad internacional como los
realizados por Hernández (2018). Sin embargo, en
países como Estados Unidos y Francia, los análisis prospectivos han ganado
fuerza. Los estudiosos de esta última nación los llaman “futuribles”, haciendo
alusión a los estudios del futuro. De esta forma, aunque la prospectiva se
nutre de relaciones como la interdisciplinariedad o la transdisciplinariedad, requiere
de planteamientos específicos para las relaciones internacionales.
Por ello, este artículo se centra en la búsqueda de los
principales elementos que deben ser tomados en consideración para un análisis
prospectivo de las relaciones internacionales en la frontera colombo-venezolana
y de los aspectos particulares de
esta zona. La investigación parte de la hipótesis de que esta frontera presenta
diferentes dinámicas y vulnerabilidades para realizar un análisis de
prospectiva, y los indicadores sociopolíticos resultan fundamentales en el
momento de plantear diferentes escenarios.
Este artículo está estructurado en cinco partes. Primero, se examinan ampliamente una serie de
conceptos que vinculan la prospectiva con la planeación, la estrategia, el
riesgo político, y los factores y temas que inciden en los análisis de
prospectiva (estructurales, coyunturales, externos, internos y personales),
teniendo en cuenta los actores permanentes y variables para el estudio de caso. Luego se
plantean los aspectos metodológicos a tener en cuenta para los estudios sobre
prospectiva, los cuales se centran en indicadores, métodos y escenarios; a lo
anterior se suma la metodología empleada para
este artículo que se encuentra orientada a la utilización de fuentes
primarias y secundarias, estudios académicos, páginas web y grupos focales.
Después se incluyen elementos conceptuales y prácticos de las fronteras y sus
riesgos políticos, con particular énfasis en el límite colombo-venezolano, para
seguidamente indicar las características de esta frontera. Como cierre, se plantean algunos escenarios a
manera de conclusión; estos escenarios, debido a las diversas características,
dinámicas e incertidumbres de las fronteras
latinoamericanas, no son generalizables a otras regiones, ni siquiera a las
demás fronteras colombianas.
2. Dos aproximaciones
interdependientes
La prospectiva se define como un instrumento de planificación
orientado a formular políticas públicas a largo plazo que, con carácter
transdisciplinario, examina los cambios[i] que tienen lugar comenzando
por el elemento que varía, hasta las consecuencias que implica la propia
variación. Hace referencia a lo posible o probable en el futuro, pero no lo da
por sentado (González Uresti
2015, 92).
La
prospectiva señala posibilidades a corto, mediano y largo plazo, así como
escenarios futuros probables, deseables y rupturas (CEPAL 2013). No obstante, muchas
veces se identifica con la planificación a corto plazo, dejando claro que son disciplinas complementarias pero diferentes. La
prospectiva pretende determinar los
objetivos que pueden y deben perseguirse, explora caminos alternativos,
especula y conjetura sobre posibles cambios, evalúa las consecuencias de
nuestras acciones (u omisiones) y abre opciones posibles, probables o deseables para el futuro, reduciendo la
probabilidad de que este nos sorprenda. La planeación, por otro lado, pretende
ordenar las actividades para alcanzar
un fin específico. Para el estudio de la
prospectiva en las relaciones internacionales se podría plantear dos
aproximaciones:
a. Tradicional: está fundamentada en el Estado y en
la predicción de leyes objetivas. Señala variables más “estáticas”, en la que
los estudiosos incluirían la historia planteada, por ejemplo, como amenazas
tradicionales, o las capacidades duras de nuestro objeto de estudio. Aquellos
análisis y escenarios disciplinarios y económicos, principalmente, se ubican en
esta aproximación. En las relaciones internacionales, el Estado se compone del
territorio, la población y el gobierno (Barbé 1993), pero para los propósitos
de este artículo, se tendrá en cuenta la soberanía, entendiéndose que el objeto
de estudio es un límite territorial entre dos naciones.
b. Ampliada: esta otorga relevancia a variables
menos tangibles. La mayor visibilidad de actores no gubernamentales y la
variabilidad del ser humano traen como consecuencia la vinculación del poder
con la autoridad, por lo que los estudios de prospectiva se dificultan gracias
a la incertidumbre que surge por la presencia de sujetos cambiantes. Aquí se
ubican los estudios “voluntaristas” que autores como González Uresti (2015)
basan en una visión constructivista. Esto posibilita la creación de un futuro,
dado que supone que está desligado del presente, a fin de formular futuribles a
través de estrategias concretas, incluso en momentos de crisis. Es así como en
esta aproximación adquiere relevancia la incertidumbre. Esto se verifica, por
ejemplo, en los estudios relacionados con las pandemias, los cuales no
responden a las formas tradicionales de combatir las problemáticas por parte de
los Estados, sino que ponen énfasis en los actores no gubernamentales. A este tema
también alude la geopolítica crítica estudiada por Preciado (2009).
Sin lugar a duda, la incertidumbre va ganando espacio en la
actualidad, y es allí donde la prospectiva adquiere una mayor relevancia. Los
aspectos vinculados al Estado y al poder han venido sufriendo alteraciones en
las relaciones internacionales, y esto ha conducido a una crisis de identidad
dentro de la disciplina. Esto se refleja en los dos enfoques mencionados
anteriormente, y en la relación globalización-Estado-mercado-sociedad que por
su interdependencia y creciente conectividad se encuentra presente en los
riesgos globales.
Cuando hablamos de prospectiva también hablamos de “riesgo”. Beck
define el riesgo como la previsión y control de las consecuencias futuras de la
acción humana que
dependerá de la aproximación que se quiera privilegiar, es decir, de un futuro
deseado (Jaime 2009).
El riesgo político en las relaciones internacionales presenta
características únicas respecto a las fronteras, y depende a su vez de la
coyuntura a la que se esté
refiriendo. En su conceptualización influyen factores externos como una
pandemia, un colapso económico, la presencia de un crimen transnacional; y
otros internos como un régimen político o la crisis que atraviesa cierto país.
Un Estado cae dentro de la categoría de riesgo cuando alguno de sus renglones
políticos, económicos, financieros, sociales o militares colapsa, ya sea dentro
del propio territorio o en otras regiones. Es decir, el riesgo de un país
contempla el riesgo político, así como otros riesgos coyunturales o
estructurales. Los primeros suelen tener mayor relevancia, en cambio los
estructurales generalmente tienen causas históricas.
El riesgo, a su vez, es la combinación de diversos factores que
cambian con el tiempo, el espacio y las coyunturas. Su definición no solo
incluye elementos cuantitativos y medibles, sino que se relaciona con la
percepción interna y externa. En este aspecto
las élites políticas-militares y económicas juegan un
importante papel. De igual manera, los mecanismos generadores de confianza y la
diplomacia pública resultan fundamentales, pues el riesgo puede materializarse en un renglón político, económico o
militar.
Por otra parte, el riesgo según Hernández (2018, 2-3) podría ser
negativo o neutral. Su carácter negativo hace referencia a acontecimientos
políticos que afectan “negativamente” operaciones y negocios de las empresas
multinacionales, y en lo político se orienta al colapso del Estado, que a
partir de ese punto se denomina “Estado fallido”.
Para algunos autores, las decisiones pertenecen exclusivamente al
gobierno o a los poderes del Estado. En ese sentido, el riesgo puede definirse como el empleo que hace
el Estado del monopolio legítimo que controla la modificación de los marcos
normativos y que afecta los intereses de comerciantes e inversionistas
extranjeros, por lo que los estudios de prospectiva se tornan extremadamente
útiles ante la toma de decisiones.
Sin embargo, algunos contemplan otros actores internos –e incluso
internacionales–, por ejemplo, partidos políticos o grupos sociales. Por esta
razón, autores como Simon (1982)
amplían la definición a acciones y políticas gubernamentales y sociales que se pueden
producir tanto dentro del territorio nacional como fuera del mismo, y que generan efectos negativos en las empresas.
El enfoque neutral, por otro lado, comprende cualquier cambio que
ocurra dentro del sistema político causado por la inestabilidad del país y su intercambio con el
extranjero, que termina afectando los negocios
de una empresa multinacional. Puede resultar más certero darle preponderancia
al riesgo político, puesto que contiene factores altamente influyentes sobre
las inversiones o el objeto de estudio. Este
riesgo está basado en la interacción entre
acontecimientos culturales, políticos, sociales, económicos y militares.
De igual manera, el impacto del riesgo depende del poder, la
capacidad y la intención del actor: si existe la intención sumada a poca
capacidad, habrá bajo riesgo; si tiene alta capacidad de afectar una empresa,
mas no la intención y viceversa, será igualmente bajo. Asimismo, los actores
involucrados y sus capacidades dependen del desarrollo económico, la
jerarquización y la apertura del sistema sociopolítico de cada país.
Para no confundir las fuentes con los efectos del riesgo político,
Jakobsen (2010) propone
una cadena con cuatro fuentes y sus respectivos autores: 1) mecanismos de
negociación obsolescentes; 2) inestabilidad política y reivindicaciones; 3)
instituciones políticas; y 4) preferencias y actitudes.
El riesgo también es analizado como una valoración cualitativa. Hernández (2018, 6) recopila las distinciones que realizan Haner, Simon y Alon, y divide
el riesgo en tres tipos: “1) riesgo político derivado de causas internas o de
causas externas, […] 2) riesgo político que
puede emanar de factores relacionados con el gobierno o con la sociedad; y 3)
riesgo político ocasionado por factores relacionados con la economía”. Aunque la mayoría de los autores consideran que las
guerras, las huelgas constantes y la violación de derechos humanos son fuentes
de riesgo político, Alon y Martin (1998)
los clasifican como síntomas que pueden servir de
instrumento para medir las condiciones que precipitan el riesgo, pero no para predecirlo.
Estas visiones se establecen en
un marco multidimensional que incluye también la geopolítica crítica. Al
respecto Ó Tuathail (1998, 9) identifica tres
dimensiones de las cuales se hace mayor énfasis en la geopolítica popular
latinoamericana, otorgándole relevancia a los actores no estatales. En esta
misma dirección, un análisis dialéctico entre espacio y poder (Salgado Rodrigues 2020) muestra
una aproximación más integral para realizar
análisis de prospectiva, particularmente en regiones limítrofes.
3.
Aspectos metodológicos
Para
la elaboración de este artículo se revisaron fuentes primarias y secundarias
que incluyeron análisis académicos, históricos y coyunturales, así como fuentes
institucionales. Tales fuentes constituyeron, posteriormente, la base para
llevar a cabo diferentes debates.
La
prospectiva debe plantear una serie de etapas que parten de la selección de
unos indicadores en los diferentes niveles que componen el análisis. Resulta
importante considerar elementos sociopolíticos, económicos y militares; al
igual que los temas de mayor importancia, como los señalados en el apartado
anterior, y que se sintetizan en tensiones sociopolíticas, inestabilidad
económica y riesgos militares. En las primeras se resaltan actores externos
como las relaciones con Estados Unidos, China y Rusia; en las segundas, los
recursos naturales; y en las terceras, las amenazas a la seguridad.
En
este sentido, se analizó el papel de los actores, su poder y comportamiento,
así como las diversas dinámicas que se presentan en la frontera y en relación
de factores internos y externos. Se enfatizó en algunos riesgos militares
vinculados a la seguridad fronteriza, al igual que en los cambios de gobierno y
la coyuntura que supone la presencia en el mundo de la COVID-19.
En
el segundo semestre del 2020, como técnica para trabajar en torno a la
construcción de escenarios, se estructuraron tres grupos focales y una serie de
entrevistas a conocedores del tema.[ii] A partir de ahí se
plantearon qué estrategias deberían seguirse para llegar a los diferentes
escenarios. Tras determinar el más probable, se contemplaron los alternos,
considerando que la integración y la cooperación constituyen aspectos
prioritarios para un escenario óptimo.
Aún existen innumerables percepciones respecto al futuro,
que abarcan desde los enfoques pesimistas, hasta los ciclos y el caos. Estas
visiones se encuentran permeadas por las dinámicas, las vulnerabilidades y la
incertidumbre que generan la pandemia; la cual, si bien pudo considerarse
coyuntural, lleva más un año azotando el mundo.
Se considera que la teoría de juegos que, como Khun define,
“intenta analizar varios problemas del conflicto al abstraer características
estratégicas comunes para estudiar en modelos teóricos, llamados juegos”
(Alegría y Arroyo 2010, 102), resulta relevante para este tipo de análisis,
aunque los métodos utilizados fueron principalmente cualitativos. Ejemplo de
esto es el dilema del prisionero y el juego de la gallina, planteados por
Bhattacharya y Smarandache. El primero constituye un modelo sencillo y se
utiliza en diferentes situaciones de conflicto y rivalidad, demostrando las
ventajas de la colaboración. El de la gallina, por su parte, fue utilizado por
Bertrand Russell para explicar el conflicto nuclear y las tensiones entre
partidos políticos (Alegría y Arroyo 2010, 102). De ahí que, para futuras
investigaciones sobre el tema, debería considerarse la realización de
ejercicios de simulación con diversos actores y roles que representan la
realidad binacional de la frontera.
4. Una
frontera multidimensional
El concepto de “frontera” se caracteriza por ser
interdisciplinario. En tal definición no solo confluyen aspectos geográficos, sino históricos y
económicos. En el caso histórico, se deben contemplar las amenazas
tradicionales, así como el desarrollo de las relaciones bilaterales entre ambos
países. Cabe resaltar que las fronteras pueden ser elementos económicos,
culturales, sociales e incluso mentales que con el tiempo han transformado
su función en la de una barrera. Los procesos de
integración han influido en este sentido. Sin embargo, continúan con sus
propósitos tradicionales de prevenir amenazas militares, establecer muros como
factor de protección fronteriza, consolidarse como zonas para construir
confianza por medio de la cooperación entre límites y, por último,
transformarse en un lugar donde se mezcla la construcción cultural de una nueva
identidad.
Existe una doble frontera compuesta por un anillo interno, en el
que la soberanía juega un papel preponderante; y uno externo, donde la
institucionalidad entre los dos países resulta de suma importancia. En las fronteras se observan
conflictos sociales, económicos, culturales, militares y jurídicos que
contraponen la soberanía y la supranacionalidad, y que responden a las
relaciones entre los vecinos y a las particularidades de la región. En el caso
colombo-venezolano, se presentan diversos ámbitos territoriales.
Dentro de las aproximaciones mencionadas, se ubica el concepto de
frontera. En la visión tradicional se encuentra una
interpretación de lo que para Bauman (2003) sería una
“modernidad sólida”. En ella la preservación de ese límite debe estar
respaldada por capacidades duras como el poder militar, la presencia del
ejército y de ciertas medidas coercitivas que impidan la penetración, la
inestabilidad y la ilegalidad del vecino. Al igual que Lavenex, los partidarios de este enfoque señalan la importancia de
colocar barreras que actúen como muros para frenar la tensión y el conflicto (Borda
2014, 64). A su vez,
consideran al Estado un actor unitario y desconocen el poder de los actores no
gubernamentales en el ámbito nacional o local; enfatizan más en lo permanente,
en la incertidumbre, y desconocen la cooperación.
De manera diferente, en las visiones más multidisciplinarias y
ampliacionistas se ubica una corriente liberal y crítica. En ella varios
aspectos deben ser tenidos en cuenta. En primer lugar, el análisis se orienta a
espacios fronterizos concebidos como áreas de interacción y cooperación, que
deben aprovecharse para mejorar la conectividad, el comercio y el desarrollo,
otorgándoles una función relevante a los actores locales, aunque sin desconocer
las intervenciones estatales.
En segundo lugar, se propone la reconceptualización de ideas como
soberanía y seguridad, ya que el liberalismo se muestra partidario de disminuir
el control territorial en beneficio de la integración (Borda 2014, 66).
Asimismo, se concibe la seguridad como medio para afianzar los lazos
económicos, regionales, nacionales y locales, buscando un beneficio recíproco
que mejore la confianza y la transparencia.
Resulta importante tener presente que los
aportes de Bauman (2003, 2007a, 2007b)
podrían llevarnos a concebir una frontera líquida, con poca participación del Estado y
con un incremento en la conectividad en la que la soberanía se diluye y se
comparte desde lo político hasta lo cultural. Bauman define el paso hacia esa
“modernidad liviana” como
la nueva irrelevancia del espacio, disfrazada como aniquilación
del tiempo […], el desarrollo de unos medios de comunicación que permiten, para
quien los maneja, la “casi instantaneidad” a escala global, así como la
invisibilidad de esos usuarios para con quien no tiene acceso a dichos medios.
También implica la pérdida del valor del territorio, desde el punto de vista
estratégico-militar, económico, simbólico (Mateo
Girón 2008, 11).
La soberanía, la diferencia
de iure y la libertad de facto para él son fronteras
líquidas y frágiles marcadas por el miedo y la incertidumbre. Dentro de esta
visión multidimensional de frontera se incluyen diferentes actores permanentes
como el Estado y los alcaldes, los no gubernamentales (tanto legales como
ilegales), y también otros actores variables, como los migrantes y las
potencias extranjeras.
Es igualmente importante la presencia de factores y temas. Algunos
de estos son estructurales e históricos (amenazas tradicionales), la identidad
y la institucionalidad. Sin embargo, existen también
factores coyunturales como la migración, la salud,
los recursos financieros, la corrupción y la estabilidad gubernamental.
La presencia de factores externos e internos
también debe considerarse. Entre los primeros encontramos el caso de la
frontera colombo-venezolana, el régimen político imperante en el país vecino y
las alianzas extrarregionales. Entre los internos se ubican la seguridad fronteriza
(crimen transnacional, drogas, pasos ilegales), las actividades ilícitas, el tráfico de armas y las propias condiciones
socioeconómicas.
Finalmente, encontramos los factores personales,
que hacen alusión a la voluntad política, el liderazgo,
la legitimidad y las preferencias de los diferentes
actores locales, regionales, nacionales y fronterizos. Aquí la cooperación
transfronteriza con la participación de la comunidad local es de elevada
significación.
En Latinoamérica el concepto de frontera es más un sinónimo
geográfico de confines, territorios alejados, periféricos, marginales, lejanos
de los centros de poder, poco poblados y abandonados, que sirven posteriormente
como terreno de desarrollo de las problemáticas propias de los siglos XX y XXI en esta parte del continente: pobreza,
desigualdad, marginalidad, grupos ilegales, cultivos ilícitos, tránsito de
precursores e insumos químicos, olvido estatal, etc. Estos fenómenos comunes de
las zonas de frontera no permiten la consolidación de territorios con las
condiciones adecuadas para el desarrollo económico, social, institucional y de
integración entre los países.
Colombia
carece de políticas de Estado enfocadas a las fronteras y esta debilidad del
Estado incide en las acciones estatales hacia estas regiones. Las constituciones
colombianas anteriores a 1990 dedicaron una atención casi nula a las
problemáticas de los límites nacionales. No es hasta la constitución puesta en
vigor en 1991, que estas áreas empiezan a ser tomadas en cuenta. En el artículo
289 de dicha constitución se brinda cierta autonomía a los departamentos y
municipios fronterizos para adelantar programas de cooperación e integración
con los vecinos, orientados al desarrollo, la prestación de servicios y la
preservación del medio ambiente. En 1983 se crea el
La
Ley 191 de 1995 surgió ante la necesidad de generar
un marco para el adecuado desarrollo de las regiones fronterizas, que hasta el
momento no contaban con el apoyo requerido por parte del gobierno central y que
históricamente presentaban problemas sociales y económicos por su compleja
ubicación. Con esta ley se buscó encaminar la
acción del Estado en la protección de los derechos humanos, el mejoramiento de
la calidad de vida y la satisfacción de las necesidades básicas de las
comunidades asentadas en las zonas de frontera. Dicha ley actuó sobre la
diversificación de la base económica regional, e
impulsó el comercio fronterizo, la adecuación
y mejoramiento de la infraestructura física y de servicios, y la integración de la región fronteriza al resto del país.
Esto dio paso a la descentralización y autonomía regional, facilitando
la cooperación e integración en los límites –ejemplo de ello es que se incluyen
las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF)–. De mismo modo, estableció ventajas
especiales para las importaciones, el pago de impuestos y la libre circulación
de personas –Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo–. Sin embargo, no
alcanzó a cubrir por completo las necesidades en términos culturales y
sociales.
En
el 2001 hubo una mayor notoriedad institucional y normativa tras la creación de
la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo. De igual
forma ocurrió en 2010 con el surgimiento del Plan Fronteras para la
Prosperidad. El documento 3085 del Consejo Nacional de Política Económica y
Social (CONPES) de 2014 hace referencia a la promoción de las inversiones e
introduce principios y acciones a desarrollar por parte del gobierno para
fortalecer la institucionalidad; reducir las brechas socioeconómicas de los
territorios de frontera, en relación con el resto del país; fomentar el
crecimiento sostenible; integrar los diferentes territorios limítrofes con el
propio país y sus vecinos; fortalecer la identidad y la organización social de
los pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes y raizales. Se ofrece
especial atención a Cúcuta y a su área metropolitana, así como al territorio
Norte de Santander. Por último, en febrero de 2021 se crea el Estatuto Temporal
para los migrantes venezolanos.
5. El riesgo
en la frontera colombo-venezolana
A
nivel político, económico y militar se visualiza el riesgo político en la
frontera colombo-venezolana de la siguiente manera:
a.
En el ámbito político,
el riesgo se encuentra vinculado a las tensiones sociopolíticas, especialmente
al vacío institucional: la inexistencia de relaciones institucionales amenaza
la estabilidad de ambos países. Uno de estos casos de riesgo es la ausencia de
embajador colombiano en Caracas y la no disponibilidad de servicios consulares
desde 2018. A su vez, se encuentran en peligro las áreas relacionadas a la
soberanía con amenazas tradicionales y muy recientes. El tipo de régimen
político, e incluso la incertidumbre electoral frente a un nuevo jefe de Estado
con diferente ideología y proyectos económicos, pueden constituir riesgos.
Adicionalmente, la injerencia externa de potencias como Estados Unidos, Rusia,
China o Irán generan desconfianza y ponen en la cuerda floja la estabilidad
política de estas regiones.
- El
sector económico también presenta inestabilidad. El abandono de empresas
altera el comercio, la inversión y los empleos; también genera efectos
sobre la conectividad. Además, la disminución y variaciones de los precios
de materias primas alimenta la sensibilidad y vulnerabilidad económica.
- En el terreno militar existen tensiones crecientes
debido a la ausencia de canales de comunicación estables entre las Fuerzas
Armadas de ambos países, lo cual podría provocar un aumento considerable
de la violencia en el territorio. El riesgo es más agudo a lo largo de las
fronteras y se presenta cuando grupos armados, como el Ejército de
Liberación Nacional (ELN), cruzan regularmente estas áreas.
Kolossov
(2005) y otros autores han identificado riesgos políticos que afectan tanto a
Colombia como a Venezuela. En el primer caso, el crimen organizado y el
terrorismo pueden tener graves consecuencias dentro del territorio colombiano;
mientras que para Venezuela, las expropiaciones, nacionalizaciones, la
manipulación de la información y el autoritarismo pueden generar altos niveles
de insatisfacción y desconfianza.
Cuando
se habla de la frontera colombo-venezolana debe tenerse en cuenta que los 2219
kilómetros que comprende no son homogéneos, sino que presentan ámbitos
territoriales diversos, como es posible observar en el mapa 1:
Mapa 1. Regiones fronterizas:
Colombia-Venezuela
Fuente: Elaboración propia con base en los
mapas políticos de los países estudiados, vía Infogram.
La Guajira
En
esta zona colombiana se asienta la comunidad indígena de los wayú, que habitan
indistintamente a ambos lados de la frontera. Sin embargo, la migración y el
contrabando en esta área constituyen los principales obstáculos para la
cooperación con el país vecino. Este grupo seminómada obtiene la mayor parte de
su sustento de la cría de ganado caprino, aunque también participa del llamado
“comercio guajiro”, que tiene su centro de operaciones en la península y
presenta una extensa red de relaciones comerciales con Panamá, Estados Unidos,
el Caribe y la ciudad de Maracaibo, en Venezuela.
Este
grupo étnico juega un rol importante en el comercio ilegal en la frontera con
Venezuela. Es común que gran parte de su población realice este tipo
actividades, pues culturalmente se consideran desligados al desarrollo
económico de la región (Matute 2003, 46-73). Con la explotación carbonífera en
la zona y debido a la ampliación de los medios de transporte (carreteras y
ferrocarriles), han aumentado las fuentes de empleo, aunque no han mejorado las
condiciones de vida de esta población y han surgido graves problemas de
contaminación y deterioro ecológico. Esta extensión vial del departamento se ha
nutrido también de la fuerza de trabajo indígena, dando lugar a su proletarización
(Ardila 1991, 83).
Aunque
la presencia del Estado ha aumentado en la zona, se carece de agua potable que
debe ser conducida desde el país colindante hasta esta región. En este sentido,
la península de La Guajira presenta una alta dependencia de Venezuela en cuanto
a comercio y servicios.
En
el desplazamiento poblacional y el contrabando se perciben la desarticulación y
descoordinación de las formas adecuadas de intervención para solucionar
problemas en ambos países. A causa de los fracasos de los planes de desarrollo
regional conjuntos, tanto Venezuela como Colombia han fomentado políticas que
duplican sus esfuerzos. La infraestructura de ambos lados aún presenta
deficiencias, y el tránsito poblacional carece de políticas migratorias coordinadas;
indistintamente se exige el llamado “tarjetón guajiro”, el cual debería regular
el desplazamiento de la población en este ámbito territorial. Venezuela,
durante un corto período de auge económico se transformó en un objetivo para
los migrantes colombianos, y en general de toda la región, por las ayudas
económicas, sociales y laborales que ofrecía (Las Heras 2017).
Cabe recordar que los traficantes conocidos como guajiros
fueron contrabandistas de whisky, electrodomésticos y cigarrillos; es
decir, que conocían las rutas del Caribe colombo-venezolano de primera mano.
Betancourt (1999) explica que el control de esas rutas fue uno de los
detonantes de la violencia que padeció la región en los años 70. Todo esto
sumado a la actuación de las autoridades como “entes ciegos, sordos y mudos, ya
que tanto la Policía como el Ejército recibían pagos cuantiosos por abstenerse
de actuar” (Trejos 2016, 10). Finalmente, la zona de La Guajira se encuentra
menos afectada por la enfermedad COVID-19 que otros territorios como Norte de
Santander o Cesar. Esto aparece indicado en la tabla 1.
Norte de
Santander-Táchira
En
esta subregión se observan brotes de subnacionalismos que construyen ideas de
autonomía y regionalismo, apartados del gobierno central (Bustamante 2004). La
identidad local de los habitantes adquiere relevancia al sentirse marginados
por el gobierno central.
No
obstante, el eje Cúcuta-San Antonio constituye la zona de la frontera
colombo-venezolana más importante, debido a su complementariedad económica producto
de un mercado binacional. De igual manera, es la región que ha recibido mayor
atención y cooperación internacional, datos que fueron indicados por algunos
entrevistados. Asimismo, el Estado colombiano y la constitución puesta en vigor
en 1991 le otorgan facultades autonomistas para desarrollar una paradiplomacia
transfronteriza en la que las alcaldías y gobernaciones de ambos países
interactúen y propicien el desarrollo regional. El flujo entre los dos países
no es solo comercial, sino también poblacional de tipo transitorio, permanente,
legal e irregular.
En
los períodos de crisis transitan por la frontera los maleteros, y en épocas de
mejoría para uno u otro país, las poblaciones se desplazan para adquirir sus
productos donde les resulte más favorable. En la coyuntura actual, y con el
cierre de frontera a raíz de la pandemia, las trochas adquieren relevancia para
el desplazamiento binacional. Para febrero de 2021 se estimaban más de 50 000
casos de COVID-19, tal como se indica en la tabla 1.
Tabla 1. COVID-19 en la frontera
|
Departamento |
Casos |
Población |
Estado |
Casos |
Población |
|
La Guajira |
16 081 |
965 718 |
Zulia |
13 820 |
4 311 625 |
|
Cesar |
40 059 |
1 295 387 |
|||
|
Norte de Santander |
50 438 |
1 620 318 |
Táchira |
10 722 |
1 271 560 |
|
Arauca |
5539 |
294 206 |
Apure |
5796 |
618 352 |
Fuentes: Ministerios de Salud y Protección Social de Colombia (2021);
Departamento Nacional de Planeación (2021); Portal Mi Patria (2021) y Portal
Saber Práctico (202).
La
ciudad de Cúcuta es el reflejo de dinámicas regionales vinculadas al comercio,
la migración y la ilegalidad, entre otros fenómenos. Por ese paso transitan
migrantes legales e ilegales, y es donde se establecen quienes llegan del otro
lado de la frontera desde la época en que los habitantes colombianos se
desplazaban a Venezuela. Muchas de estas personas han regresado ante la crisis
multidimensional que atraviesa el país vecino.
Cúcuta
es la ciudad más afectada por la ausencia de coordinación binacional. Este
fenómeno tiene su causa en la contraposición de las diferentes ideologías
manejadas por Colombia y el régimen político de la Revolución Bolivariana; esta
falta de coordinación es percibida por la ciudadanía como un abandono estatal.
Cesar-Perijá
Hasta los años 20, el territorio Cesar-Perijá fue la zona de
interconexión fluvial entre Colombia y Venezuela, por la que se transportaba,
además, el café a la ciudad de Maracaibo. Esta región era utilizada también
como paso por aquellos que se trasladaban al país vecino a trabajar ilegalmente
en actividades agrícolas poco remuneradas.
Adicionalmente, en los últimos años se han presentado
problemas de orden público en esta región, relacionados con la guerrilla. El
ELN tiene uno de sus principales frentes en la serranía de Perijá (Trejos 2017,
8), y desde allí realiza atentados a los oleoductos y ciudades del departamento
de Cesar. Municipios fronterizos como Curumaní, Agustín Codazzi, La Jagua, la
Paz, Valledupar y otros más distantes, como Aguachica, La Gloria y Pailitas,
constituyen blancos permanentes de las acciones del ELN (Trejos 2017, 8).
Desde 2009, en las partes altas de la serranía de Perijá
(zona de frontera con Venezuela), se concentraron las unidades del bloque
Martín Caballero de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército
del Pueblo (FARC-EP) que mantenían alguna capacidad operativa con el Frente 59,
que en ese momento se encontraba replegado al norte de este sistema montañoso.
Las pocas unidades que aún subsistían del Frente 19 fueron absorbidas por el
59, ubicándolos en zona rural del municipio de Barrancas en el departamento de
La Guajira. El Frente 41 se convirtió en una extensión logística y de seguridad
de la unidad del bloque en la que se ubicaba Bertulfo Arias, comandante del
bloque. Desde 2016, en el marco del proceso de negociación con la entonces guerrilla
de las FARC-EP, Manaure acogió la antigua Zona Veredal transitoria de
normalización, ahora espacio transitorio de capacitación y reintegración Simón
Trinidad, a través del cual hacen su paso hacia la vida civil los
excombatientes de los Frentes 41 y 19 de las desmovilizadas FARC-EP (Tuirán
Sarmiento y Trejos 2018, 8). El mapa 2 muestra los diferentes grupos ilegales
con presencia en la frontera colombo-venezolana.
Mapa
2. Presencia de estructuras armadas en la zona de frontera con Venezuela
Fuente: Garzón et. al (2018).
Arauca-Apure
Tradicionalmente la actividad dominante en estos territorios
fue la cría, levante y comercio del ganado dentro de la misma región fronteriza
y con otras zonas, como la Andina. Desde mediados de los años 80, esta
situación ha variado como consecuencia de la explotación petrolera que
sustituyó al negocio ganadero e instauró nuevas formas de producción. Desde
1983 los yacimientos de Caño Limón y Cravo Norte en Colombia, y los de Guafita
y La Victoria en Venezuela, modificaron sustancialmente la región (Ardila 1991,
85). En la actualidad la gente prefiere las actividades petroleras como empleo
(localización y exploración del crudo) a los antiguos trabajos ganaderos.
La cuestión cultural es de gran importancia en las regiones
Arauca-Apure, debido a las relaciones de parentesco que se establecen entre los
habitantes de los “pares de los poblados” fronterizos: Elorza y Nueva Antioquia
(al oriente), Guasdualito, El Amparo y Arauca (al centro) y la Victoria y
Arauquita (al occidente). Entre estos se presenta una integración y una
complementariedad económica espontáneas. Para los pobladores no constituye una
problemática el crecimiento y variación del cauce del río Arauca a lo largo del
año en sus 317 kilómetros de extensión. Las relaciones comerciales entre ambas
orillas del río son permanentes y los ciudadanos adquieren los productos
básicos en el lado de la frontera que les resulte más beneficioso. Sin embargo,
se hace necesaria una mayor vigilancia estatal.
La presencia tanto del ELN y de disidencias de las FARC-EP
constituye otro de los problemas que presenta esta zona. El primer grupo
guerrillero ha realizado atentados contra el oleoducto, a lo que se suman los
En este terreno también se presentan economías locales
ilegales sustentadas en el tráfico de cocaína, combustible, ganado, oro y
coltán extraídos ilegalmente. Los grupos alzados han extraído valiosos recursos
minerales como el tungsteno a lo largo de la frontera con Venezuela (McDermott
2015, 8).
También en Venezuela se han
realizado acciones conjuntas entre las fuerzas armadas y las FARC-EP.
Actualmente, se conoce que integrantes de las fuerzas militares conforman el
llamado Cartel de los Soles, uno de los mayores grupos narcotraficantes en ese
país. Inicialmente, el cartel facilitaba el tránsito de cocaína a través de
Venezuela y ayudaba a proteger cargamentos de droga. Gracias al poder que han
ido ganando por la compra-venta de estos cargamentos, son capaces de ejercer
influencia internacional. Este cartel también se ha relacionado con miembros de
alto grado del gobierno venezolano (McDermott 2015, 14-15).
Los principales motivos de disputa
son el contrabando y control de los mercados ilegales de alimentos, medicinas y
otros bienes. También influye el mercado ilegal de divisas, con una repercusión
importante en la frontera colombo-venezolana (Jácome 2017, 5). Por estas zonas
se registran ingresos de armas y presencia de actividades ilegales vinculadas a
grupos alzados, incluyendo a ex miembros de las FARC-EP.
Como puede observarse la frontera tiene un carácter
heterogéneo en muchos aspectos, pero la preocupación por la seguridad
fronteriza resulta común e inclusiva en todas estas regiones. También el
sentimiento de desinterés y desatención que generan los gobiernos centrales en
la región son un común denominador que se profundiza como consecuencia de la
inmigración venezolana y la pandemia; así lo afirman habitantes de la zona,
fuente primaria de información.
6. Escenarios:
a manera de conclusión
Para analizar los escenarios es necesario tener en cuenta
los actores y sus decisiones, así como el cumplimiento de cinco condiciones:
pertinencia, coherencia, verosimilitud, importancia y transparencia (Godet
2007). No hay modelos o técnicas perfectas para desarrollar estos escenarios.
Varios de ellos sirven de materia prima para el diseño de políticas públicas en
relación con la toma de decisiones.
Se tienen en cuenta aspectos cuantitativos y cualitativos.
Los cualitativos ayudan a identificar factores intangibles como eventos,
procesos, costumbres, tendencias, climas sociales, divisiones políticas y
disputas entre países.
Para
la frontera colombo-venezolana planteamos tres escenarios: el posible, el
probable y el deseable; a corto y mediano plazo. Cabe mencionar que para
otorgar un estatus positivo debería incluirse el cambio de gobierno en
Venezuela (Nicolás Maduro) y en Colombia (Iván Duque); y la participación en un
organismo multilateral, afín a los dos países, como la Asociación de Estados
del Caribe o la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica. Aunque se
espera que la llegada de Biden a la Casa Blanca genere un escenario positivo a
mediano plazo.
Primeramente,
podría pensarse en la posibilidad de un escenario favorable a corto plazo. Pero
con la llegada de la COVID-19 y el establecimiento de una cuarentena prolongada
a lo largo del territorio, los miles de venezolanos que arribaron al país en
busca de nuevas oportunidades, retornan a Venezuela debido al cierre de las
actividades económicas en las que podían desempeñarse para generar ingresos o a
la obstrucción de las actividades que ya venían realizando. Frente a esta
situación es común la aparición de un contraflujo de migrantes que intentan
regresar a su país. Este traslado masivo representa un reto para Colombia, pues
el gobierno venezolano ha vuelto más herméticas sus fronteras. Otra causa de
estos flujos migratorios puede ser la reactivación de los diferentes sectores
de la economía colombiana y la llegada de la vacuna. Este retorno de
venezolanos se daría entonces desde los diferentes ámbitos territoriales, con
mayor tráfico por el Norte de Santander.
Existe
también otro escenario a corto plazo que se muestra probable. La crisis
económica desencadenada por la cuarentena, entre otros factores sociales, ha
generado un desempleo del 13,4 % según el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE) para el mes de diciembre del 2020 (DANE 2021),
así como un cierre masivo del comercio; por lo que, ante la ausencia de
políticas públicas encaminadas a reactivar la economía, provocará un aumento en
las filas de grupos ilegales con presencia en la frontera de Colombia y
Venezuela, aumentando el comercio ilegal de bienes, el tráfico de drogas, el
tránsito ilegal de migrantes, entre otros; agudizándose de esta forma la crisis
y consolidándose la presencia de actores no estatales, los cuales han ampliado
su agenda delictiva sobre toda la zona fronteriza.
Colombia
continúa buscando recursos internacionales para afrontar la presencia de
migrantes que ahora se benefician con el Estatuto Temporal. Mientras tanto,
Estados Unidos ha cambiado su posición frente a Venezuela orientándose al
diálogo, la reconciliación y la apertura de la frontera colombo-venezolana.
Por
último, se plantea un escenario deseable a mediano plazo. El eventual
desarrollo de una ley migratoria y de fronteras por parte del Congreso de la
República será un impulso para la normativización en cuanto a tránsito de
personas, bienes y servicios. Por otro lado, se buscará diferenciar las
dinámicas fronterizas de las del resto del país, lo que constituye un avance en
el desarrollo regional y en el cierre de brechas de la centro-periferia, lo que
se traducirá en una mayor presencia institucional.
Por
otro lado, se esperaría un trabajo conjunto entre municipios y departamentos de
ambos lados de la frontera, una paradiplomacia transfronteriza, que permita actividades concentradas
en las necesidades reales de dicha región. Asimismo, se plantearía una
negociación o cese al fuego con distintos actores armados, como el ELN, el EPL
y las disidencias de las FARC-EP, con el fin de disminuir actividades ilícitas
en dicha frontera.
Apoyos
Este
artículo es parte del proyecto
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Notas