Temas
Conexiones internacionales del
proceso de colonización de la frontera amazónica ecuatoriana, 1960-1970
International connections
of the Ecuadorian Amazonian forest colonization process 1960-1970
Dr. (c)
Pablo Campaña. Profesor de la Pontificia
Universidad Católica del Ecuador.
(pacampana@puce.edu.ec) (https://orcid.org/0000-0003-0712-5650)
Recibido: 30/09/2020 – Revisado: 04/12/2020
Aceptado:
03/05/2021 – Publicado: 01/09/2021
Cómo citar este artículo: Campaña
Pablo. 2021. “Conexiones internacionales del proceso de colonización de la
frontera amazónica ecuatoriana, 1960-1970”. Íconos. Revista de Ciencias
Sociales, 71: 179-194. https://dx.doi.org/10.17141/iconos.71.2021.4689
Resumen
En este artículo, se
muestran las distintas conexiones internacionales que estimularon, entre 1960 y
1970, la migración campesina hacia las fronteras amazónicas ecuatorianas.
Durante el mencionado periodo, en varios países latinoamericanos las organizaciones
campesinas reclamaban el acceso a la tierra de latifundios. Para evitar que
estos reclamos desencadenasen en revoluciones radicales, la Organización de
Estados Americanos propuso que los campesinos migraran hacia tierras de áreas
selváticas como la Amazonía. Las distintas conexiones internacionales entre
este organismo y la diplomacia estadounidense con la política de colonización
de la frontera amazónica de Ecuador constituyen el tema central del presente
texto. En la etapa de estudio, Ecuador participó de una política internacional
de colonización y recibió créditos de entidades financieras para construir
carreteras en zonas selváticas. Además, la presión diplomática logró que se
aprobara la legislación sobre colonización, al tiempo que el Instituto Interamericano
de Ciencias Agrícolas capacitó a funcionarios estatales para hacer efectivas
las políticas agrarias. A partir de fuentes diplomáticas, jurídicas e informes
burocráticos, en este artículo se muestran las estrategias transnacionales de
gobierno que promovieron la migración campesina a la selva amazónica para
desactivar el riesgo de revoluciones políticas comunistas.
Descriptores:
Amazonía; colonización; frontera; historia ambiental; historia del Ecuador;
reforma agraria.
Abstract
This article exposes the various international influences that –between 1960-1970- operated in order to stimulate peasant migration towards the Ecuadorian Amazonian frontier. During that period poor farmer organizations in several Latin American countries were demanding access to land held by traditional latifundia. In order to defuse the revolutionary potential of these claims, the Organization of American States (OAS) came up with a plan that would have the peasants migrate as colonists towards jungle areas, such as Amazonia. A central topic of the present text is the study of the several international connections between this organization and United States diplomacy in their efforts to boost colonization policies in the Ecuadorian Amazonian frontier. In a first stage, Ecuador received loans from foreign financial organizations, which were targeted for the construction of roads that would facilitate access to the rainforest areas. This was a major component of early efforts to promote the occupation of the tropical woodlands. Additionally, strong pressure by US diplomacy forced Ecuador to pass legislation facilitating colonization, while, at the same time, the Inter American Institute of Agrarian Sciences (IICA), trained government officials in the skills necessary to implement and enforce these policies. The article uses diplomatic, legal and bureaucratic reports in order to disclose the administrative transnational strategies that were active in promoting the migration of landless peasants towards the Amazonian wilderness, as part of an effort to neutralize the risk of communist political revolutions.
Keywords: Amazonia; colonization;
frontier; environmental history; history of Ecuador; agrarian reform.
1. Introducción
En la década de los 60 inició
una nueva migración de campesinos a las zonas tropicales de Latinoamérica. La
apertura de carreteras y la promulgación de leyes de colonización prometían
reconocer la propiedad de quienes ocuparan esas tierras. Tal estímulo provocó
la llegada de decenas de miles de personas a las fronteras selváticas del
Petén, del Chocó y la Amazonía (Leal 2018, 126-127). Este fenómeno
transnacional incidió directamente en la apropiación estatal de territorios
fronterizos, en el despojo de territorios indígenas y produjo un impacto
ambiental en bosques de alta diversidad biológica.
En la historiografía se
ha explicado la colonización de la Amazonía desde un “nacionalismo
metodológico”, en el sentido de que se estudia este proceso como un evento que
ocurre aisladamente en las fronteras del Ecuador y el contexto internacional es
solo una referencia indirecta (Conrad 2016, 3). En ese sentido, se suele
describir la política de colonización como parte de la política agraria
impulsada por la elite ecuatoriana para evitar la radicalización del movimiento
campesino local (Carrillo 2016; Madrid 2019). Sin embargo, esta mirada deja
escapar distintos acontecimientos internacionales que impulsaron la
colonización simultánea de la frontera selvática en los países amazónicos de Brasil,
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.
El objetivo de este
artículo es describir, desde una escala global, las conexiones internacionales
que produjeron la colonización de la frontera amazónica de Ecuador entre 1960 y
1970. Justamente, al aplicar una perspectiva de historia global, se puede
argumentar que la migración de campesinos a la Amazonía de Ecuador también está
vinculada a la iniciativa de la Organización de Estados Americanos (OEA) de
promover las políticas de colonización en el nivel interamericano,
especialmente en fronteras selváticas.
Esta perspectiva global
amplía de varias formas el debate sobre los procesos de consolidación de las
zonas en la frontera amazónica durante la segunda mitad del siglo XX. Con dicho
enfoque se pueden observar mecanismos de financiamiento de las carreteras al
bosque tropical y las reflexiones técnico-políticas que dieron prioridad a las
políticas de colonización a nivel internacional. Además, se muestra el rol de
instituciones internacionales en promover localmente la agricultura tropical y
en el desplazamiento de pueblos indígenas de sus territorios. Esta apertura del
lente sigue la afirmación que indica que las distintas fronteras selváticas
latinoamericanas pasaron por procesos paralelos y relativamente simultáneos
(Leal 2018, 126-127). Específicamente, se confirma que surgieron paralelismos
en la colonización durante la segunda mitad del siglo XX debido a criterios
transnacionales de gobierno sobre las fronteras selváticas.
Para cumplir su cometido,
en este artículo se describe cómo las políticas de reforma agraria y de
colonización fueron planteadas en el ámbito internacional a partir de la Cumbre
de Punta del Este de 1961, que tuvo lugar en Uruguay. En ese encuentro de la
OEA se presentó el programa de Alianza para el Progreso que ofrecía un esquema
de financiamiento que iba a servir para la construcción de carreteras de
penetración a la Amazonía. En segundo lugar, en el texto se abordan una serie
de reflexiones teóricas, que aparecieron durante este periodo en Estados Unidos
y en Latinoamérica, sobre cómo acelerar la modernización de las sociedades del
continente. Parte de este campo de discusión intelectual estuvo destinado a
pensar cómo colonizar las zonas tropicales. En tercer lugar, se muestra que el
Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, con sede en Costa Rica, se
convirtió en un centro de preparación técnica para funcionarios públicos y
campesinos a fin de poner en marcha las políticas de colonización y
domesticación de la selva. Finalmente, se expone que estas conexiones
internacionales se activaron en Ecuador durante la década de los 60 provocando
la apertura de carreteras, migraciones a zonas tropicales, deforestación y
afectación a territorios indígenas.
Para la investigación en
la que se basa este artículo, se utilizaron documentos estadounidenses de
política exterior compilados por el Departamento de Estado en 1993 y que no
fueron considerados previamente por la historiografía. Sumado a lo anterior, se
usaron como fuentes las revistas Foreign Affairs y El Trimestre Económico, en las que se
debatió el sentido de la reforma agraria, los informes de trabajo del Instituto
Interamericano de Ciencias Agrícolas, publicaciones del Registro Oficial sobre
el financiamiento de carreteras en Ecuador y reportes de la embajada
ecuatoriana en Washington.
2. La Cumbre Punta
del Este: revolución y colonización
Cuando John F. Kennedy
llegó al poder en enero de 1961 temía la expansión de la Revolución cubana a
otros países del hemisferio. Simultáneamente, países africanos, asiáticos y del
Medio Oriente estaban viviendo procesos de descolonización que preocupaban a
Washington. Sin embargo, la cercanía geográfica con Cuba representaba una
amenaza directa a la seguridad estadounidense. Por esta razón, Latinoamérica se
volvió la principal prioridad de la política exterior del gobierno de Kennedy,
quien llegó a calificarla como la región más peligrosa del mundo (Taffet 2007, 27). En su primer año de gobierno, trabajó
para proponer un programa de cooperación internacional que duraría una década,
para mejorar las condiciones sociales y así contrarrestar movimientos políticos
radicales. Para oficializar el programa convocó, en el marco de la OEA, a una
cumbre en la ciudad de Punta del Este.
Durante la preparación de
la Cumbre, el consejero de Kennedy, Arthur Schlesinger, realizó una gira por
varios países latinoamericanos. En la lectura del asesor, en Latinoamérica se
estaba terminando un “antiguo régimen” que desde la época colonial se basaba en
la explotación latifundista de la tierra. El 70 % de los 200 millones de
personas que habitaban la región vivían en la pobreza y luchaban por romper con
esa situación. Se abría así un dilema: podían hacerlo a través de una
revolución comunista foránea o mediante los ideales democráticos de la cultura
occidental a la que los latinoamericanos pertenecían (Schlesinger 2003, 354).
En un memorando para el presidente Kennedy, Schlesinger afirmó que
Latinoamérica estaba transformándose, pero aclaraba que “este proceso de modernización
no puede ocurrir sin una drástica revisión de la estructura agraria semifeudal que prevalece en gran parte del subcontinente”
(Schlesinger 2018, 115). Esta reforma agraria debía poner menos énfasis en la
afectación a la propiedad privada y más en la colonización de territorios que
se consideraban deshabitados, como las fronteras selváticas.
En sintonía con esa
visión, el 20 de marzo de 1961 el Consejo de Seguridad de Estados Unidos indicó
que en los siguientes diez años los programas a ser implementados en las
Américas incluirían “el mejoramiento de las condiciones de vida rurales” a
través de la “construcción de vías de acceso a nuevos sitios de asentamiento”
(Schlesinger 2018, 142). Como habían advertido otros autores (Velasco 1979,
XVIII), la ofensiva diplomática estadounidense es gravitante en la promoción de
las reformas agrarias.
El anuncio del encuentro
generó expectativas superlativas en todo el continente. El 4 de agosto, el
presidente estadounidense se despidió de la delegación que iba a Uruguay
indicando que “el destino de millones de personas depende de esta reunión” (El
Comercio 1961a). Mientras que Cuba, reconociendo la importancia del evento,
envió al Che Guevara como jefe de su delegación.
Durante los 12 días de reunión se
abrió un horizonte político seductor. En las primeras dos jornadas de discursos
de apertura, los delegados describieron la Cumbre como el punto de inicio de
una “revolución”. Esa connotación la dio el propio Kennedy en el mensaje que
envió a la reunión enlazando las revoluciones del siglo XIX con Punta del Este:
“Vivimos en un hemisferio cuya propia revolución dio origen a las corrientes
más poderosas que encauzan el mundo moderno […]. Nos reunimos aquí para
proseguir esta revolución” (Kennedy 1961, 99). En tono similar, el delegado del
Perú, Pedro Beltrán, afirmó que estaba por iniciar “la segunda revolución
americana, la revolución de la libertad y del bienestar, sin violencia y sin
sangre” (Beltrán 1961, 91).
Ambos fragmentos dan
cuenta de que se anunciaba un cambio del orden social respaldado por el
financiamiento de 20 000 millones de dólares en proyectos de desarrollo,
según afirmó el jefe de la delegación estadounidense (Taffet
2007, 33). De esta forma, en la Cumbre de Punta del Este se instalaba la idea
de que la revolución no era un término unívoco monopolizado por la izquierda
marxista. Al contrario, existía una forma distinta de lograr un cambio social
dentro de los parámetros de la democracia liberal.
El espectro de cambios sociales que se planteó en Punta del
Este era amplio. Estados Unidos prometía
financiar proyectos de infraestructura, vivienda, salud y establecer políticas
de intercambio comercial que fomentaran la industria latinoamericana. Sin
embargo, el asunto agrario seguía siendo la piedra de toque. El debate del
enunciado sobre la reforma fue largo, pero se llegó a un consenso (Carta de
Punta del Este 1961, Título Primero). Simultáneamente, se confirmó el
desplazamiento de una reforma agraria radical como la cubana, por una basada en
la colonización y en la modernización de la agricultura. Ernesto Guevara dejó
en claro que Cuba no era partidaria de reformas agrarias basadas en la
migración a áreas “deshabitadas”: “¿Quieren hacer Reforma Agraria? tomen la
tierra al que tiene mucha y dénsela al que no la tiene. Así se hace Reforma
Agraria, lo demás es canto de sirena […]. La Reforma Agraria se hace liquidando
los latifundios, no yendo a colonizar allá lejos” (Guevara 2003, 429).
En
el texto final de la Carta de Punta del Este se planteó que los países debían
“impulsar programas de reforma agraria integral” (Carta de Punta del Este 1961,
Título Primero). En esta reunión se
crearon las condiciones internacionales para colonizar las fronteras selváticas
latinoamericanas, entre ellas las amazónicas. En primer lugar, la percepción de
los programas de reforma agraria se modificó. A partir de la Cumbre, la clase
política latinoamericana no vio esta medida como una propuesta radical que
debía ser enfrentada. Al contrario, muchos gobiernos comenzaron a considerarla
como un mecanismo útil para aliviar las tensiones sociales y que estaba
impregnada de un sano idealismo. Sumado a lo anterior, si los países hacían
reformas agrarias alineadas al modelo de la Cumbre de Punta del Este recibirían
préstamos para la realización de obra pública (Lathan
2000, 91).
3. El campo intelectual
que debatió la reforma agraria y la colonización de fronteras selváticas
La Cumbre de Punta del
Este gozó de una amplia cobertura en la prensa internacional, pero detrás de
las cámaras estaban los intelectuales que influyeron decisivamente en la
política internacional. Eran teóricos estadounidenses y latinoamericanos que
buscaban definir qué tipo de medidas estatales eran necesarias para que
despegara la economía de los “países periféricos”. En los Estados Unidos la
teoría de la modernización y en Latinoamérica la teoría de la dependencia
fueron dos líneas de pensamiento que dialogaron intensamente en este periodo.
Pese a que podían tener posturas distintas sobre el comercio internacional, un
punto común en ambas corrientes era la idea de que el Estado debía intervenir
en el mercado y planificar el desarrollo económico. Con el establecimiento de
la Alianza para el Progreso en 1961, decía el economista argentino Raúl Prebisch (1961, 674), se creó “un lenguaje común” para
planificar el desarrollo del hemisferio.
La revista estadounidense Foreign
Affairs
y la mexicana El Trimestre Económico fueron el soporte de ese
intercambio en el que tuvo prioridad el debate sobre la reforma agraria y la
colonización. Había un acuerdo de lo imperioso de resolver la desigualdad de la
estructura agraria para evitar revoluciones como la cubana. Sin embargo,
existía un choque al debatirse el rol de la colonización de las fronteras
selváticas de los países latinoamericanos.
En la revista Foreign
Affairs
en 1962, Robert Alexander, asesor de Kennedy, afirmaba que existían dos tipos
de reformas agrarias. La primera era la impulsada por Cuba en la que no se
pagaban compensaciones a los propietarios expropiados y las tierras pasaban
principalmente a haciendas estatales (Alexander 1962, 195). Alexander proponía
un tipo diferente de reforma, que se generara a partir del diálogo de distintos
sectores, con asistencia de expertos agrarios, pagando las expropiaciones
oportunamente y ofreciendo créditos agrícolas. Pero, además, se debía
considerar la geografía:
En muchos países latinoamericanos
hay vastas áreas sin asentamientos de población. Son tierras vírgenes, muchas
altamente productivas y siendo que generalmente pertenecen al Estado están
disponibles para ser distribuidas a los campesinos hambrientos sin necesidad de
compensación. Sin embargo, estas regiones suelen estar a distancias
considerables de las áreas pobladas, y una buena cantidad de inversión es
necesaria para hacerles susceptibles de colonización; son particularmente
necesarias carreteras para que pueden acceder los colonos y para que sus
productos puedan salir a los mercados (Alexander 1962, 201).
Así, Alexander fomentaba
con entusiasmo la colonización de tierras “vírgenes”, que en la mayoría de los
casos eran bosques tropicales. Por el contrario, Raúl Prebisch
publicó un artículo –en inglés en Foreign Affairs y en español en El Trimestre Económico–
en donde afirmaba que el énfasis de la reforma agraria debía ser la
redistribución de la propiedad de los terratenientes. Prebisch
(1961, 674) desdeñaba los proyectos de colonización por ser meros “paliativos”
que eran costosos “dejando intactas grandes extensiones fácilmente accesibles”.
Pero en la misma revista existían opiniones distintas: según Anthony Bottomley, en su artículo “Programa de ingresos para la
agricultura del Ecuador”, era muy necesaria “la puesta en cultivo de vastas
superficies de nuevas tierras” con la construcción carreteras que permitan
mantener “el ritmo de la colonización” (Bottomley
1966, 414-416).
Estas discusiones fueron
creando un campo de debate intelectual que fue expandiéndose con encuentros
como la Conferencia Mundial sobre Reforma Agraria que se realizó en Roma, en
1966. Este último congreso permite comprender cómo se entendía la relación entre
reforma agraria y el hambre en el mundo. En ese encuentro, el presidente de la
Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por
sus siglas en inglés), expresaba su temor a que la explosión demográfica en los
países en desarrollo superara la capacidad de producción de alimentos (Cruz
1967, 181).
En tal sentido, el
impulso de la reforma agraria y la colonización debía ser comprendido como el
intento de resolver “el impacto del acelerado crecimiento poblacional que se
observa en América Latina”, como afirmaba Jacques Chonchol
(1967, 257), quien se convertiría en el ministro de Agricultura de Salvador
Allende. Así, se proyectaba que Brasil entre 1960 y 1980 tendría un aumento de
56 millones de habitantes a quienes tenía que ser capaz de “alimentar, vestir,
cobijar” (Chonchol 1967, 261). En la medida en que
Latinoamérica era la región con mayor crecimiento demográfico en el mundo, en
la que el desarrollo industrial no era capaz de absorber la mano de obra, la
transformación de la tenencia de la tierra era el punto clave para evitar el
hambre (Chonchol 1967, 260).
Entre los intelectuales existía
un diagnóstico compartido de que la reforma agraria y la colonización debían
resolver la presión sobre la tierra y la demanda de alimentos que resultaría
del crecimiento demográfico. Adicionalmente, esta revisión de autores,
publicaciones y conferencias refleja que la preocupación sobre la tenencia de
la tierra se mantuvo a lo largo del continente y se extendió durante toda la
década de los 60. Es notorio que varios autores incidieron directamente en la
elaboración de políticas en la práctica: varios llegarían a ser ministros de
agricultura o representaban a organizaciones internacionales; su saber afectó
la toma de decisiones políticas. Sin embargo, no llegó a un nivel más capilar,
estas publicaciones no circulaban entre los funcionarios de bajo rango que
aplicarían los proyectos de colonización y que debían ser capacitados a través
de otros mecanismos.
4. La capacitación
técnica para colonizar y domesticar las fronteras selváticas
El Instituto
Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA) fue creado en 1942 en Turrialba,
Costa Rica, para la investigación de la producción agropecuaria en ambientes
tropicales. Una decisión que buscaba que Estados Unidos tuviera acceso a
materiales estratégicos durante la Segunda Guerra Mundial (Peters 2018, 330).
En la década de los 60, se declaró el inicio de una “nueva dimensión” del IICA,
enfocada en la capacitación a altos funcionarios, personal profesional,
funcionarios técnicos y campesinos sobre cómo mejorar la producción de la
agricultura, el desarrollo rural y el uso de suelos tropicales (IICA 1965, 3).
En 1962, inició el Proyecto 206 con el objetivo de capacitar a las personas que
distribuyen la tierra en Latinoamérica según los parámetros de la Alianza para
el Progreso.
Este proyecto implicó
la creación de un Centro Interamericano de Reforma Agraria en 1963, en Bogotá,
que ofreció capacitaciones e investigó temas relacionados con el cambio
estructural de la tenencia de la tierra. En los siguientes años se crearon
centros en Perú, Ecuador, Guatemala, Venezuela, Chile y Brasil que tenían el
mismo propósito y que compartían una agenda de trabajo similar (Moreno 1974,
18-20).
La relevancia de estos centros era que capacitaban a los
funcionarios públicos a una escala continental
sobre cómo llevar a cabo las políticas de reforma agraria y de colonización
haciéndolas más efectivas (Moreno 1974, 18-20). En la medida en que la
colonización de las fronteras selváticas implicaba una serie de requisitos
burocráticos para legalizar tierras abandonadas, el trabajo del IICA buscaba
destrabar esas dificultades. Por eso, los funcionarios de las instituciones
estatales de colonización recibían información sobre legislación,
funcionamiento de cooperativas de colonización, otorgamiento de créditos
agrícolas, planificación de fincas y les proporcionaban material bibliográfico
(Moreno 1974, 18-20). En ese sentido, estas instituciones aceitaban la
maquinaria estatal para el correcto funcionamiento de las políticas agrarias
que estaban expandiendo la frontera agraria a zonas selváticas.
El impacto del IICA es considerable porque 10 131
personas pasaron por sus distintos cursos de capacitación (Moreno 1974, 55).
Los cursos regulares duraban de seis a nueve meses, hubo cursos cortos de solo
un mes y también seminarios internacionales que fueron más puntuales.
Simultáneamente, el IICA produjo 1219 publicaciones sobre reforma agraria,
colonización y desarrollo rural (Moreno 1974, 51). Para la difusión de técnicas
de agricultura se publicó la revista trimestral Desarrollo Rural de las
Américas y un boletín que eran difundidos en todo el continente (IICA 1975,
96).
Pero si bien los campesinos que migraban a las zonas selváticas
de América Latina contaban con el respaldo de funcionarios relativamente
capacitados, todavía tenían poca orientación a la hora de cultivar suelos
tropicales. A partir de ese problema, en el año 1969 el IICA creó del Programa
Cooperativo para el Desarrollo del Trópico Americano. Esta iniciativa, con sede
en la ciudad de Belem, buscaba promover la enseñanza de la agricultura
tropical, crear currículos en esa materia, sistematizar la información sobre
bibliotecas especializadas en este tipo de agricultura, identificar áreas de
colonización y otorgar becas para capacitar a funcionarios sobre cómo volver
dóciles las fronteras selváticas (IICA 1970, 14-19). Este proyecto, que
pretendía transformar la selva en un área cultivable, permitió asociar la
actividad del IICA a la llamada revolución verde en la medida que buscaba
ofrecer “soluciones tecnológicas para aumentar la productividad agrícola y
vencer las limitaciones naturales” (Chamorro 2017, 16). A continuación, se
explica cómo la colonización en el Ecuador se relacionó con una serie de
conexiones internacionales.
5. La iniciativa
interamericana de colonizar las fronteras selváticas de Ecuador
En este acápite se
analiza la conexión entre la política de colonización de las fronteras
selváticas en el Ecuador y la dinámica internacional descrita anteriormente. En
primer lugar, se muestra cómo la Cumbre de Punta del Este modificó la
percepción de la reforma agraria y de la colonización. Luego, se explica la
presencia del campo intelectual que debatió la tenencia de la tierra en la
formulación y aplicación de las leyes sobre colonización en el país. Estas
políticas se vieron impulsadas por los presupuestos financieros de Alianza para
el Progreso, que permitieron la apertura de carreteras de penetración al bosque
tropical. Finalmente, se describe el proceso migratorio y los impactos
ambientales que se dieron en zonas selváticas del Chocó y la Amazonía a inicios
de 1970.
Como punto de partida, se puede recordar que el 12 de enero
de 1961, alrededor de 12 000 campesinos
caminaron hasta el Palacio Presidencial en Quito. Lo hacían en un momento en
que varias haciendas habían comprado maquinaria para reducir la fuerza laboral
y en que la producción bananera se había estancado provocando despidos (Maiguashca y North 1991, 119, 124). Reclamaban acceso a la
tierra en medio de un ambiente de consternación por la primera Ley de Reforma
Agraria implantada por la Revolución cubana dos años antes. Es plausible
afirmar que hasta este evento dominaba la reticencia a cualquier política de distribución
de la tierra. En Ecuador y en otros países latinoamericanos se tildaba de
radical a quien la pronunciaba (Chanol 1967, 259).
Pero este rechazo no existía
en todos los sectores. Los movimientos campesinos que marcharon en Quito tenían
en mente la reforma realizada en Cuba. Adicionalmente, hubo una fracción de
terratenientes que conocían que una reforma agraria podía realizarse con
ciertos matices, modernizando la agricultura y calmando el reclamo social (Barsky 1984, 329). Al realizarse la Cumbre de Punta del
Este esta percepción minoritaria de admitir cierto tipo de reforma agraria se
volvió dominante.
Este giro se explica porque fue la propia delegación
estadounidense la que insistió en la necesidad de modificar la estructura
agraria latinoamericana. A lo anterior, se suma que las tesis de Punta del Este
y su entusiasmo revolucionario fueron apropiadas por la prensa y por los
líderes locales. El diario El Comercio decía que en Uruguay tenía lugar
“la reunión más importante y de mayor trascendencia de las últimas décadas”,
sus portadas dieron seguimiento cotidiano al evento y se publicó al final el
texto íntegro de la Carta de Punta del Este (El Comercio 1961b). El
periódico incluso abogó en una editorial por “una reforma agraria de grandes
repercusiones” (El Comercio 1961c). Este efecto local de la Cumbre se reafirma
si consideramos que durante su desarrollo el presidente de la República,
Velasco Ibarra, presentó a los diputados una comisión para que elaborara un
proyecto de ley de reforma agraria (El Comercio 1961d). El derrocamiento
de Velasco Ibarra impidió que se fragüara esa
iniciativa, pero los siguientes gobiernos no pudieron evadir tal obligación. Si
la Revolución cubana puso la reforma agraria en el centro del debate, la Cumbre
de Punta del Este la hizo políticamente viable.
En un contexto político
acalorado, un grupo de militares dio un golpe el 11 de julio de 1963 (Moncayo
2010, 303). La Junta Militar que tomó el poder ordenó al economista José
Corcino Cárdenas realizar un proyecto de ley agraria. Es importante apuntar que
Cárdenas era un académico que participaba del debate intelectual internacional
sobre la reforma agraria. Este funcionario, que dirigiría la Junta Nacional de
Planificación, se graduó en la Universidad de Harvard, uno de los centros de
conocimiento donde emergió la teoría de la modernización. Luego pasó al Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) que era la entidad financiera del programa
de Alianza para el Progreso y publicó una investigación en la revista El
Trimestre Económico, espacio donde se presentaban conclusiones sobre la
modernización de la agricultura. Para Cárdenas, las expropiaciones solo debían
realizarse de forma excepcional, además, sugería que “las tierras del Estado
aun no distribuidas podrían ser sometidas a un plan de colonización” (Cárdenas
1954, 325).
Más allá del autor del
proyecto del texto jurídico, la reforma ecuatoriana sufrió presiones
internacionales específicas. La correspondencia de la embajada de Ecuador en
Washington da cuenta de la insistencia del BID para la aprobación de la ley. En
un memorando, un funcionario del Inter-American Development
Bank informó al embajador ecuatoriano sobre dos préstamos para programas de
colonización que equivalían a 4 350 000 dólares. En el documento se
indica que “a título personal creo que hasta que no se dicte la nueva ley de
reforma agraria, y que según los periódicos ecuatorianos se dictará después de
poco, no se procederá a la ejecución del programa de integración del
campesinado”.[i]
Finalmente, la Ley de Reforma Agraria y Colonización
fue promulgada el 11 de julio de 1964 por la Junta Militar. El texto iniciaba
con una exposición de motivos donde trasluce la sintonía entre el debate
agrario internacional y quienes diseñaron la ley. Se hacía referencia a la
necesidad de acelerar el progreso modificando la “viciosa estructura agraria”,
se señalaba la preocupación por el crecimiento de la población de las ciudades
y se planteó la colonización de zonas fronterizas con el fin de “absorber los
desplazamientos demográficos”. Por último, se indicaba que la norma buscaba
estar a tono con los cambios sociales que se propusieron en la Carta de Punta
del Este (Ley de Reforma Agraria y Colonización 1964). El énfasis en las
políticas de colonización se acentuó cuando tres meses después la Junta Militar
promulgó la Ley de Tierras Baldías y Colonización. La regulación por separado
de la colonización de fronteras selváticas buscaba agilizar el proceso de
ocupación de tierras fronterizas (Ley de Tierras Baldías y Colonización 1964).
La afinidad ideológica entre la
Junta Militar y el programa de Alianza para el Progreso facilitó el
financiamiento para la apertura de carreteras en zonas selváticas a través de
tres instituciones: el Banco Mundial, el BID y la Agencia Internacional para el
Desarrollo (USAID). El Estado creó un fondo, financiado por estas instituciones
en un 64,7 %, que sirvió para poner en marcha el Plan Vial de Carreteras,
con el que se proponía “la incorporación de nuevas y fértiles zonas de
producción” especialmente en zonas tropicales (Decreto de creación del Fondo
Nacional de Carreteras 1964).
En esa década hay dos zonas
tropicales que fueron atravesadas por carreteras. La primera es la de Santo
Domingo y Esmeraldas que pertenece a la región biogeográfica del Chocó. La vía
de Santo Domingo era necesaria para unir de forma eficiente a las dos ciudades
principales de Ecuador, Quito y Guayaquil, por lo que se volvió prioritaria. La
edificación de esta vía recibió un préstamo incluso antes de instaurarse el
fondo para carreteras, por lo que para el año 1964 fue terminada (Convenio de
Préstamo con la Agencia para el Desarrollo Internacional 1963).
La segunda zona es el
amplísimo “Oriente”, término con el que se describía a la Amazonía de Ecuador.
Desde los Andes existían al menos cuatro puntos de ingreso, pero ninguno se
había logrado consolidar. En estos años se financiaron carreteras que están
ligadas a proyectos de colonización. En la región sudoriental se construyó la
vía que llegó hasta Nangaritza en Zamora Chinchipe y
otra que conectaba con Sucúa en Morona Santiago
(Resolución de la Asamblea Constituyente 1967). En el centro del Oriente se
financió una carretera por la cual se llegaba, a través de Baños, hasta Puyo en
la provincia de Pastaza. Mientras que en el norte de la Amazonía se había
considerado construir una carretera a Baeza, un trayecto más prudente que no
alcanzaba la parte baja de la región. Sin embargo, en 1967 la empresa Texaco
encontró petróleo y construyó una vía de acceso de 280 kilómetros que sería la
más utilizada por colonos a inicios de 1970. De esta forma, el proyecto
interamericano de colonización creó una red vial inicial de 431 kilómetros de
transporte terrestre que logró estimular las migraciones internas y transformar
los trópicos del Ecuador (Bromley 1981, 23).
Pero el proceso de colonización
apenas iniciaba y se necesitaba que los funcionarios tuvieran conocimientos
para ejecutarlo. En 1966 se firmó el Convenio para el establecimiento de un
Centro de Investigación y Enseñanza de la Reforma Agraria (1966) entre el
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) y el Instituto
Interamericano de Ciencias Agrícolas, para que este último capacitara a los
funcionarios en la transformación de la estructura agraria. La institución
brindó sus cursos en distintas ciudades del país. Si se revisa solo las
actividades del año 1967, se observa que hubo un curso de reforma agraria en
Ambato, un segundo sobre colonización en Loja, un tercero sobre la aplicación
de criterios científicos a la agricultura y un cuarto sobre comunicación para
funcionarios en Quito, un quinto sobre planificación en Cuenca, y el sexto
sobre administración rural en Daule (IICA 1967, 42). Algunas capacitaciones
duraban un par de días y otras semanas, también se ofrecía la formación de
posgrado en el centro de investigación que estaba en Costa Rica (IICA 1965,
188).
Si bien estos cursos no
se referían exclusivamente a las políticas de colonización, los funcionarios
públicos adquirían conocimientos que luego eran útiles para los campesinos que
migraban a zonas selváticas. Así, en un curso de tres semanas que se impartió
en Daule se enseñaban conocimientos útiles: cómo hacer un mapa de explotación
de una propiedad, cómo llevar contabilidad, cómo formar una cooperativa u
obtener un crédito agrícola (Escoto 1968).
También se ofrecieron cursos
en zonas de colonización relacionados con proyectos específicos, como el que
tuvo lugar en 1969 en la ciudad de Zamora, durante 20 días a 21 funcionarios
(IICA 1969, 43). El curso estuvo a cargo del alemán Cristobal
Unterrichter, especialista del IERAC en el
asentamiento de colonos en fronteras selváticas. Además de explicar la
legislación y políticas de colonización, el curso entraba en detalles que
describían el territorio del Valle del río Nangaritza,
donde se había planificado “orientar” a colonos campesinos. El obispo de
Zamora, monseñor César Mosquera, describía los pueblos indígenas –a los que
llamaba recursos humanos– que habitaban la región y el agrónomo Francisco Vivar
los cultivos factibles en ese tipo de suelo (IICA 1969, 50). Como parte del
curso se hacía una visita de campo al área de colonización: en ese lugar
entrevistaban a los escasos colonos que habían llegado antes, se reconocían las
zonas vírgenes y tomaban nota de la ocupación por parte de indígenas. Además, los
funcionarios trabajaban casos hipotéticos como conflictos por el paso de un
camino vecinal y casos de disputa entre colonos e indígenas (IICA 1969, 46).
Este documento revela que quienes ejecutaban los proyectos
de colonización sabían que las zonas de asentamiento
no estaban “deshabitadas”, como afirmaban los documentos oficiales. De hecho,
el envío de funcionarios a preparar informes sobre la gente shuar del Valle del
río Nagaratiza da cuenta de una actitud inquisitiva
por parte de los funcionarios del IERAC. Según se expresa en la descripción del
curso, había que entrevistar a colonos en la zona, pero solo tomar nota sobre
el pueblo shuar que allí habitaba. Todo parece indicar que era concebido como
un obstáculo a superar en la puesta en marcha del proyecto de colonización. En
ningún momento, en tales descripciones, se dice que el proyecto tenía que
consultar a los indígenas que allí residían o pedir su consentimiento. Esto
evidencia el carácter impositivo de la llegada de campesinos a la Amazonía.
Además de las
transformaciones en la Amazonía, la transformación demográfica y el impacto
ambiental de la red vial durante la década de los 60 fue notoria en la frontera
selvática de Santo Domingo de los Colorados. El objetivo inicial era construir
180 kilómetros de carretera para facilitar el asentamiento de 1600 campesinos
que recibirían préstamos para el cultivo de caco, cítricos y pastos, y también
material para edificar sus viviendas, tres centros comunitarios y 20 escuelas
(Decreto 583 de 1963). Pero su ubicación estratégica, al ser un punto de
conexión de zonas bajas tropicales que abastecían a Quito, aceleró el
crecimiento poblacional. A la llegada de campesinos, se sumó la de comerciantes
y luego se instalaron empresas madereras, lo cual generó que en pocos años
Santo Domingo tuviera un desarrollo urbano y que en 1967 fuera declarado cantón
(Ley de creación del cantón Santo Domingo de los Colorados 1967).
En la Amazonía la red vial abierta
produjo un impacto significativo, entre 1964 y 1970 se adjudicaron 77 502
hectáreas (Barsky 1984, 304). Sin embargo, sus
consecuencias se intensificaron para la siguiente década cuando se adjudicaron
en promedio 118 483 hectáreas anuales (Barsky
1984, 310). La zona de mayor impacto fue el norte de la Amazonía, donde se suele
afirmar que llegaron colonos buscando beneficiarse del auge petrolero, pero se
ha demostrado que muy pocos estaban involucrados en las actividades hidrocarburíferas (Gravelin 1987,
177). Por esta razón se puede afirmar que la base legal e institucional para la
colonización establecida en la década de los 60 fue una condición necesaria
para el crecimiento de esta región, en la que surgiría la ciudad de Lago Agrio.
Aunque a simple vista la estrategia de la OEA y de la política
exterior estadounidense de promover la colonización de las fronteras selváticas
funcionó, hubo dificultades y resultados inesperados. Es discutible si se
lograron distender los conflictos sociales en América Latina: la agitación
social en Ecuador y en la región se mantuvo al menos hasta 1980. Además, los
procesos de colonización produjeron efectos no previstos. En los debates
intelectuales sobre la colonización nunca se concibió construir ciudades en los
bosques tropicales, sin embargo, en la Amazonía la llegada de campesinos dio lugar
a urbes que se convertirían en nuevos centros de poder en esos territorios. Por
lo que se puede afirmar que la urbanización de la Amazonía fue un resultado no
previsto en la estrategia inicial de colonización. Un segundo efecto no
vaticinado fue la reducción y agotamiento del medio ambiente. En 1960 imperaba
la idea de que los bosques tropicales eran inagotables por lo que los efectos
ambientales de la apertura de carreteras fueron subestimados. En la década de
los 80 el movimiento ambientalista levantó la alarma sobre el daño ambiental
que se ocasionó en la región.
6. Conclusiones
Existen varios puntos de
conexión entre la Guerra Fría y las transformaciones de las fronteras selváticas
amazónicas. La Revolución cubana, a través de su Reforma Agraria, puso sobre la
mesa del debate político la necesidad de que los campesinos accedieran a la
tierra. La respuesta de la política exterior estadounidense fue estimular una
gran migración campesina hacia zonas tropicales latinoamericanas, entre ellas
la Amazonía. Para hacerlo promovió, en el marco de la OEA, la aprobación de
reformas agrarias y la colonización en toda la región.
La iniciativa de Estados
Unidos contó con un respaldo entusiasta por parte de gobernantes
latinoamericanos que tenían una presión política interna para reformar la
tenencia de la tierra. Entre 1960 y 1970 esta sintonía derivó en el
otorgamiento de empréstitos internacionales para la creación de institutos especializados
de reforma agraria y colonización, la capacitación local de miles de
funcionarios a escala continental y en la construcción de carreteras en zonas
de difícil acceso. Este mecanismo explica cómo se produjeron los procesos
migratorios internos hacia los territorios fronterizos, los cuales provocaron
la construcción de nuevas identidades y la consolidación de la presencia
estatal en la región amazónica.
Con este texto se invita a observar cómo
la colonización de las fronteras selváticas, la construcción de identidades
locales y sus consecuencias socioculturales deben ser entendidas en contextos
globales. En el caso de Latinoamérica, la OEA es una instancia de coordinación
de estímulos para la colonización de las selvas que es tan importante como las dinámicas
políticas nacionales. Sin embargo, es necesario precisar la naturaleza de las
conexiones que se establecen con cada país. En este artículo se ha subrayado
que en el Ecuador existieron conexiones diplomáticas, intelectuales, de
capacitación y financieras entre organismos internacionales y prácticas de
colonización estatal. Finalmente, estas conexiones explican por qué distintos
países latinoamericanos de forma simultánea emprendieron programas de
colonización, construcción de vías de penetración a las selvas y agricultura
tropical en la Amazonía.
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