Del
registro presentando en la tabla 1 destacan tres interpretaciones. En primer
lugar, más del 75 % de los programas creados no se encuentra activos, lo
cual es un síntoma de inestabilidad en campos en proceso de construcción. Esto
concuerda con la postura de un académico fundador de la carrera de estadística
en el país:
La oferta fue, sobre todo en los años 70, 80 y 90, intermitente. En
esos tiempos se encontraban programas, pero dependía del impulso que le den profesores
a cargo […] si el profesor se retiraba o se iba de año sabático la carrera
corría peligro o desaparecía (entrevista a académico, fundador de carrera de
estadística, 2019).
Esta
situación cambió debido a las reformas institucionales que sucedieron a partir
del año 2010, las cuales incrementaron la presencia reguladora del Estado sobre
el sistema educativo y reorganizaron la oferta académica homogeneizando
currículos de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (entrevista a subsecretario de información de
Secretaría de Planificación y Desarrollo, 2020).
El
segundo elemento analítico es la reducida oferta privada: de los 26 programas
apenas cuatro no son públicos. Esta es una manifestación de la tipología de
demanda de experticia. En concordancia con el análisis registrado, tres
entrevistados[vii] mencionaron que los programas
académicos fueron pensados para suplir la necesidad de entidades públicas.
Finalmente, un tercer elemento es el de la convergencia temática y la
diferenciación de competencias con economistas.
Después
de 50 años de aparecer en el sistema de educación, la oferta en experticia
estadística empezó por áreas marginales al campo de la estadística pura y
especializada –educación, salud, bioestadística–. No obstante, con la
formalización del sistema educativo, la oferta convergió hacia una denominación
general consolidada. Según un entrevistado, también se debió a que parte de los
estudiantes que tenían expectativas de estudiar economía se dieron cuenta que
podían aprender destrezas cuantitativas a través de esta nueva carrera.
Hay un momento de transición en los años 90 y sobre todo en los 2000
cuando varios [estudiantes]
deciden estudiar estadística en vez de economía, les parecía más práctico y
empataba con la demanda de profesionales que no requerían herramientas
econométricas sino de procesamiento de datos sin el canon de economía (entrevista a académico
estadístico 2, 2020).
Esto a
su vez concuerda con el testimonio de uno de los fundadores de la carrera de
estadística en el país: “de una u otra forma el estadístico robó mercado al
economista. Tanto en el sector público como en el privado se necesitaba gente
que sepa programar, manejar bases de datos, estimar, calcular, pero sin
posiciones ideológicas de economistas” (entrevista a académico, fundador de carrera de estadística, 2019). Esta es una idea que requiere
mayor profundización analítica, pero vale la pena mencionarla para los fines de la discusión q0ue se
presenta en posteriores acápites.
Una vez
identificada la oferta de espacios de introducción es necesario explorar su
magnitud. Para ello se procedió a procesar la base de datos del último Censo de
Población –realizado en 2010– que consultó a cada individuo censado sobre su
tenencia y tipología de título de tercer nivel. Este ejercicio tiene la ventaja
de que captura a quienes tienen un título de educación superior relacionado con
estadística, independiente de la edad del censado, lo cual permite obtener la
distribución etaria y por sexo que existía en ese año. No obstante, el
ejercicio presenta una limitación, pues la codificación escogida por el INEC
agrupó en la misma categoría a “matemáticos”, “actuarios” y “estadísticos”.
Este desglose se puede apreciar en la figura 1.
Figura 1. Pirámide poblacional de
estadísticos, matemáticos y actuarios
Fuente:
Elaborado con base en el Censo de Población 2010.
La figura
1 muestra que la pirámide está compuesta mayoritariamente por hombres y que la
proporción generacional con mayor presencia la ocupan personas nacidas entre
1977 y 1983. De las 847 personas censadas el 61 % son hombres y un
39 % mujeres. Sin embargo, al desglosar el análisis por edades se
identifica que existen puntos comunes entre ambos sexos: aquellos que tienen
entre 33 y 25 años en el caso de los hombres y entre 31 y 25 años para las
mujeres, pues representan el 29 % del total. Esto quiere decir que una
proporción significativa de expertos nació entre 1977 y 1985.
En
segundo lugar, los hombres mayores de 65 años representan el 5,4 % de la
proporción de su sexo, mientras que en el caso de las mujeres apenas alcanzan
el 2,1 %. No obstante, a partir de la década de los 90 y los primeros años
del siglo XXI la proporción de mujeres se equilibró. Una última interpretación
es que el campo parece haber experimentado un auge en las generaciones nacidas entre 1977 y 1983, pues las
proporciones disminuyen de forma considerable en los años posteriores. Esto se
refleja al identificar que la proporción de personas menores de 28 años se
acerca al 2 % de la distribución, mientras que la generación que es un año
mayor representa cerca del 4 %.
4.2.Los espacios sociales de
legitimación
La
legitimación de una experticia se alcanza cuando su rol se convierte en
aceptable, reconocido para una audiencia determinada (Bourdieu 2018, 45; Cipriani
1987). Esto implica que el alcance de legitimación se obtiene cuando el estatus
de una epistemología es reconocido por comunidades especializadas en distinguir
métodos, validez y alcance (Richardson 1985). No obstante, desde el punto vista
sociológico, lo que prima es la necesidad de entender las condiciones sociales
del alcance –aunque sea temporal– de legitimación y la identificación del rol
de actores sociales en el proceso.[viii]
Esto se
debe fundamentalmente a dos motivos. En primer lugar, a que una significativa
porción de la legitimación viene dada por la estabilidad en la afiliación
institucional, en otras palabras, esta es la verdadera fuente de poder de una
profesión y no necesariamente su ocupación como tal (Fourcade 2006, 150). En
segundo lugar, porque el reconocimiento de la legitimidad es un acto de
conocimiento inconsciente, un acto de sumisión dóxica al orden social (Bourdieu 2014, 173), que adicionalmente
pasa por procesos de controversia y traducción (Schwartzman 1999). Esto quiere
decir que la experticia se legitima cuando se asume como dada, cuando los
actores entienden la necesidad de la experticia por defecto, sin
cuestionar los orígenes ni los límites frente a otras experticias. El presente
ejercicio encontró cuatro espacios sociales de legitimación.
Planes de desarrollo y sistemas de
información públicos
La
gestión del Estado implica registrar y documentar. El Estado moderno reemplaza
acciones basadas en emociones y tradiciones por cálculos racionales y anónimos,
para lo cual requiere documentación sistemática (Weber [1946] 2009, 196-198,
228). Esta dinámica se sostiene mediante un proceso que busca cada vez mayor
eficiencia y control. Sin embargo, para que algo precise ser eficiente necesita
ser medido, y para esto requiere un funcionario con conocimiento en el
procedimiento de conmensurar. Este es el rol que asumió el funcionario con
conocimiento de estadística (Mennicken y Espeland 2019, 228).
Siete
entrevistados respondieron que los planes de desarrollo y los censos de
población fueron los espacios donde con mayor frecuencia se materializó el
comportamiento mencionado anteriormente.[ix] Según un funcionario de
planificación: “la construcción de planes de desarrollo y su actualización
anual conducía irrevocablemente en convocar y aprovechar el conocimiento de
estadísticos” (entrevista a ex subsecretario de información
de Secretaría de Planificación y Desarrollo, 2020). Ecuador sobresale en
la comparación con otros países de Latinoamérica debido a que introdujo la
planificación pública antes que otras naciones, específicamente en el año 1954
(Vincenza Nufrio 2018). A partir de la creación de la oficina de
planificación se empezaron a demandar espacios burocráticos con la capacidad de
sistematizar información para construir planes de desarrollo. Ahora bien, este
proceso no se desarrolló de manera lineal. La
institucionalización de la planificación pasó por etapas de fortalecimiento y
debilitamiento (Molina 2015; Moncada 1974; López Sandoval 2015); lo que, a su
vez, expandió o retrajo oportunidades para expertos en estadística.
Introducción de tecnología
Un
segundo elemento generador de legitimidad de experticia estadística proviene de
la ola de automatización y digitalización de la gestión pública (Schou 2018).
Esta dinámica provoca la creación y administración de bases de datos, tarea que
demanda profesionales con conocimientos computacionales. En el Ecuador esta
necesidad se fue ampliando con la generalización del acceso de terminales
computacionales para los servidores públicos y, sobre todo, con la
implementación de políticas que exigían conocimientos básicos de computación,
especialmente a mediados de la década de los 90 (Arcentales y Gamboa 2019).
Esto se puede comprobar tanto con estudios que reportaron la introducción de
tecnología en el sector público (ONU 2020) como con reportes que analizan el
impacto de que tuvieron estas tecnologías (Sosa 2010). Al menos cuatro
entrevistados[x] concuerdan tanto con las épocas
de introducción como con la implicación de demanda de estadísticos. De acuerdo
con una funcionaria con 30 años de experiencia en el INEC:
El uso de computadoras en INEC y SENPLADES empezó débilmente en los
años 90, luego vino un impulso fuerte al inicio de los años 2000 gracias a
préstamos de organismos internacionales. Luego se debilitó por falta de
inversión en infraestructura, hasta que llegó la tercera ola y más intensa desde
el 2009, cuando no solo se contaba con más computadoras, sino que se demandaba
más su uso (entrevista
a exfuncionaria del INEC, 2020).
Globalización de demanda de
reportes públicos
Sea para
fines comerciales o administrativos, uno de los impactos de la globalización es
el incremento de interconexiones, lo que demanda conocimiento comparable. Las
cuantificaciones y la experticia estadística proveyeron una solución ante esta
demanda (Rottenburg 2015, 2). Por ejemplo, tanto un inversor que evalúa la expansión
de su negocio a otro país como una agencia de desarrollo que valora la
pertinencia de transferir recursos internacionalmente necesitan de las
estadísticas. Esto provocó, especialmente durante los últimos 40 años, la
proliferación de prácticas calculativas,
sobre todo en la forma de indicadores y rankings (Rottenburg 2015, 3). En el
caso de Ecuador estas experticias fueron demandadas sobre todo en instituciones
como las oficinas de planificación y en comisiones interinstitucionales, que se
formaron de acuerdo con demandas de reportes para organismos multi y
bilaterales y que, a su vez, se intensificaron con la llegada de internet.
El
primer reporte de desarrollo humano que fue producido por la Organización de
Naciones Unidas (ONU) en 1990 provocó una demanda interna de producción de
datos (ONU 2013). De acuerdo con un funcionario de entidades contraparte
responsables de construir reportes nacionales:
A partir de 1990-1995 empezó a demandarse la construcción de reportes
para entidades como la ONU y sus oficinas asociadas. Primero por pedido de
consultores que venían al país, luego porque el país se responsabilizaba en
reportar esos datos a las sedes regionales (entrevista a exdirector del INEC,
2020).
Esto
concuerda con análisis históricos de los reportes de la ONU y su creciente
demanda de estadísticas (Murray 1991), así como del rol local de estas
instituciones en los años 90 (Martner y Máttar 2012). Este espacio de
legitimación, a diferencia de los demás identificados, sobresale porque se vio
menos afectado por vaivenes político-institucionales locales. Esto debido a que
la demanda de reportes internacionales ha aumentado de manera sostenida desde
su aparición en la década de los 90 (Oszlak 2013). Esta noción, además, encaja
en la identificación de fuerzas externas que provocaron la emergencia de la
experticia en cuestión.
Estilos de gobernanza
Un cuarto
espacio de legitimación depende del estilo que adopten los gobiernos al momento
de administrar el Estado. Se podría argumentar que los estilos de gobernanza
que fomentan la demanda de experticia estadística son consecuencia de la
implementación del New Public
Mangagment (NPM): un sistema administrativo público que, en nombre de la
eficiencia y productividad gestiona el Estado con base en indicadores y paneles
de control (Desrosières 2015, 344; Lane 2000). Esta visión asume al ciudadano
como consumidor y a la gestión pública como adaptable a modelos de negocios
privados, usualmente corporativos. Sin embargo, al menos para el caso del Sur
Global, esta influencia no resulta pura puesto que varios gobiernos con
tendencias políticas distintas adaptaron el sistema en función de diferentes
principios ideológicos (Cameron 2009; Samaratunge, Alam y Teicher 2008).
En el
caso ecuatoriano, ocho entrevistados[xi] revelaron que la gestión con
base en productos, los paneles de control y el gobierno por resultados (GPR)
dependen del estilo de cada gobernante, ya sea a nivel nacional como
organizacional. Además, estos estilos “chorrean” hacia jerarquías y gestiones
inferiores (Brookfield 2000). Por ejemplo, analizando los archivos históricos
utilizados para esta investigación, en las décadas de los 70 y 80 e inicios de
los años 90 no se encontraron registros de uso de gestión administrativa por
medio de paneles de control o indicadores. Recién en el año 1992, durante el
mandato del conservador Sixto Duran Ballén y en el gobierno de derecha de Jamil
Mahuad en 1998, aparecen registros institucionales con estadísticas e
indicadores, sobre todo con el fin de administrar procesos privatizadores y
preparar reportes a organismos internacionales. Este uso se intensificó en el
gobierno de Lucio Gutiérrez (2003-2005), que tuvo una alta dependencia
tecnocrática de organismos internacionales (Saltos Galarza 2002). En palabras
del exdirector del INEC de la época: “con Gutiérrez llega una ola de reporteo
internacional que obliga a producir datos, era el mecanismo para evaluar si la
gestión del Estado se alineaba a los compromisos adquiridos” (entrevista a exdirector del INEC, 2020).
El uso
de indicadores y estadísticas creció de forma exponencial durante el gobierno
desarrollista de Rafael Correa (2007-2017). En esta administración, según
exfuncionarios de planificación, las autoridades eran constantemente evaluadas
a través de indicadores y rankings:
En el 2007 empieza una ola de demanda de estadística que Correa lo
enfoca sobre el Plan Nacional de Desarrollo. [En] cada gabinete los ministros
eran recibidos con una carpeta con un semáforo que identificaba cuánto habían
cumplido en base a indicadores de su área. Eso provocó que a todo nivel se
insertara una cultura de cuantificación de metas […] presionando a una mayor
producción de estadísticas (entrevista a ex subsecretaria de información de
Secretaría de Planificación y Desarrollo, 2020).
Esta
dinámica provocó subsecuentemente más demanda de estadísticos y de producción
de datos que se acelera en el periodo 2007-2017. Tres entrevistados[xii] concordaron en que en la década
de los 90 la gestión gubernamental no demandaba indicadores de gestión,
mientras que gestiones como la de Lucio Gutiérrez y sobre todo la de Rafael
Correa sobresalieron por variados sistemas de información y estadística. Este
espacio se distingue por ser una combinación de fuerzas externas con fuerzas
internas, lo que reafirma la necesidad de entender el advenimiento de la
experticia como una superposición de influencias centrípetas en conjunto con
centrífugas.
5. Conclusiones
La
gestión contemporánea del Estado requiere estadísticas para poder interpretar y
priorizar realidades políticas y sociales. Las estadísticas son tecnologías de
gobernanza que se insertan en este proceso gracias a la implementación e
institucionalización de la experticia capaz de producirlas. Esta experticia no
existe en un vacío social: su introducción en el Ecuador se asocia con la
creación de instituciones públicas y con el monopolio de producir y gestionar
conmensuraciones. Este proceso comenzó de forma marginal debido al surgimiento
de organismos con fines económicos como el BCE, pero cobró fuerza con la
llegada de la planificación pública y del INEC. Estas condiciones, producto de
influencias externas que se mezclaron con influencias internas, permitieron la
aparición de un grupo de estadísticos en el país, que luego se fortaleció con
la implementación de la oferta académica pública.
Los
hallazgos tienen al menos dos implicaciones conceptuales. En primer lugar, el
conocimiento estadístico depende de la experticia capaz de producirlo. Como se
ha demostrado, su constitución atraviesa contingencias que construyen y
reconstruyen las capacidades de capitalizar su espacio. Estas contingencias,
que provienen de fuerzas centrífugas y centrípetas, afectan la producción
estadística, no solo porque modifican las condiciones de existencia de los
productores, sino porque los productores en sí son actores sociales que
reaccionan a las fuerzas que los influencian. Este argumento se contrapone con
la visión tradicional de entender la estadística como objetiva, imparcial y
apolítica. En realidad, esta es la consecuencia de procesos sociales afectados
por fuerzas que reconstruyen constantemente calendarios, metodologías,
epistemologías, recursos, espacios laborales e instituciones. Por ende, una
gestión pública que desconoce la vulnerabilidad de los procesos detrás de la
composición de campos disciplinares, como el de la estadística, corre el riesgo
de asumir verdades inestables y subjetivas, pero revestidas de imparcialidad y
corrección.
En
segundo lugar, la volatilidad de campos disciplinarios necesarios para gobernar
depende de la capacidad de generar autonomía en comparación con profesiones y
experticias competidoras. Sin embargo, el caso ecuatoriano revela la
significativa relevancia del rol del Estado –ya sea facilitando o dificultando–
las posibilidades de diferenciación.
Una
hipótesis que amerita una investigación futura es la de que los expertos en
estadística en el país emergieron al desmarcarse de las competencias que
monopolizaban los economistas, apropiándose de las habilidades relacionadas a
la conmensuración y procesamiento de datos públicos. Sin embargo, este
territorio no está desprovisto de amenazas. Cabe preguntarse por ejemplo en qué
medida los “científicos de datos” o las “ciencias de la computación” están
equipadas para conquistar estos territorios y si tendrán las condiciones
sociales adecuadas para invadir el campo, aprovechando las convergencias
globales de expansión tecnológica. El administrador público y cientista social
no puede interpretar este advenimiento como unísono o inofensivo: los acuerdos
científicos intersubjetivos redefinen los alcances de campos disciplinares, que
a su vez modifican las capacidades y limitaciones para gobernar y entender
nuestra historia.
Apoyos
Esta investigación recibió
financiamiento parcial de la Universidad de California en Berkeley, Estados Unidos.
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Entrevista a académico estadístico 2, 18 años de
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Entrevista a académico fundador carrera de estadística,
22 años de experiencia, septiembre 2019 y mayo 2020.
Entrevista a académico estadístico 3, 10 años de
experiencia, enero y junio 2020.
Entrevista a académica estadística y exfuncionaria del
INEC, 15 años de experiencia, marzo y julio 2020.
Entrevista a funcionaria de entidad de regulación
educativa y exfuncionaria del INEC, 11 años de experiencia, marzo 2020.
Entrevista a ex funcionaria del INEC y exfuncionaria del
BCE, 13 años de experiencia, abril 2020.
Entrevista a ex subsecretario de información de
Secretaría de Planificación y Desarrollo, 18 años de experiencia, abril 2020.
Entrevista a funcionario del INEC, 21 años de
experiencia, abril 2020.
Entrevista a exdirector del INEC, 19 años de experiencia,
mayo 2020.
Entrevista a académico sociólogo, 5 años de experiencia,
junio 2020.
Entrevista a académico economista, 10 años de experiencia,
junio 2002.
Entrevista a funcionaria de entidad de control y
regulación de universidades, 11 años de experiencia, julio 2020.
Notas