Íconos. Revista de Ciencias
Sociales
Núm 70. Septiembre
– diciembre 2021, pp. 123-142, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.71.2021.4679
Temas
Trayectorias
y contexto político de los organismos ciudadanos: el control de la corrupción
en Ecuador
Trajectories and political context of grass-roots
citizen organizations: The control of corruption in Ecuador
Mgtr. Héctor Manuel
Gutiérrez-Magaña. Doctorando en
Investigación en Ciencias Sociales por FLACSO México.
(hectormgum@gmail.com)
(https://orcid.org/0000-0002-1802-5375)
Recibido: 29/09/2020 – Revisado: 17/12/2020
Aceptado: 29/03/2021 – Publicado: 01/09/2021
Cómo citar este artículo: Gutiérrez-Magaña, Héctor Manuel. 2021. “Trayectorias y contexto político de los
organismos ciudadanos: el control de la corrupción en Ecuador”. Íconos.
Revista de Ciencias Sociales 71: 123-142 https://doi.org/10.17141/iconos.71.2021.4679
Resumen
En este artículo se analizan los organismos ciudadanos
de regulación (OCR) mediante un diálogo entre la literatura sobre organismos
regulatorios e instituciones participativas. En los ORC se combinan la
delegación de tareas de control sobre política pública en agencias estatales
independientes con las cualidades ciudadanas de los dirigentes. Precisamente,
en este texto, se argumenta que las trayectorias de consolidación y
debilitamiento de los OCR están ligadas a la capacidad de sus líderes para
construir reconocimiento; en tal mecanismo intervienen la forma en que ocupan
sus posiciones en el Estado y los factores del contexto político. El análisis
se basa en un estudio de caso de los organismos de control ciudadano ante la
corrupción en Ecuador entre 2000 y 2017; se revisan notas de prensa, informes,
entrevistas y datos de las siguientes encuestadoras: Barómetro de las Américas,
Latinobarómetro y Perfiles de Opinión. Se examina,
durante tres contextos políticos no equivalentes, cómo el acceso de perfiles
ciudadanos a organismos reguladores incide en la capacidad de sus líderes para
ganar reconocimiento y facilitar procesos de consolidación institucional. Se
concluye que la disposición de espacios para organizaciones sociales es
positiva para la consolidación de los OCR, sobre todo en entornos de
fragmentación política, mientras que los arreglos de tipo meritocrático no
contribuyen a la adquisición de reconocimiento, especialmente en entornos de
competencia política cerrada.
Descriptores:
anticorrupción; ciudadanización; contexto político; organismos reguladores;
participación ciudadana; reconocimiento.
Abstract
This article analyzes grass-roots originated citizen oversight
organizations (COO’s). This study engages in a dialogue between the literature
on watchdog organizations and on participative institutions. COO’s combine
delegation of control over public policy to independent watchdog government
agencies with a strong involvement of ordinary citizens. In this text the case
is made that the consolidation or weakening of the COO is dependent to a large
degree on the ability of their leaders to achieve public recognition. This
capability- in turn- depends on the way in which they go about performing in
Government positions and on the wider political context. The present article is
based on a case study of citizen watchdog organizations, which appeared in
Ecuador between 2000 and 2017, as part of social and political efforts to fight
corruption in the country. The study examines press releases, reports,
interviews and survey data from the following sources: Barómetro
de las Américas, Latinobarómetro
y Perfiles de Opinión. The scrutinized data provides valuable
insights about how the capacity of leaders to achieve public recognition and
expedite institutional consolidation is related to the ways in which ordinary
citizens gain access to oversight organizations in three different political
contexts. The article arrives at the conclusion that facilitating the
involvement of grass-roots social organizations helps the consolidation of
COO’s, especially in contexts of widespread political fragmentation, while, on
the other hand, meritocracy by itself fails to promote recognition,
particularly in settings where close and bitter political competition is
prevalent.
Keywords: anti-corruption; citizenship; political context;
oversight organizations; citizen participation; recognition.
1.
Introducción
Los organismos ciudadanos reguladores (OCR) son una
innovación institucional que combina la delegación de tareas de regulación con
la ciudadanización de sus cuadros directivos. Si la aparición de dichos
organismos tiene razón de ser en contextos de baja confianza en las
instituciones políticas y tienden a proliferar en sistemas políticos abiertos, ¿qué
sucede cuando el contexto político es cerrado y sin graves problemas de
credibilidad?, ¿en qué medida la consolidación de los OCR depende del contexto
político?
Uno de los problemas centrales en el estudio de los
organismos reguladores de políticas públicas es su capacidad de ganar independencia
frente a las autoridades políticas, cuestión que se agudiza cuando se trata de arreglos
ciudadanizados, pues lo que está en juego es la capacidad de los dirigentes de
los OCR para construir legitimidad al margen de la representatividad electoral.
En este artículo, exploro cómo la construcción de reconocimiento de los
dirigentes de los OCR incide en las trayectorias de consolidación y
debilitamiento de dichas instituciones. Argumento que en esta relación
procesual intervienen las reglas del juego, específicamente el método de acceso
de los perfiles ciudadanos al Estado, además de estar modulada por dos
características de contexto político: el sistema de partidos y el clima de
disposiciones sociales. Esta estrategia analítica permite caracterizar las
instituciones participativas a partir de un enfoque sistémico, sin debilitar la
agencia de los actores dirigentes.
Desde una perspectiva endógena, se analiza la trayectoria
de dos OCR en Ecuador entre los años 2000 y 2017. Se trata de dos diseños
distintos que se caracterizan por la presencia de perfiles ciudadanos como
parte fundamental de su gobierno: la Comisión de Control
Cívico de la Corrupción (CCCC) y el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social (CPCCS). Ambos arreglos institucionales son analizados a través
de tres contextos políticos no equivalentes, con la intención de dar cuenta de
cómo ello modula los procesos de reconocimiento ligados a las trayectorias de
consolidación y debilitamiento institucional.
En la primera parte de este artículo se problematiza
la necesidad de utilizar un enfoque de tipo sistémico para analizar las
trayectorias de los OCR, obturando el reconocimiento como un mecanismo que
opera a través de las relaciones de los dirigentes de los organismos
ciudadanizados con otro tipo de actores, en relación con el modo de
institucionalización de la política bajo regulación y el contexto político.
La segunda parte consiste en un análisis empírico a
través de narrativas históricas y la periodización de episodios, donde se exponen
los momentos de consolidación y debilitamiento de la CCCC y el CPCCS. La
información utilizada fue recolectada a través de estudios previos, notas de
prensa, informes del CPCCS, así como datos del Barómetro de las Américas, Latinobarómetro y la empresa Perfiles de Opinión. Además,
se realizaron once entrevistas entre julio del 2019 y septiembre del 2020,
incluyendo la de un exdirigente de la CCCC, siete exdirigentes del CPCCS y tres
funcionarios de carrera. A lo largo del texto las entrevistas se citan de
manera anónima.
2.
Los organismos ciudadanos de regulación
En América Latina, la agenda de la lucha contra la
corrupción ha derivado en una multiplicidad de iniciativas gubernamentales. Una
de ellas es la creación de instituciones de participación ciudadana, entendidas
como arreglos institucionales que buscan traducir la desconfianza ciudadana en
una actividad para la regulación de políticas estatales que incorporen actores
sociales en las estructuras del Estado, desde donde dirigen aparatos
especializados de control (Isunza 2006; Avritzer
2017; Ramírez Gallegos 2011).
La ciudadanización de organismos regulatorios responde
a una necesidad de incrementar la credibilidad de las instituciones políticas
en momentos de crisis, lo que en cierta medida permite explicar por qué el
recurso a la idea de ciudadano, que opera conceptualmente, como oposición a los
actores del sistema de partidos y las burocracias ligadas a ellos (Peña 2018; Avritzer 2017). En este sentido, el liderazgo de los
dirigentes de los OCR es un elemento fundamental para dar cuenta de las
trayectorias de consolidación o debilitamiento de dichas agencias (Di Mascio, Maggetti y Natalini 2020, 7), sobre todo en el control de la
corrupción, pues se trata de un campo con altos niveles de disputa en torno a
la reputación en cuanto fuente de legitimidad (Rosanvallon
2007).
Como instituciones participativas, los OCR contienen
un reclamo de representación que no pasa por la legitimidad del voto, sino por
la reivindicación de los actores de su capacidad para ser representativos de
ciertos temas, públicos, causas o experiencias, además de que la recepción de
dicho reclamo sea exitosa entre los pretendidos representados (Annunziata 2018,
40-42). La reputación de los dirigentes de los organismos ciudadanizados no
depende exclusivamente de sus atributos individuales, sino de su capacidad para
ser representativos de lo que se entienda por ciudadano, como una categoría
opuesta al de los políticos electos y las burocracias tradicionales.
Esta compleja forma de representación tiene que ver
con la institucionalización de demandas de agrupaciones sociales a través de la
ocupación de posiciones en el Estado, un mecanismo que, de acuerdo con Gurza y Szwako (en prensa), puede
tomar al menos cinco formas: 1) carreras en el servicio civil, 2) la
examinación competitiva, 3) la carrera electoral, 4) el nombramiento de aliados
partidistas y 5) posiciones específicamente destinadas para miembros de grupos
sociales particulares. Esta novedosa clasificación puede servir como guía para
explorar de qué manera el diseño institucional tiene efectos sobre las
dinámicas de los movimientos y agrupaciones sociales que portan las agendas
contenidas en los organismos regulatorios ciudadanizados.
Si se asume que los líderes los OCR estarán
interesados en adquirir independencia para llevar a cabo sus tareas, es
importante destacar que ello tiene que ver tanto con las posibilidades del
diseño institucional como con los atributos de sus líderes, los cuales pueden
ser previos o concomitantes al trabajo de dirección de dichos organismos. Desde
esta perspectiva, la institucionalización de las demandas ciudadanas incide
sobre las capacidades de los actores sociales, al mismo tiempo que estos inciden
en el curso de los organismos estatales, participando dentro o fuera del Estado
(Gurza Lavalle et al. 2019).
La relación endógena entre este tipo de actores y los
OCR se relaciona con la mutua constitución de los procesos de consolidación
institucional y la construcción de autoridad práctica, un concepto que da
cuenta de una mezcla de habilidades, capacidades y reconocimiento que los
actores pueden desarrollar durante las trayectorias de construcción de una
institución, que les permitiría incidir de manera más o menos exitosa en el
comportamiento de otros (Abers y Keck 2013, 2-7). Los
factores de dicha autoridad pueden ser características de los actores previas a
los procesos de construcción institucional, pero también adquirirse durante su
curso (Abers y Keck 2013; Rosanvallon
2007).
Entre los elementos de la autoridad práctica interesa
destacar el reconocimiento como un concepto análogo de la reputación de los
dirigentes de los OCR. Si el reconocimiento depende de que acepten el reclamo
de representación que hacen los actores insertos en las tareas de regulación en
el Estado, entonces este reconocimiento involucra redes de relaciones, así como
la exposición pública de atributos (Alonso y Aziz Nassif 2005; Abers y Keck 2013),
lo que estaría ligado tanto a condiciones propias de los actores como a las
dimensiones institucionales que median en su capacidad de ser representativos
del imaginario imperante sobre lo ciudadano.
Factores
contextuales
Para dar cuenta de la consolidación o el
debilitamiento de este tipo de organismos no es suficiente con los episodios de
delegación (Di Mascio, Maggetti
y Natalini 2020, 2). Adicionalmente, su carácter
ciudadanizado introduce otra complejidad, pues en su funcionamiento operan
redes de poder que incluyen actores gubernamentales, de partidos políticos,
organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación (Alonso y Aziz Nassif 2005). Este enfoque,
que puede considerarse de tipo sistémico, implica vincular la operación de
instituciones determinadas con elementos regularmente considerados exógenos
como el sistema de partidos, procesos burocráticos del Estado, así como otras
instituciones de participación ciudadana y deliberación (Zaremberg
y Welp 2020; Avritzer 2017,
23-24; Isunza 2013).[i]
Aunque esta forma de analizar los procesos
institucionales permite relativizar la autonomía de los actores dotados con el
mandato de dirigir los aparatos regulatorios, llevado a extremos puede derivar
en la subvaloración de la agencia de los actores como factor explicativo, por
lo que resulta pertinente tratar los elementos del sistema como un contexto que
modula los procesos bajo estudio. Pero el hecho de que un mecanismo, en este
caso la construcción de reconocimiento, pueda ser
utilizado analíticamente en contextos distintos, no significa que operará de la
misma manera. Su funcionamiento no puede determinarse a priori, por lo
que se espera que en contextos no equivalentes, actúe de manera distinta (Falleti y Lynch 2009).
Cuando se trata de contexto hay otro problema que
resolver: ¿qué elementos considerar como analíticamente relevantes? La
respuesta a la pregunta está guiada por la teoría (Falleti
y Lynch 2009). En el caso de las instituciones participativas, regularmente se
reconoce el entorno de condiciones políticas como un factor elemental en la
vida de estas instituciones, donde destacan dos elementos: el clima de
confianza ciudadana en las instituciones políticas y las características del
sistema de partidos (Welp y Schneider 2012; Goldfrank 2006; Avritzer 2010,
2017).
Como se ha insistido, recurrir a la idea de la
ciudadanía como atributo de independencia del mundo de los partidos, tiene
sentido en condiciones de baja confianza o credibilidad en las instituciones políticas,
pero en situaciones donde esto no es tan problemático ¿los OCR siguen siendo
necesarios?, ¿el clima de disposiciones afecta su capacidad de reconocimiento? Respecto
al sistema de partidos, cabe destacar que resulta un elemento de importancia en
el funcionamiento de las instituciones participativas orientadas a la rendición
de cuentas, sobre todo en contextos de mayorías con poca voluntad para tolerar
los controles al poder de decisión (Avritzer 2017), es
por eso que entornos de pluralidad, alta competencia y/o baja consolidación del
sistema de partidos facilitan la apertura a la influencia ciudadana y la
consolidación de las innovaciones democrática (Goldfrank
2006; Welp y Schneider 2012; Avritzer
2010).
Expectativas
Argumento que, en contextos caracterizados por problemas
de legitimidad y confianza hacia las instituciones políticas, los OCR tienen la
oportunidad de emerger y consolidarse con mayor facilidad, pues los actores
dirigentes pueden obtener reconocimiento a partir de una legitimidad ligada a
su distancia del quehacer de los partidos, materializada en características
individuales de notabilidad, pero, además, a través de lazos de pertenencia con
organizaciones sociales. El reconocimiento, entendido como capital reputacional,
facilita reivindicaciones de credibilidad y representatividad de los
ciudadanos, reduciendo así las posibilidades de bloqueo por parte de los
actores del sistema de partidos.
Cuando los problemas de legitimidad y confianza en las
instituciones representativas parecen superarse o no están en el centro de la
agenda, las agencias de control ciudadano pueden ser más vulnerables a episodios
reactivos, pues la capacidad de los dirigentes de los OCR para obtener reconocimiento
está limitada por la disputa de su control entre las fuerzas políticas que
compiten en el plano electoral. Esta situación se agrava si los lazos de
pertenencia de dichos dirigentes con organizaciones sociales son débiles.
3.
La Comisión Anticorrupción en Ecuador
Entre finales de los años 90 y hasta el 2006, siguiendo
a Pachano (2008, 9-10), el sistema de partidos en el Ecuador se caracterizó por
el pluralismo extremo, tal cualidad se expresaba en el alto número de
formaciones políticas que competían en la arena electoral y contaban con
representación en el legislativo. Además, entre finales de los años 90 y el
2005, en Ecuador se vivió un intenso periodo de crisis política que tiene como
hitos tres caídas presidenciales, todas cruzadas por la corrupción como un
problema público. La CCCC surgió no solo como respuesta del gobierno a esta
situación, sino como la institucionalización de una agenda social empujada por
distintos movimientos y agrupaciones sociales (entrevista 5, excomisionado
de la CCCC, 22 de septiembre de 2020).
Después de la destitución del presidente Bucaram en
1997, el presidente interino, Fabián Alarcón, creó la Comisión Anticorrupción
para dar respuesta a una demanda social generalizada que exigía combatir este
problema (Sotomayor 2008, 32). El nuevo organismo estuvo dotado de legitimidad
a través de la incorporación de actores con cierta reputación y reconocimiento
entre la opinión pública, además de “criterios más bien arbitrarios de
representatividad política” (Ramírez Gallegos y Yamá
2013, 9). Cabe señalar que muchos de ellos fueron designados por el ejecutivo,
a propuesta de las organizaciones que representaban.
La recepción pública de dicha comisión fue exitosa,
principalmente por su papel protagónico como denunciante en episodios de
escándalos de corrupción, que incluyeron al propio presidente de la República, así
como a miembros del Congreso Nacional (Sotomayor 2008; Olivo Espín 2013). La imagen
positiva de este organismo se expresaría, primero, en la prórroga de su
funcionamiento; después, en la creación de la CCCC en la reforma constitucional
de 1998, donde se definió como un organismo
autónomo que “en representación de la ciudadanía promoverá la eliminación de la
corrupción; receptará denuncias sobre hechos presuntamente ilícitos cometidos
en las instituciones del Estado, para investigarlos y solicitar su juzgamiento
y sanción” (Constitución
Política de la República de Ecuador 1998, art. 220).
Aunque la CCCC fue creada en una reforma
constitucional que amplió el poder del ejecutivo sobre el Congreso (Ortiz 2008;
Pachano 2010), la designación de sus
miembros quedó a cargo de cuerpos colegiados de organizaciones de la sociedad
civil, heredó criterios similares de representación con los que se formaron los
gobiernos de la Comisión Anticorrupción: notabilidad pública y pertenencia a
agrupaciones sociales con influencia en la vida pública.
4.
La construcción de la Comisión de Control Cívico de la
Corrupción
En 2001 el entonces presidente Jamil Mahuad fue
destituido en medio de movilizaciones convocadas por organizaciones sociales,
agrupaciones indígenas y por la pérdida del apoyo de las Fuerzas Armadas. Ese
mismo año se formó el primer gobierno de la CCCC a través de los colegios
electorales que, de acuerdo con la Ley de la Comisión de Control Cívico de la
Corrupción (1999), mandató la elección de sus dirigentes a través de colegios
electorales que convocaban a organizaciones de la sociedad civil reconocidas
legalmente y agrupadas por temáticas afines.
Aunque los consejeros electos tenían vínculos y
trayectorias con agrupaciones políticas como el Partido Sociedad Patriótica o
la Unión Democrática Cristiana, su pertenencia estaba más bien asociada a los
sectores y organizaciones sociales que mandataba la ley, por ejemplo,
organizaciones de mujeres y derechos humanos, federaciones de cámaras de la
producción, centrales sindicales o agrupaciones de universidades nacionales. A
pesar que este arreglo tiende a ser leído como corporativo o neocorporativo (Olivo Espín 2013; Aguilar 2007),
desde otra perspectiva teórica se trataría de la institucionalización de
demandas de agrupaciones sociales, así como de la construcción de su autonomía
relativa, a través de la disputa de posiciones en el Estado (Ramírez Gallegos
2010, 43; Gurza Lavalle et al. 2019, 24-45).
En el caso de la CCCC, la incorporación de actores del
mundo de las asociaciones facilitó la transferencia de innovaciones políticas y
burocráticas que derivaron en un “salto
cualitativo” del proceso de institucionalización de la Comisión (Olivo
Espín 2013, 63-64). En este periodo,
el trabajo de la Comisión cambió de la denuncia al involucramiento estratégico
de la ciudadanía en actividades de prevención de la corrupción, creando redes
en distintas ciudades y estimulando novedosas formas de participación; además,
el trabajo de los comisionados se extendió a otros ámbitos del Estado, como el
legislativo, donde participaron en la coproducción de la Ley Orgánica de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (Olivo Espín 2013, 87-91; entrevista
5, excomisionado de la CCCC, 22 de septiembre de
2020).
Consolidación,
a pesar de los conflictos
La CCCC se constituyó en medio de una intensa crisis
política nacional y su trayectoria no estuvo ausente de relación con este
contexto. La renovación de la dirigencia de este OCR, en el año 2004, no pasó
desapercibida para los partidos políticos y otros actores que desplegaron
estrategias para incidir en la renovación de los comisionados, lo que derivó en
conflictos jurídicos y un retraso de los nuevos nombramientos (Sotomayor 2008,
36), además de fisuras en los movimientos de mujeres, de trabajadores y de
derechos humanos (entrevista 5, excomisionado de la
CCCC, 22 de septiembre de 2020;
Olivo Espín 2013).
Las tensiones también se presentarían con el ejecutivo;
unos meses después del conflicto con los nombramientos del nuevo pleno de
comisionados, el expresidente Lucio Gutiérrez mandató la creación de un comité
encargado de diseñar un sistema anticorrupción. Esto desató el descontento de
actores políticos, del Estado y de la sociedad civil, quienes llamaron a la
defensa de la CCCC como “la única representación de la sociedad civil en asuntos
anticorrupción” (El Hoy 2004).
De acuerdo con Olivo Espín (2013)
y Sotomayor (2008),
estos conflictos, sumados a cierta incapacidad de la CCCC por traducir sus
tareas en sanciones sobre los funcionarios involucrados en prácticas
irregulares, reflejaban un desgaste del organismo entre la opinión pública, lo
que constituiría un indicador de su debilitamiento. Sin embargo, de acuerdo con
la encuesta del Barómetro de las Américas, entre el 2002 y el 2008, la
confianza de la ciudadanía en la CCCC creció dos puntos porcentuales; incluso,
en el periodo 2004-2006, tanto las actividades de investigación sobre casos de
corrupción, como las actividades de prevención impulsadas por la CCCC, registraron
un incremento respecto a años anteriores (Olivo Espín
2013, 97).
Un nuevo contexto político: el CPCCS
Entre
los años 2006 y 2008 las actividades de la CCCC registraron un descenso (Olivo Espín 2013). En esos momentos el país se encaminaba a una
reconfiguración del régimen político, pues después de la caída del expresidente
Gutiérrez en el año 2005, emergió una nueva mayoría electoral a través de
Alianza País (AP) y el liderazgo de Rafael Correa, quien después de ganar las
elecciones presidenciales del 2006, convocaría a un proceso constituyente. Todo
ello modificaría de manera sustancial los patrones de relación entre Estado y
sociedad (Ramírez Gallegos 2010; Ortiz Lemos 2013). En este contexto, gran
parte del trabajo y de la burocracia de la CCCC fue trasladado a un nuevo
organismo ciudadanizado, de cuya dirección las organizaciones sociales quedaron
desalineadas.
Para el año 2007 el contexto político ecuatoriano se caracterizó
por un sistema de partido predominante: la formación AP ganó las elecciones
presidenciales de la mano de Rafael Correa en 2009 y 2013; obtuvo mayoría
absoluta en la Asamblea Constituyente de 2009, conquistó
los primeros puestos en las elecciones locales del 2009 y sostuvo mayorías en
la Asamblea Nacional durante todo este periodo (Pachano 2017, 1-2). Frente a
los años anteriores, marcados por la fragmentación de fuerzas y recurrentes
crisis políticas, la etapa del gobierno correísta
luciría por su estabilidad.
Una de las claves en la hegemonía de AP estuvo en su
capacidad de recoger el descontento con la política tradicional a través de una
narrativa que confrontaba lo ciudadano contra el universo de los partidos, un antagonismo
que ya estaba presente en una multitud de organizaciones y movimientos sociales
que impulsaron sus agendas en el proceso constituyente del 2008 (Ramírez Gallegos 2010). Este clima
social motivó la creación de un organismo estatal que heredó
las funciones de prevención y combate a la corrupción de la CCCC, ahora
reforzadas con capacidad de actuación procesal, además de facultades para
promover la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la organización
de concursos meritocráticos para el nombramiento de autoridades de otros
organismos reguladores y de la rama judicial.[ii]
De forma similar a la CCCC, el CPCCS se diseñó para
ser liderado por un cuerpo colegiado de ciudadanos con perfiles alternativos al
de la representación electoral, solo que no a través de espacios para
organizaciones sociales, sino mediante un examen de méritos. El primer filtro
para seleccionar candidatos era una prueba de aptitudes sobre participación
ciudadana y, después, una evaluación de méritos a través de mesas de selección
compuestas por ciudadanos y funcionarios del Estado, donde se ponderaban
atributos como el liderazgo, la experiencia o la trayectoria de militancia (Constitución
de la República de Ecuador 2008).
5.
El ascenso del primer Consejo
El primer gobierno del CPCCS, de carácter transitorio, fue nombrado en
el 2009 y su composición desató controversias, pues el proceso de selección de
los consejeros estuvo a cargo de la Asamblea Legislativa, hecho que fue
cuestionado por quienes argumentaban que la selección debía ser organizada por
el CNE. Además, muchos de los electos como consejeros recibieron críticas por
sus relaciones con el bloque político afín al ejecutivo (The Carter Center 2009), asunto que se extendió a la conformación del pleno del Consejo
conformado en el 2010, ya bajo el proceso de selección establecido por la ley.
Después del proceso de selección donde participaron 350 ciudadanos, el
pleno del CPCCS se conformó por siete perfiles, de los cuales, cuatro mantenían
cercanía con el proyecto de AP; dos con el Movimiento Popular Democrático (MPD);
y uno con el Partido Sociedad Patriótica (PSP). Cabe señalar que, en ese
entonces, las alianzas de AP con estos partidos se habían roto (entrevista 7, funcionario del CPCCS,
18 de agosto de 2019).
El reconocimiento público de los dirigentes del CPCCS se convirtió en un
elemento conflictivo desde un inicio. Las altas expectativas sobre un OCR reforzado
para combatir la corrupción, contrastaban con el protagonismo que tuvo en los
medios de comunicación a través de controvertidos episodios donde se cuestionó
su imparcialidad. Por ejemplo, la demanda por perjurio y falso testimonio a un
par de ciudadanos que realizaron una veeduría a contratos del gobierno nacional,
donde se involucraba al hermano del presidente; la selección de las autoridades
de la Corte Constitucional en el 2011; asimismo, la selección del fiscal general
durante el mismo año; además del proceso de vigilancia sobre la
reestructuración del Consejo de la Judicatura en 2012 (Fundación Ciudadanía y Desarrollo 2009).
Si en el plano nacional la legitimidad del CPCCS parecía enfrentar
escollos, a nivel local el organismo desplegó intensas actividades para
construir vínculos con la sociedad civil y promover la oferta institucional en materia
de participación ciudadana, control social y rendición de cuentas. Con cuatro
veces más presupuesto que la CCCC y con ingresos crecientes hasta el año 2014,
el primer cuerpo de consejeros se hizo presente en los municipios y provincias
del país a través de encuentros con organizaciones sociales, la realización de
escuelas de formación ciudadana y el reclutamiento de perfiles ligados a
organizaciones sociales para coordinar tareas a nivel local (entrevista 1, exconsejero del CPCCS,
18 de agosto de 2020; entrevista 2, exconsejero del CPCCS,
20 de agosto de 2020). Estas estrategias no serían
unitarias, pues mientras el bloque de consejeros afín a AP se concentraba en el
reclutamiento de perfiles, los ligados al MPD privilegiaron las escuelas de
formación, que continuaron implementándose por el posterior Consejo (entrevista
2,
exconsejero del CPCCS, 20 de agosto de 2020).
En comparación con la CCCC, la confianza en el CPCCS mostraría un salto
de casi veinte puntos porcentuales; de acuerdo con la encuesta del Barómetro,
en el 2014 la confianza en dicho organismo rebasaba el 50 %. Aunque el
acentuado crecimiento de esta disposición tiene diversas causas, una de ellas puede
ser atribuida al efecto que tuvo la estabilidad de los primeros años de
gobierno de Correa, cuyas simpatías acompañaban un bono de legitimidad que tuvieron
la mayoría de las instituciones del régimen, incluso los partidos políticos, según
el Barómetro de las Américas. Otro indicador positivo de la consolidación de
este organismo se puede encontrar en un creciente involucramiento de la
ciudadanía en diversos procesos participativos impulsados y/o apoyados por el
Consejo, como las veedurías ciudadanas, que para el año 2012 comenzaron una
etapa de crecimiento constante (Gutierrez 2017).
6.
El segundo Consejo y las alertas de
debilitamiento
Durante el año 2015, el proceso de renovación de los consejeros del
CPCCS coincidió con un giro en las condiciones de gobernabilidad del país.
Aunque en las elecciones del 2013, Rafael Correa fue reelecto con el 56.6% de
los votos, los comicios municipales del año posterior, separados de la
contienda nacional, dibujaron un escenario de fragmentación (Freidenberg y Pachano 2016, 133) y rompieron con una tendencia de seis años de victorias electorales de AP
(Pachano 2017, 2; Ramírez
Gallegos 2017). El sistema de partido predominante parecía
debilitarse, aunque el clivaje de la vida política nacional seguía girando, de
forma polarizada, en torno al proyecto correísta.
En esta ocasión, el proceso de selección de consejeros
convocó a 162 ciudadanos en la prueba inicial. Después de rendir los exámenes
elaborados a partir de un banco de dos mil preguntas y pasar por el escrutinio
de las comisiones ciudadanas, fueron electos los siete dirigentes del organismo,
todos con perfiles vinculados a la administración pública nacional (Fundación Ciudadanía y Desarrollo 2009), lo que provocó la protesta de los legisladores de oposición, quienes,
manifestando su inconformidad por la cercanía de los seleccionados con el
partido del presidente, se ausentaron de la sesión de toma de posesión.
La baja convocatoria a postular perfiles y la ausencia de asambleístas
en la posesión del nuevo pleno pueden interpretarse como signos de una baja en
la legitimidad del CPCCS. A ello habría que sumar el desafío público lanzado
por un grupo de actores provenientes del Colectivo Nacional Unitario de
Trabajadores Indígenas y Organizaciones Sociales, el Frente Único de
Trabajadores, así como otras organizaciones que, un día antes de la toma de
posesión del nuevo Consejo, anunciaron la creación de la Comisión Nacional
Anticorrupción (CNA), reclamando para sí la herencia de la extinta CCCC. En
dicha comisión se convocaron personajes destacados, como un exasambleísta
de la Constituyente y un excomisionado de la CCCC,
quien tuvo un importante papel en la promoción de las redes cívicas en la
región costera del país (entrevista 3, consejero del CPCCS, 18 de agosto de 2020).
En este contexto, los nuevos consejeros del CPCCS dirigieron el trabajo
del organismo sobre la base de sus antecesores. Estrategias como las escuelas
de formación ciudadana, la visita personal de los consejeros a territorios para
sostener reuniones con organizaciones, fueron intensificadas (entrevista 4, funcionario de carrera
del CPCCS, 26 de junio de 2020). Durante
este periodo, el involucramiento de la ciudadanía en distintos espacios de
participación locales, continuaría en una trayectoria ascendente; por un lado, el
porcentaje de ciudadanos que declararon participar en una reunión municipal se
incrementó entre 2008 y 2016 (gráfico 1); por otro, mecanismos directamente
regulados por el Consejo como las veedurías ciudadanas registrarían un máximo
histórico desde su creación en el año 2002 (gráfico 2).
Gráfico 1. Participación en reuniones
municipales
Fuente: LAPOP (2020).
Gráfico 2. Veedurías activadas entre 2001
y 2016
Fuente: Ramírez Gallegos y Yamá (2013);
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (2011-2017).
Casi al mismo tiempo que las cifras de participación local registraron
sus niveles más altos, el clima de disposiciones ciudadanas hacia las
instituciones políticas comenzaría un proceso de debilitamiento. A partir del
2015, la popularidad del entonces presidente empezó un declive, al igual que la
confianza en el gobierno y el poder legislativo que, según registra Latinobarómetro, cayó en promedio 15 puntos porcentuales
entre el 2013 y el 2016. Este proceso de desencanto coincidió con un giro decisionista en el gobierno de Correa y la
agudización de conflictos entre el ejecutivo y el campo de los movimientos
sociales, que reclamaban influencia en la vida pública (Ramírez Gallegos 2017).
Como Barómetro de las Américas no ofrece datos para continuar con el
análisis de la confianza de la ciudadanía en el CPCCS, resulta útil recurrir a
una serie histórica de la empresa Perfiles de Opinión, donde se evidencia que
la credibilidad del organismo tuvo un declive a partir del año 2015 (gráfico 3).
En el informe “La disputa por el Consejo de Participación Ciudadana y Control
Social” se argumenta que dicha disposición está altamente correlacionada con las
mismas valoraciones hacia el gobierno (Recalde y García 2019). Para el año 2016, la desaparición del CPCCS ya era una demanda
abanderada por portavoces de los principales partidos de oposición: CREO,
Acuerdo por el Cambio y Sociedad Patriótica.
Gráfico 3. Confianza y credibilidad en el
CPCCS
Fuente: LAPOP
(2020); Recalde y García (2019).
7.
Un episodio reactivo: la reinstitucionalización del
CPCCS
Las elecciones presidenciales del 2017 marcaron un giro dramático en la
vida política nacional; Lenín Moreno, aunque fue
electo como candidato de AP, marcó distancia de su antecesor. Una muestra clara
de la escisión del nuevo mandatario con el proyecto correísta
fue la consulta popular que convocó en su primer año de gobierno, donde se
planteaba, entre otras cosas, eliminar la reelección indefinida (lo que en la
práctica inhabilitaba a Correa para un nuevo mandato presidencial) y
reestructurar el CPCCS, primero, instaurando un Consejo Transitorio (CT) para
evaluar a todas las autoridades nombradas por el pleno en funciones; y, después,
poner en marcha un nuevo método de elección de los consejeros, ahora mediante
el voto popular.
El sí por la reestructuración del CPCCS obtuvo el 64% de los votos, por
lo que los siete consejeros en funciones fueron cesados y sustituidos por un
nuevo pleno, electo por ternas enviadas por el ejecutivo a la Asamblea
Nacional. De entre los seleccionados dos nombres fueron sugeridos por la CNA, y
al igual que en el periodo de gobierno anterior, la oposición (ahora de
filiación correísta) cuestionó la legitimidad de los
nuevos consejeros debido a sus trayectorias políticas y a la cercanía con el
presidente de turno.
En un periodo de cien días, el CPCCS transitorio destituyó cinco vocales
del Consejo Electoral, nueve jueces de la Corte Constitucional, tres jueces del
Tribunal Contencioso, cinco vocales del Consejo de la Judicatura y tres
titulares de superintendencias. Los 463 días de operaciones del CT se
concentraron en la revisión de las decisiones del pleno anterior y el
nombramiento de nuevas autoridades, lo que, sumado a recortes en el personal
operativo, constantes cambios de sede y a la rebaja de presupuestos, impactó en
una disminución de las actividades regulares de la burocracia para promover
actividades de participación en los territorios (entrevista 4, funcionario de carrera
del CPCCS, 26 de junio de 2020; entrevista
6,
funcionario de carrera del CPCCS, 20 de agosto de 2019; entrevista 7, funcionario del CPCCS, 18 de agosto de 2019). Los indicadores de participación en 2017, por primera vez, fueron a
la baja.
Lejos de trabajar por remontar la credibilidad del CPCCS, los dirigentes
del pleno transitorio apoyaron abiertamente la desaparición del organismo. A
pocas semanas de abandonar su encargo como presidente del CT, Julio Cesar
Trujillo anunció públicamente el inicio de una campaña para recolectar firmas
entre la ciudadanía y solicitar un referendo para eliminar el Consejo de Participación,
a través de un colectivo denominado Comité por la Reinstitucionalización
Nacional (Bolaños 2019). Es en estas condiciones que una nueva camada de consejeros, ahora
seleccionados por la vía del voto popular, estarían encargados de retomar la
dirección de un organismo en proceso de debilitamiento.
8.
La consolidación y el debilitamiento del control ciudadanizado
A la luz del análisis de
ambos organismos ciudadanizados, argumento que, pese a sus diferencias de
diseño, están unidos por una trayectoria de consolidación institucional que
inicia en el año 2000 y va hasta el 2015, momento a partir del que comienza un
periodo de debilitamiento que se agudiza con un episodio reactivo en el año
2017. Estos cambios operaron en medio de tres contextos políticos distintos: un
sistema de partidos fragmentado con disposiciones ciudadanas negativas hacia
las instituciones políticas, un sistema de partido dominante con disposiciones
sociales positivas y una fragmentación partidista en un clima de polarización.
La CCCC surgió y operó en un
contexto de pluralismo fragmentado, en medio de episodios críticos de la
estabilidad de la vida política nacional y conviviendo con bajos niveles de
confianza ciudadana en las principales instituciones del sistema político. En
este contexto, el perfil de los dirigentes del organismo ciudadanizado, ligado
a atributos de distinción pública y de pertenencia a organizaciones sociales,
facilitó el reconocimiento público de un organismo altamente activo en la
denuncia de actos de corrupción y la creación de vínculos con la sociedad
civil. Aunque durante el cambio de consejeros de la Comisión, en el 2004, hubo
episodios de disputa y conflicto, la continuidad en sus actividades de estímulo
de la participación ciudadana, así como los índices estables de confianza
pública, son indicadores de la consolidación de dicho organismo.
El CPCCS emergió y entró en
funciones en medio de un sistema de partido predominante, con una recuperación
de la confianza ciudadana en las instituciones políticas. A diferencia de la
CCCC, el perfil de los dirigentes de este OCR descansaba más en criterios de
mérito que en su pertenencia a organizaciones sociales, lo que limitó la
capacidad de los consejeros para dotar de legitimidad al organismo. Ello, con
una cobertura de los medios de comunicación desfavorable para la presencia
nacional del CPCCS, algo muy distinto de lo que sucedió con la CCCC (entrevista
3,
consejero del CPCCS, 18 de agosto de 2020; entrevista 5, excomisionado
de la CCCC, 22 de septiembre de 2020; entrevista 6, funcionario de carrera del CPCCS, 20 de agosto de 2019)
Entre los años 2015 y 2017 el
contexto político fue cambiando de un sistema de partido dominante a una nueva
fragmentación de fuerzas, aunque en un escenario de polarización en torno al
gobierno de Correa. Es en este periodo que la legitimidad del Consejo sufre
embates por parte de los legisladores de oposición, así como por organizaciones
sociales activas en la agenda de combate a la corrupción. Sin embargo, hasta
antes del cese de los consejeros electos en 2015, las actividades de
participación ciudadana se mantuvieron al alza, lo que podría indicar la
relativa distancia entre la política de los consejeros y el trabajo de las
burocracias. Lo relativo de esta separación debe subrayarse, pues con el cambio
de 2017 las prioridades del CPCCS cambiaron y la participación declinó.
El método de ocupación de
posiciones en el Estado es una variable interviniente, pero de acuerdo con el
análisis en los contextos no equivalentes, no tiene una incidencia directa en
los procesos de construcción de reconocimiento de los dirigentes de los OCR. Tanto
la CCCC como el CPCCS fueron objeto de
presiones de actores del sistema de partidos, pero solo en el segundo caso esta
tensión derivó en el debilitamiento del OCR. En referencia a este contexto qen 2017, la afronta del nuevo gobierno contra el correísmo
deriva en una reinstitucionalización del CPCCS, pero de corte reactivo.
Durante el 2010 y el 2017 se
registraron dos contextos políticos distintos y un mismo método de acceso al
Estado; en el primer periodo (2010-2014) las actividades del Consejo se
consolidaron pese a los escollos frente a la opinión pública; mientras que en
el segundo (2015-2017), el cuestionamiento de la legitimidad de los consejeros
se agudizó, y en un escenario político polarizado, se convirtieron en objeto de
denuncia de la oposición.
Figura 1. Trayectoria y contexto de los
OCR de combate a la corrupción en Ecuador
Elaboración propia.
9.
Conclusiones
¿La existencia de los organismos ciudadanizados de
control está atada al contexto político? Contextualizar los procesos de
reconocimiento evita atribuir en exceso las trayectorias de los OCR a la
voluntad de los actores, sin convertir a este tipo de instituciones en meros
reflejos de los vaivenes del contexto político. La consolidación y el
debilitamiento de los OCR ligados a la agenda anticorrupción en Ecuador,
resulta de la capacidad de sus dirigentes para construir reconocimiento en
contextos variables; tanto en momentos de crisis de hegemonía política como de
polarización, la capacidad de los dirigentes de los OCR para ganar
reconocimiento varía y no solo en relación con las reglas del juego.
La trayectoria de los OCR de control de la corrupción
en Ecuador sugiere que la influencia que tiene el sistema de partidos y el
clima de disposiciones sociales en el mecanismo de estas innovaciones
participativas es relativa. Si un entorno de fragmentación de las fuerzas
políticas puede ser favorable para la defensa de agendas sociales
institucionalizadas, en un clima de poca competencia habría más posibilidades
de que la clase política busque controlar dichos espacios.
En el caso ecuatoriano, cuando los problemas de
legitimidad y confianza en las instituciones representativas se redujeron en un
ambiente de reorganización de las alineaciones política, hacia un sistema de
partido dominante, el reconocimiento público de los dirigentes del CPCCS como independientes
se complicó. En una dinámica de polarización, el Consejo creado en el 2008
terminó asociándose al oficialismo. Cuando el partido dominante comenzó a perder
fuerza, el debilitamiento del organismo se agudizó.
Si los contextos de baja confianza facilitan la
emergencia de OCR, su trayectoria depende de la capacidad de sus dirigentes
para distinguirse del universo de las burocracias ligadas al sistema de
partidos, lo que guarda estrecha relación con hacer efectivo el reclamo de
representatividad de lo ciudadano. Esta condición, que fortalece la capacidad
de los líderes del organismo para llevar adelante sus tareas, además, está
mediada por la forma en que se institucionaliza el acceso de los actores
ciudadanos al Estado.
Consolidación y debilitamiento son dos caras de una
misma moneda. Las demandas sociales pueden cristalizar en espacios para la
innovación de políticas, mientras que la inserción de perfiles ciudadanos en
aparatos estatales especializados puede facilitar el fortalecimiento de los
organismos regulatorios. Pero esta misma condición dota a los OCR de mayor
sensibilidad al contexto político, pues entornos mayoritarios y de polarización
son adversos para el reconocimiento de sus dirigentes como independientes. La
relación entre modos de institucionalización posicional y contexto político
puede ser un campo de estudio prometedor.
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Entrevistas
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Entrevista 2, exconsejero del CPCCS, Quito, 20 de
agosto de 2020.
Entrevista 3, consejero del CPCCS, Quito, 18 de agosto
de 2020.
Entrevista 4, funcionario de carrera del CPCCS, Quito,
26 de junio de 2020.
Entrevista 5, excomisionado
de la CCCC, Quito, 22 de septiembre de 2020.
Entrevista 6, funcionario de carrera del CPCCS, Quito,
20 de agosto de 2019.
Entrevista 7, funcionario del CPCCS, Quito, 18 de
agosto de 2019.
Notas