Íconos. Revista de Ciencias
Sociales
Núm 72. Enero
- april 2022, pp. 161-183, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.72.2022.4953
Temas
Convivencia negociada y gobernanza ambiental en
áreas naturales protegidas del Perú
Negotiated
coexistence and environmental governance in protected nature areas of Peru
Dr. Mattias
Borg Rasmussen. Profesor asociado. Universidad de Copenhague (Dinamarca).
(mbr@ifro.ku.dk)
(https://orcid.org/0000-0002-1869-3525)
Recibido: 24/03/2021 – Revisado: 28/06/2021
Aceptado: 14/09/2021 – Publicado: 01/01/2022
Cómo citar este
artículo: Rasmussen, Mattias Borg. 2022. “Convivencia
negociada y gobernanza ambiental en áreas naturales protegidas del Perú”. Íconos.
Revista de Ciencias Sociales 72: 161-183. https://doi.org/10.17141/iconos.72.2022.4953
Resumen
Un elemento central en la
gobernanza ambiental multiescalar y jerárquica es la legitimidad provisoria de
los arreglos institucionales. Este artículo se enfoca en las estrategias desplegadas
por una muestra de jefaturas de áreas naturales protegidas del Perú en su
trabajo con, desde, para y a veces contra de las comunidades en la búsqueda de
una convivencia negociada. En la actualidad la relación parque-comunidad en el Perú
se caracteriza por un acercamiento estratégico. A partir de entrevistas y documentos
gubernamentales, en el presente texto se analizan las estrategias y
racionalidades de gobernanza ambiental. Se desarrolla un argumento acerca de la
consolidación de un contrato social para la conservación entendido como el
proceso que permite establecer el reconocimiento recíproco entre la institución
de áreas protegidas y las organizaciones locales. Tres elementos destacan en
las entrevistas: los legados de la conservación en ámbitos rurales, los viejos
y nuevos espacios y mecanismos de participación, y la emergencia de nuevas
formas de organización rural en relación con las áreas protegidas a través de
la formalización de acuerdos de manejo. Se concluye que cada uno de estos
elementos apunta a las condiciones para crear una legitimidad duradera en los
territorios de conservación; sin embargo, estos mecanismos participativos e
incluyentes también son espacios jerárquicos institucionales debido a su
énfasis en la creación de incentivos.
Descriptores:
conservación; gobernanza ambiental; instituciones; legitimidad; participación;
Perú.
Abstract
A central element in multi-scalar and hierarchical
environmental governance is the provisional legitimacy of institutional
arrangements. This article focuses on the strategies deployed by a sample of
protected area managers in Peru in the work with, from, for and sometimes
against communities in the search for a negotiated coexistence. Currently, the
park-community relationship in Peru is characterized by a strategic approach.
Based on interviews and government documents, this text analyzes the strategies
and rationalities of environmental governance. An argument is developed about
the consolidation of a social contract for conservation understood as the
process that allows the establishment of reciprocal recognition between the
protected area institution and local organizations. Three elements stand out in
the interviews: the legacies of conservation in rural areas, the old and new
spaces and mechanisms for participation, and the emergence of new forms of
rural organization in relation to protected areas through the formalization of
management agreements. It is concluded that each of these elements point to
conditions for creating lasting legitimacy in conservation territories;
however, these participatory and inclusive mechanisms are also hierarchical
institutional spaces due to their emphasis on the creation of incentives.
Keywords: conservation;
environmental governance; institutions; legitimacy; participation; Peru.
1.
Introducción
Las áreas naturales
protegidas (ANP) son proyectos territoriales. Históricamente las ANP tienen un
rol ambiguo en la conservación de ecosistemas, especies y paisajes por su
desvaloración de los conocimientos y valores de las comunidades con las que se
relacionan. En efecto, son demarcaciones en territorios de vida que no
necesariamente reflejan visiones locales de paisajes, recursos e historias. A
nivel global el legado de la conservación está fuertemente marcado por la colonialidad prevaleciente (Holmes y Cavanaugh
2016; Kashwan et al. 2021). Más aún, las áreas
protegidas han sido establecidas con poca o nula consideración hacia quienes
las habitan, y su gobernanza sigue siendo pautada por visiones modernizantes y
capitalistas (Fletcher et al. 2015; Apostolopoulou et
al. 2021).
Como se ha documentado, en
América Latina la trayectoria de las ANP es distinta, particularmente porque
estas son parte de proyectos de construcción de los Estados nación (Wakild 2013). A menudo en esta región el sistema nacional
de ANP concentra la presencia del Estado en áreas marginales que cuentan con
pocos servicios y atención mínima. Un elemento importante para entender el funcionamiento
del Estado como un ensamblaje de instituciones –donde las ANP han jugado un rol
significativo en espacios rurales– son los procesos de legitimación que
autorizan el control de recursos naturales.
Las ANP reclaman los bienes
comunes en nombre del Estado nación, corriendo el riesgo de enfrentarse con
instituciones e historias locales. En este artículo me enfoco en lo que llamo
la convivencia negociada. Según Büscher y Fletcher (2020), el futuro de la conservación
depende en gran medida de la capacidad de superar las limitaciones de formas
previas de conceptualizar y llevar a cabo la protección de la naturaleza para
crear una conservación concertada. En contextos de asimetrías profundas e
intercambios dudosos (Mollett 2010), la convivencia
requiere una atención profunda a las dinámicas de poder, políticas, justicia y
conocimientos locales (Masarella et al. 2021). Para
pensar una conservación diferente hay que entender los procesos de legitimación
que autorizan el ejercicio de poder en el control de recursos naturales en
estos desencuentros.
Las ANP forman parte de un
panorama institucional más amplio que se enfoca en la gobernanza ambiental
(Andrade 2011; Lanegra 2014). Teóricamente, la
gobernanza, paradigmáticamente surgida como concepto práctico-teórico en la
década de los 90, señala que las decisiones formales e informales residen en un
conjunto de actores y escalas espaciales (Bridge y Perreault
2009). Arreglos institucionales entre actores del Estado, la sociedad civil y
el mercado abren espacios de toma de decisiones multilaterales (Agrawal y Lemos 2007). Con el establecimiento de un área
protegida no solamente se implanta una administración de parques desde arriba,
sino que su llegada produce espacios de negociación sobre el control legítimo
de recursos, espacios y personas. Ocurren, además, encuentros entre marcos
legales como la Ley n.º 26834 de Áreas Naturales Protegidas (1997), el Convenio
n.º 169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989), la Ley General n.º
24656 de Comunidades Campesinas (1992) y normas informales locales.
En la actualidad existen dos
dinámicas importantes en la gobernanza ambiental tal como se expresa en la
conservación. Por un lado, el neoliberalismo trae consigo las lógicas,
instituciones y actores del Estado a través de la mercantilización de paisajes,
recursos, y servicios ecosistémicos (Fletcher et al. 2015; Flores Aguilar et
al. 2018). Por otro, ha surgido una narrativa y énfasis en la participación de
comunidades locales –a menudo originarias– en la gobernanza ambiental (Brondizio y Le Tourneau 2016;
Reed et al. 2020). La convergencia de estas tendencias representa un gran reto
tanto en la conceptualización como en la aplicación práctica de la gobernanza
ambiental para crear una conservación que sea justa, equitativa y participativa
(Liverman 2004; Heatherington
2012; Peterson y Isenhour 2014).
El proceso de creación de
órdenes legales es transcendentalmente específico y contextual (Moore 2000).
Sostengo que un elemento central en la gobernanza ambiental multiescalar y
jerárquica es la legitimidad de los arreglos institucionales. La legitimidad,
autoridad y responsabilidad política se derivan del consentimiento de aquellos
que son gobernados (Sikor y Lund 2009). La idea del “contrato
social” indica que el ejercicio de poder no puede ser asumido o naturalizado
(Rasmussen et al. 2019; Riley 2013). Desde una perspectiva antropológica, la
pregunta por el contrato social cuestiona la producción de autoridad
pública y la legitimación del ejercicio de poder (Connelly
et al. 2006). Esto apunta específicamente a la habilidad de los actores para
establecer exitosamente pautas de control territorial y sobre los recursos, y
de condicionar el reconocimiento y consentimiento necesario para el ejercicio
de este control.
Por lo tanto, el contrato
social de la conservación requiere entender cómo se establecen aquellos
regímenes de control de recursos, ecosistemas y paisajes que son legítimos ante
la población, aunque no sean necesariamente justos. El contrato social se basa
en el reconocimiento mutuo entre la organización que reclama un tipo de jurisdicción
y el colectivo gobernado a través de este control. La preocupación entonces
radica en cómo quienes están en los puestos de ejercicio de poder estatal de la
gobernanza ambiental, por medio de las ANP, crean un equilibrio y reciprocidad
entre los diseños institucionales que vienen desde arriba y la práctica
cotidiana de su trabajo en los territorios, donde se ven enfrentados con
historias, instituciones y organizaciones locales que no siempre encajan o
concuerdan con lo propuesto desde la capital y su centro de operación y
calculación. Es aquí donde encontramos los espacios de la negociación de la convivencia
entre áreas protegidas, prácticas que según la institucionalidad crítica (Cleaver 2002; Cleaver y de Koning 2015) también pueden llevar a que instituciones
socialmente incrustadas se formalicen como autoridades reconocidas, y que otras
instituciones formales no logren su eficacia debido a la falta de aceptación
local y el consecuente desconocimiento de sus competencias.
En el presente artículo me
enfoco en las tecnologías de gobernanza disponibles para aquellos que trabajan dentro del sistema de parques a fin
de legitimarse frente a las comunidades en espacios rurales donde la
dependencia económica, identitaria y ética del medio ambiente es alta. Mostraré
cómo en la actualidad los intendentes de las ANP buscan consolidar su
legitimidad a través de la formalización de acuerdos de conservación –ya sea en
cuanto a recursos o decisiones– entre la administración del área protegida y
las poblaciones locales en supuesta paridad de condiciones en la transferencia
de competencias, pero con mecanismos que refuerzan una jerarquía institucional
liderada por la administración del área protegida.
En el análisis que sigue
presentaré tres temas que surgieron como fundamentales en entrevistas con las
jefaturas de áreas protegidas. Me centro en la perspectiva de aquellos que
ejercen la conservación formal desde sus oficinas y en el campo para entender
cómo conceptualizan su convivencia con las poblaciones locales. Mostraré el
modo en que los legados históricos, los espacios de participación y las articulaciones
institucionales están ligados directamente a la producción de legitimidad. La
estrategia de análisis apuntará a la importancia de lo contextual, subrayando
que la gobernanza ambiental no es una isla institucional, sino que su
constitución está profundamente infiltrada en otras dinámicas políticas e
institucionales a nivel local.
2.
Metodología
Este
artículo se basa en una serie de entrevistas llevadas a cabo con las jefaturas
de una selección de ANP en el Perú. En colaboración con la oficina central del
Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), en Lima, se
seleccionaron 21 áreas protegidas de distintas categorías –parque nacional,
santuario nacional, reserva comunal, reserva paisajística y reserva nacional–,
principalmente de la región andina y ceja de selva. Esta etnografía
organizacional que permite revelar las lógicas y racionalidades internas (Thaler 2021) –cómo se conceptualiza la convivencia desde
esta institución– se enfoca únicamente en la perspectiva de las ANP. Por lo
tanto, todas las citas provienen desde la posición de este actor. Se entrevistó
a un representante de cada área, dos tercios de las entrevistas fueron con el
mismo jefe de área y las últimas con el encargado de relaciones comunitarias.
Para asegurar el anonimato de las personas entrevistadas no se brinda
información sobre su posición ni de la ANP a la que pertenece.
La
guía de entrevista fue estructurada, pero suficientemente flexible como para
poder elaborar diferentes dimensiones de los temas que se abordaron en cada
pregunta: la presencia del área protegida en la zona y prioridades de la
conservación; poblaciones preexistentes y recién llegadas; formas de sanción,
conflicto, vigilancia y colaboración; y la presencia de otras entidades
gubernamentales y no gubernamentales en la zona. Por ende, si bien la parte de
cuestionario se podría realizar en menos de 30 minutos, las entrevistas
generalmente tomaron entre una y dos horas. Las entrevistas se realizaron a
distancia utilizando las plataformas virtuales como WhatsApp, Zoom y Skype. También, se realizó un análisis de los planes
maestros de cada área protegida y de los documentos de trabajo relevantes
emitidos por el mismo SERNANP.
3.
Legados
históricos
En el Perú un 17,62 % del territorio
terrestre está bajo algún tipo de régimen de conservación (Ministerio del
Ambiente 2020). Las modalidades varían de acuerdo con el estatus de
conservación. El Perú tiene un amplio rango de categorías de conservación según
la clasificación de la Unión Internacional para la Conservación de la
Naturaleza (SERNANP 2013). La historia de la conservación en el Perú es
relativamente breve,[i]
sin embargo, refleja los cambios en las políticas dirigidas a las poblaciones
rurales (Rasmussen 2018). Históricamente, las ANP del Perú han reconocido la
presencia de poblaciones locales (Dourojeanni 2018).
En parques como el Parque Nacional (PN) Huascarán y PN Manu, la ambición
inicial de crear espacios sin gente –y, efectivamente, en ambos casos se fundó
el área protegida sin consentimiento previo de comunidades preexistentes–
rápidamente fue dejada de lado frente a prácticas de conservación más
pragmáticas y reconciliatorias.
Al margen de algunas
excepciones, los desalojos sistemáticos que caracterizan a este modo de
conservación en otros países no son una pauta dominante en el Perú. Actualmente
hay cambios en el acercamiento y la relación entre parques y poblaciones con
intentos sistemáticos de crear espacios de mayor participación. Estos cambios
son impulsados por la oficina de SERNANP en Lima y luego traducidos en una
serie de prácticas particulares en cada área protegida (Orihuela 2020; Paredes
y Kaulard 2020; Delgado-Pugley
2013). El enfoque de categorías de conservación estricta que enmarcó las
primeras olas de parques ha dado paso en la actualidad a las nuevas áreas
protegidas con regímenes más inclusivos, pensando en las poblaciones como “aliados
de la conservación”.
En las entrevistas no hay
una tendencia clara en términos de los legados históricos del sistema de áreas
protegidas. Surge la clausura del INRENA y creación del SERNANP en 2008 como
una ruptura en la manera de manejar el sistema de áreas protegidas en su conjunto
y cada área en particular. Lo que se expresa desde las jefaturas es que con la
creación del SERNANP inició una transición y un cambio en cómo se podría
repensar la relación con la población local. Si bien estos intentos para
reemplazar los mecanismos más autocráticos del sistema de conservación son un
avance, según los entrevistados, hay quienes proponen que esta apertura
representa un desafío en relación con la población:
El
INRENA tenía un corte mucho más estricto. Poco a poco se va cambiando. Me llama
la atención la actitud de la gente. A pesar de que era muy estricto bajo el
régimen de INRENA, la gente participaba. Ahora que el SERNANP abre puertas, la
respuesta es distinta, los actores son distintos. Ahora son gente joven con
formación básica, piensan que el Estado debe dar de mano abierta. Se vuelve
asistencialista (entrevista a jefe de área, 2019).
Esto apunta a la paradoja
del desarrollo rural. Con algunas pocas excepciones, las ANP están situadas en
áreas marginales que históricamente han recibido mínimos servicios del Estado. En
este contexto de ausencia estatal en espacios rurales donde la administración
local del área protegida ha aparecido como una entidad que habla el idioma del Estado,
y donde los que ocupan cargos dentro del sistema de áreas protegidas no siempre
se ven principalmente como funcionarios del Estado sino, más bien, motivados
por su relación profesional y emocional con la naturaleza, la administración
del área natural protegida surge como un trickster, es decir, una entidad
que puede estar profundamente incrustada en el aparato del Estado y,
simultáneamente, mantenerse al margen.
Aquí es importante recordar
que buena parte de las ANP creadas antes del año 2000 fueron “parques de
papel”, entidades formalmente establecidas, pero sin presencia real en el
territorio. Actualmente, no hay áreas que no cuenten con administración local.
Entonces, un rol importante que cumplen algunas jefaturas es el de ser
mediadoras en la relación con otras entidades del Estado. Como expondré más
adelante, esto también implica apoyo en la formalización de organizaciones de
base dentro de las comunidades.
Si bien estamos frente a un
paisaje de instituciones estatales bastante variado, todas, sin excepción,
deben relacionarse con los municipios distritales y provinciales. No hay pautas
claras que definan los términos de esta relación, únicamente la falta de pautas
claras para el involucramiento local es la pauta significativa. Explico: no es
sorpresa que la política local sea bastante voluble y coyuntural. El compromiso
desde los municipios hacia la conservación varía de acuerdo con estas dinámicas
locales. Como bien lo expresa un jefe de área, “son los municipios los que
mueven la economía local” (entrevista a jefe de área, 2020). A menudo planes de
inversión en proyectos de producción o extracción, de infraestructura como
carreteras, o de otro tipo de usufructo del paisaje territorial que va en
contra de la lógica de conservación, entran en la agenda, subrayando así que
las ANP no son islas, sino que forman parte de la economía política regional.
Todas las personas entrevistadas mencionan este trabajo de concertación
ambiental como clave para el éxito de la gestión del área natural protegida.
Las reservas comunales son
áreas protegidas de la zona amazónica que históricamente han surgido a partir
de las luchas por la tierra de los pueblos originarios (Chase-Smith y Pinedo
2003). La reserva comunal como modo de reclamar territorio en sí misma tiene
una larga trayectoria impulsada por los movimientos indígenas nacionales. A
partir de 2006, con la Reserva Comunal Yanesha como
la primera, se empezó a firmar contratos de administración con las reservas
comunales. En 2008 se formalizó e institucionalizó la cogestión entre las
comunidades nativas y SERNANP a través de la conformación de los Ejecutores de
Contratos de Administración (ECA) y la Asociación Nacional de Ejecutores de
Contrato de Administración (ANECAP), la cual representa a los diez ECA en un
espacio institucional que responde directamente al SERNANP y a otros actores
estratégicos públicos y privados (SERNANP 2016).
En la zona andina las ANP
tienden a asociarse a partir de los procesos de redistribución de tierras
después de la Reforma Agraria del expresidente del Perú, Juan Velasco Alvarado,
especialmente durante los primeros años de la década de los 70. En zonas altoandinas,
tales como las regiones de Ancash, Junín, Apurímac y Puno, las dinámicas
históricas de tierras siguen vigentes en los encuentros territoriales entre ANP
y administraciones. Las conversaciones con los encargados de los ANP revelan
una dinámica interesante: si bien se reconocen las luchas históricas por la
tierra y el rol importante de los movimientos sociales durante y después de la
Reforma Agraria, en la actualidad la distribución de tierras es menos
pronunciada.
Quiero subrayar dos cosas:
primero, que los límites del área son sostenidos a partir de argumentos basados
en las ciencias de conservación antes que en la historia; segundo, que no hay
ANP en la muestra que niegue la presencia de poblaciones en el área de
influencia, pero a menudo en la zona núcleo. No se reporta haber tenido
desalojos forzados en ningún área natural protegida, pero tiende a haber
distintos derechos de uso, formas de ocupación temporal o permanente, y hasta
poblaciones clasificadas como invasoras en algunos casos.[ii]
En el fondo la legitimidad del área natural protegida no se cuestiona desde las
jefaturas.
Estamos entonces ante una
ambigüedad: por un lado, una minimización de dinámicas históricas
territoriales, y, por otro, un reconocimiento de la presencia de poblaciones preexistentes
con derechos de uso y en menor medida derechos territoriales. Durante 2010 y
2020 la oficina de SERNANP en Lima ha promovido una gestión más participativa a
través de la legislación, manuales o documentos de trabajo, e instrumentos de
gestión que van más allá del ordenamiento territorial. Con un discurso de
inclusión en procesos de toma de decisión y conservación desde abajo, se han
tratado de establecer nuevos mecanismos para involucrar a las poblaciones
aledañas. En la siguiente sección expongo estas dinámicas de participación y su
relación con las estrategias de conservación a nivel de jefaturas.
4.
Espacios
de participación
La literatura académica
acerca de la gestión y el manejo de recursos naturales ha desarrollado una
actitud crítica al paradigma de participación dentro de proyectos promovidos
por las grandes instituciones desarrollistas como el Banco Mundial u ONG como
Conservación Internacional, y Gobiernos nacionales y locales (Haller et al. 2008).
El problema fundamental es que las instituciones implementadoras no entienden
el contexto local, trabajan con indicadores simplistas, y finalmente contribuyen
a repartir responsabilidades y cargas adicionales a los miembros de las comunidades
(Morales y Harris 2014). Tal como lo han sostenido Agrawal
y Gibson (1999), es fundamental poner énfasis en los arreglos institucionales
locales y evitar suponer que las comunidades son homogéneas. Estos aportes son
importantes al considerar los espacios de participación creados por las ANP y
demandados por comunidades locales. En los siguientes apartados veremos cómo se
piensa la participación desde la institución y la manera en que se traduce en
prácticas a nivel de áreas.
4.1. El Comité de Gestión
Según la Ley de ANP (1997),
cada área de protección debe contar con un Comité de Gestión. Este comité
representa un espacio multisectorial y cuenta con representantes de la sociedad
civil, autoridades políticas, departamentos especializados de ministerios y Gobiernos
locales, empresariales, y de organizaciones de base. Bajo esta perspectiva, el
Comité de Gestión es un
espacio de participación para la concertación donde intervienen
voluntariamente diversos actores públicos, generándose una participación
colectiva orientada a apoyar y velar por el buen funcionamiento, el
cumplimiento de los fines y objetivos de establecimiento de la ANP (SERNANP
2018, 5).
La función del Comité de
Gestión es fundamentalmente consultiva y de rendición de cuentas. Es presentado
como un espacio clave para el SERNANP en la gestión participativa de los
territorios. Si bien pueden participar representantes de comunidades u
organizaciones campesinas o nativas, ninguno de los entrevistados expresó que
el Comité de Gestión fuera un espacio participativo donde los miembros de estas
organizaciones vivenciales de las zonas rurales pudieran influir en la toma de
decisiones. Entonces, desde un punto de vista de las comunidades y poblaciones
aledañas, el Comité de Gestión es un espacio a menudo distante y ajeno a su
vida cotidiana y política, y los jefes de área tampoco expresaron que la
participación de las comunidades fuera la meta principal de dicho espacio.
4.2. El Plan Maestro
El documento clave en la
gestión de cada área protegida del Perú es el Plan Maestro (SERNANP y WCS
2015). El Comité de Gestión valida la propuesta final de cada Plan Maestro en
asamblea, queda recogida en un acta, y luego se eleva su aprobación. El Plan
Maestro es un documento que debe ser renovado y actualizado cada cinco años.
Este contiene el diagnóstico del área protegida, los desafíos para su conservación
y los lineamientos de acción (Ley de ANP 1997, art. 20).
Las entrevistas revelan un
cambio en el procedimiento para la elaboración de los planes maestros: durante
la primera fase de este proceso,estos fueron hechos a
nivel de áreas protegidas, muy frecuentemente con la colaboración de ONG
nacionales e internacionales de menor escala. Ellas brindaban apoyo financiero,
metodológico y técnico. El Documento de Trabajo n.º 17 (SERNANP y WCS 2015)
marca una ruptura hacia un proceso más estandarizado y centralizado. Así, los planes
maestros de una segunda fase han sido elaborados en conjunto con la oficina
central de SERNANP, quienes han mandado sus especialistas, y con poca presencia
de ONG, salvo algunas excepciones donde el apoyo ha sido fundamentalmente
logístico.
En este proceso surge una
ambigüedad considerando que, por un lado, el Plan Maestro es un instrumento de
gestión diseñado por y desde el SERNANP y, por otro, que debe funcionar como un
instrumento del territorio, reflejando las prioridades de los diversos actores.
El problema radica en que es visto como algo que viene del SERNANP y en el que
no siempre queda clara la distinción entre los lineamientos para el
procedimiento y la planificación que llega desde Lima y los quehaceres que se
tienen que definir localmente.
En la Ley de ANP (1997) se
subraya el proceso participativo como fundamental para el Plan Maestro. Todos
los entrevistados citan el procedimiento oficial de elaboración del Plan
Maestro, pero hay diferencias en la interpretación de cómo y hasta qué punto
buscan consultoría, consentimiento o codefinición.
Como parte del proceso de elaboración del Plan Maestro se llevan a cabo
talleres participativos en las comunidades. Estos procesos son más bien
consultativos, ya que están restringidos por desafíos logísticos y
presupuestarios en la mayoría de los casos. Por norma cuando hay patrimonio
cultural o cambio de zonificación se debe realizar una consulta previa.
Dentro del mismo Plan
Maestro hay dos elementos que orientan los elementos participativos de la
gestión: el Mapa de Actores y el Radar de Participación (SERNANP 2018). Aquí la
idea es que el equipo de planificación haga un mapeo de actores relacionados
con el área protegida y su zona de influencia, identificando y determinando su
posición –positiva, negativa, neutral– hacia la conservación, y califica hasta
21 variables en siete ejes temáticos. Basado en este se elabora un diagrama que
permite la comparación y evaluación rápida del lector. Ninguno de estos
instrumentos es pensado como participativo en sí –y no es mencionado de esa
forma por los entrevistados–, pero son herramientas para orientar la gestión y
planificar las iniciativas.
5.
Vigilancia
y control
Un
área natural protegida tiene visibilidad a lo largo y ancho el territorio a
través de su cuerpo de guardaparques. Es notable que en todas las áreas
protegidas predomina una resolución dialogante y, según los entrevistados, las
multas a individuos son raras y están reservadas para casos de trasgresiones
legales severas como la tala ilegal de árboles y la caza furtiva sistematizada.
En estos casos se sigue el procedimiento legal establecido.
El
número de guardaparques comparado con el territorio varía mucho entre las áreas
protegidas, y no hay una pauta clara de acuerdo con la categoría de
conservación. Fundamentado básicamente en los límites presupuestarios, el
número restringido de guardaparques es también un tema prominente en las
jefaturas, ya que afecta tanto la visibilidad del área frente a las comunidades
que la habitan como a su capacidad de tener incidencia en el territorio, tal y
como se observa en la tabla 1. Una estrategia para contrastar este proceso –se
reporta generalmente una disminución del número– son los guardaparques
comunitarios (SERNANP 2017a, 2017b). Predominan en las reservas comunales, pero
otras áreas también usan este recurso humano con un doble propósito que
justamente se relaciona con incidencia y visibilidad.
Tabla
1. Ratio de hectáreas por guardaparque
|
Hectárea por guardaparque |
Cantidad de áreas naturales protegidas |
|
0-999 |
2 |
|
1000-4999 |
5 |
|
5000-14 999 |
5 |
|
15 000 y más |
5 |
Elaborado por el autor con base en las entrevistas y los datos del Plan Maestro.
Los
guardaparques y vigilantes comunales, según los entrevistados, son una manera
de crear un cuerpo de gente comprometida dentro de las comunidades que también
puedan funcionar como embajadores a nivel local. Por lo general son utilizados
en zonas donde hay presión sobre un recurso producido por actores ajenos a las
comunidades. Entonces, según esta lógica, los guardaparques comunitarios son el
fundamento para crear alianzas y compromisos entre la administración local de
parques y la población local. Algunos –pero no todos– de estos cuerpos de
vigilantes comunitarios surgen a raíz de los acuerdos de conservación (ver
sección 5.2).
5.1. Áreas de Conservación Privada
Desde el año 2010 el número
de Áreas de Conservación Privada (regidas por la Ley de ANP de 1997 y su
reglamentación del 2001 –Decreto Supremo n.º DS 038/2001-AG–, y luego promovidas en particular por la ONG
Conservación Internacional) ha crecido drásticamente, como se muestra en la figura
1. Estas son áreas de tamaño variado (el tamaño oscila entre las 0,5 hectáreas
hasta las 46 000 hectáreas), manejadas por personas naturales o
jurídicas, que se integran al sistema nacional de áreas protegidas a menudo
articulándose directamente a áreas protegidas ya existentes y bajo un contrato
con el SERNANP (SERNANP 2014). Hasta la fecha las 142 áreas cubren un espacio
total casi equivalente a la Reserva Comunal Amarakaeri,
un 1,7 % del área terrestre total bajo conservación.
Tanto un documento de
trabajo reciente (SERNANP 2019) como las entrevistas realizadas en el marco de
este trabajo indican que es una modalidad de conservación vista como una
estrategia para ampliar espacios e involucrar a poblaciones en el futuro.
Evidencia de los departamentos de San Martín y Amazonas confirman este
potencial (Shanee, Shanee y
Horwich 2014). A pesar de su superficie reducida con
frecuencia estas son vistas desde las administraciones como áreas importantes
por su potencial para conectar espacios de conservación más estrictos y por su
capacidad de movilizar a aquellos ubicados en el entorno de las áreas
protegidas como actores activos de conservación.
Figura 1. Superficie acumulada según Áreas de
Protección Privada (hectáreas por año)
Fuente: Elaborado con
base en la lista de Áreas de Conservación Privada del SERNANP.
5.2. Convenios y Acuerdos de Conservación
En la Ley n.º 26834 de ANP
(1997) constan dos modalidades para establecer relaciones contractuales con la
población. Una es el convenio, un marco más genérico de cooperación
institucional en un territorio que, por lo general, suele restringirse para
establecer acuerdos entre entidades del Estado y otros actores de mayor escala.[iii]
La otra es los acuerdos de conservación, principales mecanismos empleados para
formalizar acuerdos con la población local; esta modalidad está contemplada en
la Ley n.º 26834 de ANP (1997) y su reglamentación (Decreto Supremo n.º
038-2001-AG 2001), pero recién se está aplicando de manera sistemática en los
últimos años. La idea es crear acuerdos puntuales con personas, ya sean naturales
o jurídicas, que vivan en la zona de influencia de un área protegida.
En un acuerdo de
conservación se le otorga la responsabilidad de conservar, restaurar o mantener
un elemento específico –una parte de un bosque, un cuerpo de agua, entre otros–
a una persona, una familia, un conjunto de familias o una comunidad. El acuerdo
otorga la responsabilidad a estos actores a cambio de redirigir los flujos de
beneficios hacia ellos (SERNANP 2019). Se distinguen de los convenios de
conservación por su énfasis particular en la creación de sujetos
conservacionistas a través de la obligación explícita de implementación de
ciertas prácticas como la vigilancia comunitaria o reforestación de un área (entrevista
a encargado de relaciones con comunidades de SERNANP en Lima, 2020).
El convenio solamente puede
ser firmado por el jefe de SERNANP, mientras que los acuerdos son firmados
entre actores específicos en el territorio y la jefatura de la misma área
protegida. Estos últimos son pensados como compromisos en el territorio que crean
alianzas, territorializando así las intervenciones de conservación.
Hasta diciembre de 2020 existían
757 acuerdos de conservación en el territorio peruano, los cuales benefician a
5907 familias en un total de 472 296,68 hectáreas.[iv]
La gran mayoría de estos (599), sin embargo, son con individuos en el Bosque de
Protección Alto Mayo.[v]
El siguiente análisis excluye a este grupo. Los primeros acuerdos fueron
suscritos en los parques nacionales. A partir de 2017 estos se incrementaron,
sobre todo desde las reservas comunales, como muestra la figura 2. Dos pautas
sobresalen: primero, la relativa ausencia de acuerdos firmados con comunidades
campesinas de la zona andina; segundo, el corto plazo de la mayoría de los
acuerdos. Salvo un caso, los que tienen vigencia de 10 años son aquellos con
asociaciones de pesca de la Reserva Nacional San Fernando. Casi la mitad de los
acuerdos de conservación tienen como meta principal reforzar algún tipo de
producción, ya sea agroforestal, acuicultura, pesca, agricultura o ganadería.
Solamente 13 mencionan el turismo como actividad principal.
Figura 2. Suscripción de acuerdos de conservación
Fuente: Elaborado con
base en la lista de Áreas de Conservación Privada del SERNANP.
Nota: No se han incluido los 599 de BP Alto Mayo del
2016.
Figura 3. Suscriptores de acuerdos de conservación
Elaboración propia con base en el registro de acuerdos de
conservación del SERNANP.
Nota: En algunos
casos un acuerdo está suscrito entre varios, por ejemplo, entre una comunidad
nativa y una ONG.
De este modo, lo notable de
los acuerdos de conservación en el contexto de este trabajo, es que estos son
suscritos principalmente con dos tipos de instituciones, tal y como se expone
en la figura 3. En primer lugar, con las comunidades nativas de la zona
amazónica. Los acuerdos de conservación con comunidades nativas a menudo (36)
son suscritos bajo el marco de las reservas comunales con la mediación de los
ECA, entidad representante de las comunidades nativas en la gestión de las
reservas comunales. Es importante la prevalencia de asociaciones o cooperativas
de producción. La importancia se halla en la especificidad de su interés; son
organizaciones con un propósito cuyo funcionamiento y estructuras para la toma
de decisiones son más limitados y habitualmente su trayectoria histórica es más
corta.
Aun cuando los acuerdos de
conservación son de corta duración apuntan a resultados más duraderos, creando
prácticas de producción y mercantilización más sostenibles, conciencia
ambiental y modalidades de vigilancia comunal. Finalmente, si bien los acuerdos
de conservación son puntuales, y con una clara orientación económica, su
ambición es más bien crear alianzas locales y sujetos ambientalistas. En las
palabras de un entrevistado de la oficina de SERNANP, a través de los procesos
de negociación “se crea un pacto social con los pobladores” (entrevista a
funcionario de SERNANP, 2020).
Hay modalidades muy
distintas de cooperación dentro del SINANPE (ver nota al pie 1). La gran
mayoría tienen tipos de cooperaciones formalizadas con organizaciones rurales
como comunidades campesinas. Como ya he señalado, estos son en su mayoría
convenios y acuerdos puntuales. La mitad de los entrevistados tienen acuerdos
de conservación. Los de la zona andina son relativamente subrepresentados.[vi]
Según las entrevistas, esto se debe en gran parte a la direccionalidad de los
flujos de financiamiento de las ONG que orientan su apoyo a este proceso, cuya mayoría
está en la Amazonía, y que se ve reforzado por los programas de transferencia
directa condicionada como el de Reducción de las Emisiones Debidas a la
Deforestación y la Degradación de los Bosques (REDD+).
La presencia poblacional en
espacios de toma de decisiones es limitada. Si bien hay procesos participativos
en la elaboración y validación de los Planes Maestros –y todos se adhieren
formalmente a estos–, no existe incidencia significativa en espacios de toma de
decisiones, salvo en el caso de las reservas comunales. En dos áreas claves sí
hay cooperación directa: los convenios y los acuerdos de conservación. Estos
son proyectos puntuales, por ejemplo, para proveer un servicio turístico o un
acuerdo para conservar en cambio de beneficios. En ambos casos la transferencia
de competencias es una relación contractual. Se distingue en los flujos de
beneficios y la prioridad a la conservación. El ANP transfiere la competencia
del ejercicio de las prácticas, condicionando, vigilando y castigando a través
de lo establecido en el contrato o convenio. En la siguiente sección
profundizaré en el análisis de las dinámicas de los paisajes institucionales en
los que se inscriben las colaboraciones entre ANP y organizaciones locales.
6.
Articulación
institucional
Como he explicado en
secciones anteriores, tanto las administraciones de áreas protegidas como las
poblaciones locales necesariamente tienen que relacionarse con un amplio rango
de grupos de interés institucionalizados. En esta sección quiero enfocarme en
los grupos de interés a nivel de poblaciones. Sigo aquí el análisis de Agrawal y Gibson (1999), quienes subrayan la heterogeneidad
de la organización social. Como lo sostiene Ferrero (2012), la
institucionalización de la acción colectiva conlleva a la producción de
privilegios y exclusiones. Por tanto, busco entender cómo la administración de
un área protegida puede contribuir al otorgamiento de derechos ambientales y redireccionar
los flujos de beneficios.
A continuación, identifico
tres clases de organizaciones: las que ya existían antes la fundación del área
protegida, las que han surgido por iniciativa propia en el contexto de su
existencia, y las que se han creado o impulsado desde la administración. Como
se ve en la figura 4, todos los entrevistados indican que la presencia de un
área natural protegida condiciona nuevas formas de organización social y
económica.
Figura 4. La
emergencia de organizaciones en relación con el ANP
Elaboración propia con base en las
entrevistas realizadas.
6.1.Organizaciones existentes
Con organizaciones
existentes me refiero a las organizaciones de base, tales como cooperativas,
comunidades y asociaciones que existían previamente a la fundación del área
protegida y que siguen teniendo incidencia política, económica y cultural en la
vida comunitaria de las poblaciones. En la zona andina la comunidad campesina
ocupa gran parte de la atención de las jefaturas por sus trayectorias
históricas, dinámicas territoriales y políticas internas (ver Rasmussen 2018 y 2020,
para un estudio de caso de estas dinámicas). Desde las jefaturas expresan que
tienen una labor constante de remediación y hasta de reconciliación en el
contexto de prácticas anteriores que eran mucho más jerárquicas e impuestas. Se
firman contratos puntuales con comunidades campesinas, por ejemplo,
concesionando servicios turísticos. No obstante, como ya expuse en las
secciones previas, no hay muchos acuerdos de conservación. No hay datos
concretos, pero las entrevistas indican que un número significativo de las
Áreas de Protección Privadas son territorios de comunidades campesinas.
El trabajo con comunidades
nativas de la cuenca amazónica se encuentra fuertemente mediado por las
organizaciones indígenas intercomunitarias. En todas las zonas existen
asociaciones de producción, venta y pesca que son previas al establecimiento
del área protegida. Asimismo, existen cooperativas tanto en la zona amazónica
como en la andina. Estas agrupaciones priorizan la obtención de productos
agrícolas, forestales, ganaderos o de pesca. Algunas veces coexisten con la
comunidad campesina o nativa, en otras ocasiones ocupan el rol de organización
predominante junto con las estructuras políticas estatales.
6.2. Organizaciones creadas
Algunas de las
organizaciones locales que surgen en la zona de influencia se crean desde la
administración de parques. Estas son en su mayoría de pequeña escala, e
incluyen a cooperativas de producción, asociaciones de venta y otras similares
directamente relacionadas con la producción. Estas organizaciones reproducen
las estructuras y lógicas de las asociaciones creadas previamente. Lo que las
diferencia es que son impulsadas desde las jefaturas, lo cual tiene un efecto
doble.
Primero, esto crea
legibilidad ante otras entidades del Estado. Gracias a que cuentan con
personería jurídica estas organizaciones están autorizadas para recibir apoyo
financiero. Esto guarda relación con el punto mencionado anteriormente, ya que muchas
administraciones de áreas protegidas se autoperciben
también como mediadores entre la población y las entidades del Estado.
Segundo, la organización
también crea legibilidad frente a la misma administración del área protegida.
Al obtener su personería jurídica facilita interacciones entre la población y
entidades del Estado, y desde los parques se está promoviendo este proceso,
eludiendo a veces organizaciones de base más enraizadas en las comunidades. A
lo largo de las entrevistas se expresa la necesidad de tener estructuras
organizativas con quien interactuar en vez de tener que tratar con familias
individuales y, en la zona andina, evitar la complejidad territorial, económica
y social de las comunidades campesinas.
6.3. Organizaciones derivadas
Organizaciones derivadas se
refiere a organizaciones locales que no son impulsadas directamente desde la
jefatura y que, no obstante, están ligadas al área protegida. Estas incluyen a
las asociaciones de venta de productos, frentes de defensa, grupos de artesanos,
entre otros. Son parecidas al grupo anterior con la distinción de que son
impulsadas desde las comunidades a partir de oportunidades y desafíos creados
por la presencia del área protegida. No se puede atribuir su existencia a la
intención de la administración del parque, pero tampoco se puede entender sin
el rol del parque en la promoción del turismo.
Un ejemplo notable son los ECA
de las reservas comunales, cuya escala excede por mucho las instituciones más
locales. La creación de ECA y ANECAP de las reservas comunales representa el
establecimiento de un espacio de articulación institucional muy ambicioso. Si
bien el marco es nuevo, está condicionado por la fuerza de las organizaciones
indígenas y sus bases en las comunidades nativas. Está vinculada con la
trayectoria de las reivindicaciones territoriales de la Amazonía, y ha surgido del
diálogo con administraciones de parques y el SERNANP. El régimen especial que
regula este espacio fue percibido en colaboración entre los que venían a ser
los ECA y representantes de la administración central en Lima.
La existencia de un área
protegida no solamente se impone, hay encuentros y desencuentros entre actores
locales que van reconfigurando el panorama institucional. A manera de ejemplo,
podemos comparar brevemente las trayectorias del Comité de Conservación de la Reserva
Nacional Titicaca con el Comité de Usuarios de Pastos del Parque Nacional
Huascarán. El primero surgió como un comité de base desde las comunidades. Su
fundación fue externa a las decisiones tomadas por la administración, pero sí
hubo coincidencias entre las metas de dicha organización y las prioridades de
conservación. A partir de ello, sus objetivos fueron cambiando hasta alinearse,
como lo están en la actualidad, con los de la administración de la reserva.
Una historia distinta es la
del Parque Nacional Huascarán, cuya administración en sus primeros años de
creación impulsó la creación del Comité de Usuarios de Pasto (CUP). Estos
agrupaban a familias de pastores en zonas de altura en las cuales no existían
comunidades campesinas posteriores a la Reforma Agraria. En otras palabras,
había un vacío institucional. Con el paso del tiempo los CUP han ido alejándose
de las prioridades que orientaron su creación para alinearse finalmente con las
posturas de las comunidades campesinas ganaderas de la zona. En estos procesos
de conformación institucional podemos observar cómo las normas prácticas de las
organizaciones contribuyen a la consolidación de legitimidades. Estas facultan
a la constitución de autoridad pública y, por ende, a
los mecanismos para direccionar flujos de beneficio y el otorgamiento de
derechos y obligaciones ambientales.
7.
Conclusiones:
lo provisorio de la legitimidad
En este artículo he abordado
las iniciativas para crear lazos entre poblaciones y áreas protegidas. La
convivencia no es algo que se puede asumir, sino que requiere negociación. La
clave para la convivencia es la legitimidad de los arreglos que permiten la
organización de la vida productiva, económica, social y cultural. El análisis
indica que hay un movimiento dentro de la gestión de áreas protegidas –desde la
oficina central en Lima hasta las administraciones locales– hacia arreglos más
específicos. Son arreglos que no imponen la conservación en bloque, sino que
buscan interfaces específicas en la formulación de un nuevo contrato social. A
través de la particularidad de las interacciones se busca la legitimidad.
Las
iniciativas de SERNANP se reflejan en el panorama más amplio de la gobernanza
ambiental en el Perú:
·
Primero,
hay un énfasis en la dimensión económica. Se busca alianzas a través de
incidencias en la economía local y lógicas de mercado. En menor medida –y esto
se debe principalmente a que la muestra no se enfoca en la zona amazónica donde
hay más proyectos de REDD+ y similares–, se busca impulsar los programas de
pagos por servicios ambientales.
·
Segundo,
con mayor frecuencia las administraciones de áreas protegidas aparecen como
proveedores o catalizadores de incentivos y de evaluaciones, y menos como
gobernantes directos. Estos procesos de descentralización –que van de la mano
con una mayor centralización en procedimientos estandarizados– ponen énfasis en
el rol de las organizaciones locales y los procesos participativos. Es un
movimiento de doble sentido: por un lado, hay un mayor traspaso de competencias
a nivel poblacional; por otro, este está condicionado por la misma
administración e indirectamente por la oficina de SERNANP.
·
Tercero,
la gobernanza ambiental es vista como una problemática intersectorial donde el
SERNANP y sus administraciones locales funcionan como mediadores, manteniendo
su rol como trickster
estatal en los encuentros entre diversos actores. He demostrado cómo la
presencia de un área natural protegida cambia el paisaje institucional local,
abriendo nuevos espacios de negociaciones. Son, entonces, espacios
institucionales dinámicos.
La legitimidad de las áreas
protegidas se busca a través de la formalización de acuerdos de manejo –sea en
cuanto a recursos o decisiones– entre la administración del área protegida y
las poblaciones locales. Aunque son mecanismos participativos e incluyentes,
también son espacios estructurados a partir de una clara jerarquía
institucional, en la cual la legitimidad se halla en la capacidad de honrar los
acuerdos, convenios y contratos. Esto refuerza la legitimidad momentáneamente,
pero la pregunta es si también se logra establecer un nuevo contrato social a
través de la creación de estructuras duraderas de autoridad legítima.
Apoyos
Este trabajo forma parte del
proyecto de investigación “El contrato social de la conservación”, financiado
por el Consejo de Investigación Libre de Dinamarca (FSE-132262), dirigido por
el autor en colaboración con la Dra. Mariève Pouliot, y aprobado por el SERNANP (exp.
200-2019). Agradezco en particular a la Oficina de Relaciones Comunitarias del
SERNANP y al subdirector, Ing. Marco Arenas Aspilcueta, por su gran
disponibilidad.
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