DOSSIER de investigación
Experticias y juridificación comunitaria: defensa
del subsuelo y tierras comunales en Oaxaca, México
Expertise and community juridification:
Defense of subsoil and communal lands in Oaxaca, Mexico
Dr. Salvador Aquino-Centeno.
Profesor investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
Antropología Social (CIESAS) (México).
(salvador.aquino@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0001-6219-1576)
Recibido: 03/05/2021 – Revisado: 27/07/2021
Aceptado: 27/09/2021 – Publicado: 01/01/2022
Cómo citar este
artículo: Aquino-Centeno, Salvador. 2022. “Experticias y
juridificación comunitaria: defensa del subsuelo y tierras comunales en Oaxaca,
México”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 72: 13-32. https://doi.org/10.17141/iconos.72.2022.5022
Resumen
En el artículo
se analiza cómo la comunidad indígena de Capulálpam
defendió sus derechos territoriales interponiendo un amparo ante un tribunal
federal para invalidar las concesiones mineras que el Gobierno autorizó sin una
consulta previa libre e informada. Las mineras, el juzgado y el Gobierno
federal buscaron socavar los derechos a la identidad indígena comunitaria; las
primeras argumentaron tener propiedad privada y concesiones sobre las tierras
mientras que el Gobierno defendió la soberanía de la nación sobre el subsuelo.
Por su parte, la comunidad se respaldó en las instituciones ancestrales, en el
derecho comunitario y en su condición de comunidad indígena agraria zapoteca
con propiedad y posesión comunal de tierras. Si globalmente ocurría un proceso
de juridificación de la política, en Capulálpam
ocurría un proceso de juridificación comunitaria que le permitió reconstruir su
derecho propio creando principios, normas y derechos en relación recíproca con
el colonialismo y capitalismo que la impactaron. Metodológicamente sobresalen
la observación participante y el mapeo del juicio de amparo a través de la
información recopilada en el archivo de la comunidad. Se concluye que los
argumentos jurídicos comunitarios colapsaron las leyes federales de acceso al
subsuelo, porque el amparo se sustentó en la domesticación de múltiples
regímenes jurídicos y en conceptos y símbolos de la representación jurídica, el
territorio, la propiedad comunal y el propio subsuelo.
Descriptores: Capulálpam; comunidad indígena; derechos
indígenas; derecho propio, juridificación; tierras comunales.
Abstract
This article analyzes how the indigenous community of Capulálpam defended its territorial rights by filing an
injunction before a federal court to invalidate the mining concessions that the
government authorized without free, prior and informed
consultation. The mining companies, the court and the federal government sought
to undermine rights to indigenous community identity; the mining companies
argued that they had private property and land concessions, whereas the
government defended the nation's sovereignty over the subsoil. For its part,
the community relied on ancestral institutions, community law and its status as
an indigenous Zapotec agrarian community with communal ownership and possession
of land. While there has been a process of juridification
of politics globally, in Capulálpam a process of
community juridification took place that allowed it
to reconstruct its own law, creating principles, norms and rights in relation
to the colonialism and capitalism that impacted it. Methodologically, participant
observation and the mapping of the injunction trial through information
compiled in the community's archive stand out. It is concluded that community
legal arguments undermined the federal laws of access to the subsoil as the
injunction became based on the domestication of multiple legal regimes and on
concepts and symbols of legal representation, territory, communal property and the subsoil itself.
Keywords: Capulálpam;
indigenous community; indigenous rights; own rights; juridification;
communal lands.
1. Introducción
En la tarde del 3 de febrero
de 2015, el Consejo de Caracterizados (CC) y el Comisariado de Bienes Comunales
de Capulálpam (CBC) se presentaron ante el Juzgado
Tercero de Distrito en la ciudad de Oaxaca para interponer una demanda de
amparo. Reclamaban la protección de la justicia federal con el fin de dejar sin
efecto las concesiones mineras que la Secretaría de Economía había asignado en
la totalidad del territorio ancestral de la comunidad de Capulálpam. Según la demanda, dicha secretaría no había
consultado previamente a la comunidad sobre la asignación de su territorio, vía
concesiones mineras, para la extracción de oro y plata a la Compañía Minera La
Natividad y Anexas, la canadiense Continuum Resources
LTD y otros particulares.
La presencia del CC y CBC
ante el juzgado aquella tarde de febrero constituye un hecho sin precedentes en
la memoria de la comunidad. Si bien representaba un eslabón más de la histórica
cadena de litigiosidad que ha caracterizado la relación Estado-pueblos
indígenas en la batalla por la legalidad y la diferencia en contextos de
dominación, explotación y desigualdad (véase Nader 1995; Owensby
2008), con este amparo cuestionaba asuntos jurídico-políticos centrales: el
acceso al subsuelo y su riqueza, la soberanía del Estado nación sobre el
subsuelo y la subordinación de pueblos indígenas sin derechos a decidir
sobre el acceso al subsuelo.
La demanda de amparo de Capulálpam, una comunidad ubicada en las montañas de la
sierra zapoteca de Oaxaca, surgía en un contexto en
que el Gobierno federal había otorgado concesiones mineras principalmente a
empresas multinacionales por alrededor de 54 mil hectáreas en tierras comunales
zapotecas de la sierra de Oaxaca. Estas políticas mineras se derivaron de las
reformas constitucionales de 1992, en particular sobre el artículo 27, que
afianzaron la privatización de tierras comunales (Assies
2008); a su vez resultaron de la reforma indígena de 2001 (Gómez 2004) y de las
reformas a la Ley Minera durante 1992, 1996, 2005 y 2006 que priorizan el extractivismo de minerales (Cárdenas 2013).
Este proceso de despojo
estructural ha ocurrido ligado al neoliberalismo, y frente a ello pueblos y
comunidades indígenas han defendido sus espacios de múltiples maneras (Bastos
2021; Navarro 2021). El despojo estructural consiste en la construcción
jurídica del subsuelo como propiedad originaria de la nación de manera que,
quienes representan a la nación, esto es el poder ejecutivo y legislativo,
detentan el poder para asignarlo a particulares. En la indefensión jurídica y
sin representación legal y política dentro de esta jerarquía estatal, los
pueblos indígenas emergen como actores demandantes de derechos sobre el acceso
al subsuelo, porque consideran que el extractivismo
de minerales amenaza su permanencia y continuidad.
Aunque durante los siglos
XIX y XX, los pueblos indígenas también fueron excluidos del régimen mineral de
la nación, y en particular en la sierra de Oaxaca, las concesiones mineras y
servidumbres eran asignadas por lapsos más cortos, (entre uno y tres años), el
nuevo esquema de concesiones mineras, cuya vigencia puede ser hasta por 60 años
en tierras comunales, tiene consecuencias en las soberanías comunitarias
relativas a la disponibilidad y manejo de tierras, aguas, bosques y por la
contaminación de acuíferos y ecosistemas (Aquino 2019). Mientras ocurrían estos
cambios estructurales con relación al subsuelo, los pueblos de la sierra de
Oaxaca habían construido, desde la época prehispánica hasta el siglo XXI,
sólidos sentidos comunitarios a partir de la posesión comunal de su territorio.
En el juicio de amparo, estas soberanías comunitarias desafiarían la soberanía
de la nación sobre el subsuelo.
El amparo implicaba un enfrentamiento con el Estado y con las mineras
en una situación extremadamente desigual porque las leyes favorecen el extractivismo de minerales, pero la comunidad asumió el
reto de defender el territorio que ha ocupado por generaciones, lo que indica
la relevancia del espacio comunitario. Simbologías, nociones y significados
contrastantes surgieron en las etapas iniciales del juicio; de un lado, los
conceptos y símbolos comunitarios de tierras ancestrales, subsuelo y derecho
comunitario, y, del otro, los conceptos de propiedad de las mineras, de
subsuelo, de Estado nación mexicano representado por la Secretaría de Economía,
así como el papel de árbitro del juzgado.
¿Cuáles fueron los argumentos del CBC en un contexto de juridificación
de la política indígena y de desigualdades estructurales?, ¿cuáles fueron los
del Gobierno federal y el juzgado? ¿Cómo las comunidades que se consideran
afectadas por el extractivismo de minerales defienden
y proponen formas alternas de gobernabilidad territorial en un contexto de
desigualdades estructurales jurídicas y políticas? Analizo la demanda de amparo
aludida en sus conexiones a procesos de juridificación de la política indígena
(Kirsch 2012; Sieder 2020), en una etapa en la que el
Gobierno federal apoyó la privatización de tierras comunales para el extractivismo de minerales.
Explico por qué la comunidad recurrió a una demanda de amparo, y los
retos jurídico-políticos que enfrentó en el juicio y cómo los resolvió. En esta
confrontación surgieron al menos dos esquemas de significados irreconciliables:
las lógicas del extractivismo, anclado en la
soberanía de la nación, en el control jurídico y político del subsuelo,
representadas por las mineras y el Gobierno federal en contraste con los
esquemas comunales territoriales de comunidades indígenas.
2.
La soberanía de la nación,
el subsuelo y actores emergentes
Aproximadamente 1588 comunidades indígenas-agrarias poseen el
76 % del territorio de Oaxaca. No obstante, la mayoría de este territorio
ha sido concesionado a empresas mineras sin consulta previa a las comunidades
(Tequio Jurídico 2015); es decir, no tienen derecho a intervenir en las
políticas federales del negocio del extractivismo de
minerales mientras padecen los impactos biosociales en sus espacios (Aquino
2017). La propiedad comunal o colectiva, sin embargo, instituye sentidos
cruciales de la diferencia política y jurídica entre comunidades indígenas,
particulares y la nación.
La Constitución política de México establece que el subsuelo pertenece
“originariamente a la nación” y prescribe la “soberanía” de la nación para
adjudicar el subsuelo mediante concesiones a particulares (ver art. 27). Este
precepto se ha mantenido desde la promulgación de la Constitución política de
1917 a pesar de los derechos a la autonomía y autodeterminación reconocidos a
pueblos indígenas.
El actual Gobierno de López Obrador que abandera la política de la
“cuarta transformación” mantiene firme dicho precepto e incluso ha denominado a
la minería como una “actividad esencial” en situación de pandemia. De esta
soberanía de la nación respecto al subsuelo, deriva una estructura jerárquica
de leyes especialmente la Ley Minera que regula la relación entre el Gobierno
federal y las mineras relativa a la prospección y explotación de minerales.
Esta estructura jerárquica, sin embargo, deja en la precariedad jurídica a
diversos grupos de población (Chenaut 2017),
especialmente a los pueblos indígenas, porque el Gobierno federal regula su
relación con las mineras, pero excluye jurídicamente a las comunidades
indígenas. Esta exclusión es contenciosa cuando los recursos del subsuelo se
encuentran en territorios de pueblos indígenas y cuando estas comunidades
consideran que sus proyectos de vida no son consistentes o son puestos en riesgo
por el extractivismo de minerales.
El poder político y económico de las mineras es vasto porque se
sustenta en la soberanía de la nación y en un manejo discrecional de las leyes
laborales, ambientales y fiscales (Tetreault, McCulligh y Lucio 2019; López Bárcenas y Eslava Galicia
2011). Este contexto inequitativo es crítico pues ha resultado en procesos de
violencia y tensiones extremas porque en varios casos las comunidades no están
dispuestas a padecer las consecuencias del extractivismo
(EDUCA 2019, 2013).
En contraste con las leyes que favorecen el extractivismo
ha surgido otro paquete de leyes que reconocen derechos de pueblos indígenas a
la autonomía y la autodeterminación que a su vez forma parte de un esquema más
amplio de derechos sociales y culturales que la literatura ha llamado
juridificación de la política (Sieder 2020). Este
concepto alude al surgimiento de derechos de pueblos indígenas a escala de
Estados nacionales y transnacionales, pero nuevas juridificaciones emergieron
en sentido contrario a los derechos de pueblos indígenas para subordinarlos a
los intereses de las elites y los intereses del capitalismo global (Mattei y Nader 2008). En estas juridificaciones está en
juego la disputa por la existencia y vigencia de diferentes ordenes legales
basados en ontologías contrastantes más allá del reconocimiento de derechos (Sieder 2020, 5). La juridificación ha abierto la puerta
para judicializar derechos, esto es, llevar a las cortes el reclamo de la
justicia.
Este binomio juridificación/judicialización resulta contradictorio.
Por un lado, ha surgido como una opción hacia la construcción de opciones de
acceso equitativo a la justicia (Sieder, Schjolden y Angell 2011) y como un componente importante de
la democracia en América Latina porque permite a los sujetos reivindicar
derechos en los tribunales. Por otro, las leyes son parte estructural en la
construcción de desigualdades, pues los gobiernos están interesados en tener el
control judicial y extrajudicial de la política (Mattei
y Nader 2008). Y, aunque la ciudadanía ciertamente está cada vez más interesada
en llevar sus demandas por la vía jurídica, el acceso a la justicia es
extremadamente desigual (Rueda 2021; Pop 2021; Aguilar 2021). A pesar de estas
inequidades, las leyes no son absolutas, permiten su “uso contrahegemónico” (Boaventura y Rodríguez Garavito 2007; Aragón 2013) y esto
se ha documentado en la literatura con casos en que los sujetos contestan a las
leyes en las cortes (Hirsch y Lazarus-Black 1994).
Aunque las leyes son rebatibles, me interesa enfocar cómo las
comunidades indígenas crean y despliegan sus propios regímenes jurídicos. Estos
regímenes se encuentran en permanente cambio y transformación basados en la
creación de principios u ontologías en efecto incrustadas en relaciones
históricas de colonialismo, pero también enraizadas en formas jurídicas
alternas expresadas en las culturas de las interlegalidades
(Sierra 2004; Chenaut 2004). Las relaciones
desiguales de poder en las concepciones del subsuelo constituyen, sin embargo,
procesos complejos debido a la producción de riqueza y a su carácter
estratégico (Chenaut 2017). El debate teórico y
práctico sobre el subsuelo es complejo dependiendo de si se define como
mercancía, sustrato vinculado a la soberanía de la nación, ser viviente y
sagrado que sostiene la vida de comunidades, fuente de minerales raros y
estéticos, sitio donde pervive la ancestralidad o como botín de bandas
criminales, etc. Este carácter estratégico-ontológico
de los minerales y el subsuelo es central en el desenlace jurídico cuando
actores en situación de desventaja jurídico-política desafían a los
Estados/Gobiernos en los juzgados.
3.
El amparo comunitario:
juridificación de la política comunitaria
El amparo es un proceso
jurídico que ejercita un sujeto ante un tribunal contra un acto de la autoridad
estatal que le causa un agravio a sus derechos constitucionales y cuyo
propósito es invalidar dichos actos. La comunidad de Capulálpam
se posicionó como sujeto colectivo y cuestionó que la Secretaría de
Economía había asignado concesiones mineras a particulares en su territorio sin
haber efectuado una Consulta Previa Libre e Informada (CPLI) como lo establece
el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT. La comunidad recurrió
a un convenio internacional para reclamar justicia, lo que indica las escalas
jurídicas donde se insertan sus derechos.
En la demanda de amparo
indirecto existe una tercera parte interesada, en este caso las empresas que
recibieron las concesiones mineras y, por ende, se encuentra la autoridad que
aprobó las concesiones. El Juzgado Tercero de Distrito notificó la demanda de
amparo a las mineras y a la Secretaría de Economía para que alegaran lo que a
sus intereses correspondiera. En el inicio del juicio surgió una discusión
jurídica y política con relación a si Capulálpam es
una comunidad indígena o no y, en consecuencia, si tiene o no derecho a
interponer una demanda de amparo para exigir la protección de la justicia
federal por falta de CPLI en la asignación de concesiones mineras en sus
tierras comunales. Dichas tierras son los espacios físicos y simbólicos donde
la comunidad ha desenvuelto su vida cotidiana a través de generaciones; son
cruciales en la construcción jurídico-política de la diferencia.
Las mineras promovieron el
“incidente de falta de personalidad” en contra de los miembros del CC, que
firman y representan a la comunidad en el amparo, alegando que la elección del
CC fue ilegal y que carece de personalidad jurídica. Es sugerente que las
mineras no cuestionaron la intervención del CBC que también representa a la
comunidad en la demanda, pero es una institución del derecho agrario con menor
potencial jurídico para cuestionar el acceso al subsuelo. Como comunidad
agraria, Capulálpam tiene derechos sobre la
superficie de acuerdo con la Ley Agraria, sin embargo, la Ley Minera otorga
prioridad a la minería sobre cualquier otra actividad; por eso resultó crucial
defender su identidad indígena y guarecerse en el artículo segundo
constitucional como comunidad con existencia previa a la formación del actual
Estado mexicano.
Acceder a los derechos del
Convenio 169 no es un asunto automático para las comunidades indígenas porque
deben demostrar la posesión territorial y que son indígenas. Estas demostraciones
son complejas porque los procesos de colonialismo y explotación oscurecen lo
que las leyes establecen como lo indígena. Y, aunque el derecho a la
autoidentificación es reconocido en el art. segundo constitucional, los
juzgados demandan que esta autoidentificación sea evidenciable.
Comprobar la identidad
indígena es recurrente en situaciones de despojo territorial. Recupero la
experiencia de la tribu Mashpee Indians,
a quienes les fueron despojadas sus tierras en el siglo XIX en violación del Non-Intercourse Act que prohibía la transferencia de tierras de la
tribu a poblaciones no nativas sin la autorización del Gobierno federal. La
decisión jurídica de si eran una tribu o no dependía de si en efecto fueron
despojados de sus tierras en el siglo XIX y de si era legalmente aceptable que
las tierras despojadas les fueran devueltas en una demanda interpuesta por la
tribu Mashpee en 1976 (Torres y Milun
2000). Mientras la corte afirmaba que no eran una tribu porque se conformaba de
varias razas y no constituía una raza nativa, las autoridades de
la tribu argumentaron que sí eran una tribu porque habían mantenido un sentido
comunitario y conciencia de su espacio territorial, a pesar de los cambios
socioculturales como haber emparentado con personas de fuera de la tribu
a través del tiempo.
Un proceso similar ocurrió
en la demanda de amparo de Capulálpam: las mineras la
acusaron de no ser una comunidad indígena porque sus integrantes no hablan una
lengua indígena, porque no está registrada por el Gobierno federal como una
comunidad de alta marginación, porque cuenta con los servicios de una
comunidad moderna y porque habían sido por generaciones obreros y jornaleros de
las mineras, terceras interesadas en el juicio. En consecuencia, en la
perspectiva de las mineras la demanda de amparo no procedía en términos de
invocar el Convenio 169. De hecho, el juzgado dejó sin efecto la demanda de
amparo por considerar que Capulálpam no era una
comunidad indígena, a partir de los criterios de las mineras, asumidos por el
juzgado como suyos. Surgen aquí dos sistemas de significados no necesariamente
opuestos pero irreconciliables.
El juzgado declaró procedente el incidente interpuesto por las
terceras interesadas y requirió a la quejosa que demostrara que es una comunidad
indígena y la legalidad del CC. Mientras las mineras y el juzgado tomaron como
evidencia que mujeres y hombres no hablan la lengua indígena, que su nivel
socioeconómico no es de alta marginalidad y que en el pasado fueron obreros de
la minería para llegar a la conclusión de que no es una comunidad indígena, la
comunidad de Capulálpam en su recurso de queja
contestó en su carácter de comunidad indígena agraria zapoteca. La comunidad
construyó este concepto teórico y práctico crucial derivado de su experiencia
histórica. La comunidad indígena-agraria está constituida por personas que han
creado sentidos de diferencia cultural desde experiencias históricas
relacionales, elaborando así conceptos, símbolos y sentidos de la diferencia y
de representación jurídica y política. Estas construcciones socioculturales
comunitarias se entretejen a experiencias del pasado y del presente en
particular a experiencias de colonialismo y procesos hegemónicos de
diferenciación.
Mientras las mineras y el juzgado asumieron una concepción
esencialista y discriminatoria de las identidades indígenas, la comunidad
contestó desde sus experiencias en la construcción y reconstrucción de sus
identidades políticas y jurídicas. La lengua zapoteca en efecto desapareció en Capulálpam y en varios pueblos de la sierra como resultado
de la discriminación lingüística. Durante varias décadas del siglo XX, se
prohibió el uso de la lengua zapoteca en los programas educativos de las
escuelas promoviendo el español como la lengua oficial (Sigüenza 2019); obreros
y jornaleros de Capulálpam que se ocuparon en la
minería estaban obligados a hablar en español para desempeñar sus labores.
En situación de precariedad, en efecto, varias generaciones de obreros
trabajaron en la minería cuando escaseaban las opciones de empleo. Estas generaciones de trabajadores cultivaron
sus propias membresías comunitarias colaborando en las distintas instancias de
las responsabilidades comunales principalmente dando cargos de manera que su
situación de obreros la ligaron a su experiencia étnica comunitaria. Stephen
(1998) ha documentado cómo las comunidades de Oaxaca contestaron y
reconstruyeron las identidades étnicas, de clase y género junto con un orden
moral basado en sentidos comunitarios de protección territorial.
Las instituciones gubernamentales, por su parte, promovieron el uso de
documentos escritos en español en las interacciones institucionales con las
comunidades de manera que el español se convirtió en la lengua franca mientras
la lengua nativa fue desplazada. Simultáneamente a este cambio lingüístico,
resurgió una fuerte identidad comunitaria ligada a la propiedad comunal de la
tierra como puente crucial de conexión hacia el pasado en la construcción de
las identidades (Stephen 2002). Es decir, la comunidad construyó sentidos de la
diferencia en relación recíproca con los procesos socioculturales que la
impactaron a través del tiempo en dónde en el contexto del cambio lingüístico,
la condición socioeconómica y laboral, elaboró identidades comunitarias e instituciones
políticas propias. El sofisticado esquema comunal de asambleas, escalas de
cargos, tequios (aportación de trabajo comunitario), fiestas comunitarias,
unidades productivas comunales y políticas territoriales vigentes en las
comunidades indígenas agrarias de Oaxaca ocurrió durante extensos periodos de
tiempo.
En su recurso de queja y en respuesta a los requerimientos del
juzgado, la comunidad recurrió a la técnica de la domesticación de múltiples
regímenes jurídicos (DMRJ). Usó los siguientes elementos: 1) las herramientas
jurídicas propias que la comunidad creó a través del tiempo, 2) las
instituciones jurídicas que el Estado le reconoció, 3) los derechos disponibles
en el sistema jurídico actual, como la Ley de Amparo y los derechos que
prescribe el artículo segundo constitucional, y 4) el Convenio 169 de la OIT.
La DMRJ constituye un andamiaje de conceptos, normas, leyes y referentes
elaborados desde las experiencias de la comunidad. Estas interlegalidades
o hibridaciones jurídicas implican la creación de nuevos lenguajes para
reposicionar identidades colectivas (Hernández y Cucurí
2021).
En el “incidente de falta de personalidad”, las mineras argumentaron
que el documento “privado” que la quejosa presenta para acreditar la
personalidad jurídica del Consejo de Caracterizados en un “acta comunitaria
celebrada el 9 de noviembre de 2014, no constituye el documento idóneo para
acreditar” (CBC 2017b) la personalidad jurídica de los miembros de dicho
consejo, que lo autorice jurídicamente para presentar una demanda de amparo
ante un tribunal federal. Las mineras argumentan que
no se trata de documento fehaciente, al no ser de
carácter público, sino privado, sin fecha cierta, no otorgado ante un
funcionario público revestido de fe pública. El documento contraviene el
artículo 10 de la Ley de Amparo, al no adecuarse la acreditación de los
miembros del Consejo de Caracterizados a los términos establecidos en el
artículo 57 del Estatuto Comunal del poblado Capulálpam
de Méndez… esto es que al encontrarse el Consejo de Caracterizados de la
comunidad quejosa, jerárquicamente subordinado a la Asamblea General de
Comuneros, debe entonces provenir de dicho órgano máximo, y para que las
determinaciones de la Asamblea General de Comuneros sean válidas, se requiere observar
las formalidades establecidas en la Ley Agraria, lo que en el caso no se cumple
(CBC 2017b, 1-4).
La Minera Natividad cuestionó por qué la comunidad quejosa presenta
dos actas de elección distintas. En una, la asamblea comunitaria eligió a cinco
miembros del CC, quienes fueron electos para un periodo de un año. En otra, la
quejosa presenta una elección, con fecha distinta, de solo tres integrantes del
Consejo; a lo anterior añaden que el número de firmas de la segunda acta debió
haber sido 1900, cifra que corresponde al total de habitantes de la comunidad,
que dicha acta fue firmada por 204 personas sin identificaciones oficiales que
establezcan y certifiquen su avecinamiento en la comunidad. La Minera Natividad
alegó también que la elección del Consejo de Caracterizados es ilegal porque
contraviene lo dispuesto por el Estatuto Comunal Agrario de la comunidad con
registro ante el Registro Agrario Nacional en el procedimiento de elección, es
decir, si fue una elección ordinaria, extraordinaria, especial o urgente, y si
la instalación de la Asamblea fue válida al reunir el número de comuneros
necesario y si la elección de las autoridades tradicionales fue tomada por
mayoría de votos de los presentes (CBC 2017b).
Las mineras y el juzgado calificaron a la comunidad de Capulálpam desde la estatalidad de las leyes: es el Estado
quien ratifica la existencia de sus sujetos. Así, establecieron que carecía de
personalidad jurídica para anteponer una demanda de amparo. Sin embargo, la
comunidad defendió su derecho a la autodeterminación y a sus usos y costumbres
para acreditar la legalidad y legitimidad de sus instituciones políticas y
jurídicas. Se posicionó como comunidad indígena agraria zapoteca, y argumentó
que, aunque el Consejo está registrado en su Estatuto Comunal y a su vez ante
el RAN, la operación del Consejo no depende del Estatuto ni de la Ley Agraria,
sino de las costumbres ancestrales de la comunidad y del propio Reglamento del
Consejo de Caracterizados. La literatura ha aportado suficientes argumentos
respecto a la flexibilidad de las costumbres legales (Sierra 2004; Nader 1995;
Rueda 2004). En su recurso de queja, la comunidad argumentó:
El
Consejo de Caracterizados existe desde tiempo inmemorial, existe desde antes
que surgiera el Comisariado de Bienes Comunales y antes de que surgiera el
municipio de Capulálpam… es una institución
consuetudinaria que el pueblo reconoce. Si bien la comunidad decidió incorporar
dicha figura jurídica del Consejo dentro del Estatuto Comunal lo hizo con la
finalidad de que el Estado mexicano reconociera la figura del Consejo en los
asuntos agrarios, sin embargo, no es el Estatuto Comunal el que regula las
funciones del Consejo de Caracterizados porque no es una institución agraria,
sino una institución indígena consuetudinaria de la comunidad indígena de Capulálpam (CBC 2017a, 6).
El Consejo de Caracterizados
se encuentra estructurado según el derecho comunitario porque se enlaza a los
cargos comunitarios y a su vez está anclado a la figura jurídico-política de la
Asamblea. Lo componen hombres y mujeres de diferentes edades y experticias
comunitarias y tiene un reglamento de operación; es un cuerpo colegiado que
funciona en coordinación con las autoridades del CBC y el ayuntamiento. CC, CBC
y ayuntamiento cuentan con personalidades jurídicas comunitarias distintas,
aunque entrelazadas.
Quienes integran el Consejo
elaboran sus experticias a través del tiempo en diversos cargos y
responsabilidades comunitarias que la Asamblea les asigna. Las experiencias en
asuntos comunitarios son centrales en el trabajo del Consejo. En esta
trayectoria comunitaria, el Consejo elabora su representatividad y legitimidad
y se renueva por medio del reemplazo generacional; tiene un papel central en la
Asamblea porque propone, sugiere, orienta en los asuntos comunitarios. Las
normas que regulan el Consejo son cambiantes dependiendo de las necesidades del
Consejo (Consejo de Caracterizados 2017).
Estos Consejos surgieron
durante el siglo XVII cuando la comunidad de Capulálpam
buscó mayor capacidad de negociación de los intereses comunitarios ante los
alcaldes mayores que administraban los diezmos de las comunidades y que
representaba los intereses de la Corona española en la sierra de Oaxaca (Chance
1989). A través de las diversas experiencias legales y políticas territoriales,
por ejemplo, el reconocimiento de Capulálpam como
ayuntamiento a fines del siglo XIX y como Municipio Libre y comunidad agraria
en el siglo XX, el Consejo de Caracterizados se convirtió en una figura
jurídica comunitaria relevante mientras se mantenía al margen de las
regulaciones municipales y agrarias gubernamentales. Es decir, el Consejo no es
una figura jurídica agraria sino comunitaria estructurada dentro de los cargos
y del derecho comunitario de Capulálpam.
Lo relevante del Consejo es
que se fortaleció mientras las leyes liberales del siglo XIX buscaron
individualizar la representación política de las comunidades de la sierra en la
figura jurídica del alcalde que las leyes civiles de Oaxaca crearon durante el
siglo XIX (Arrioja 2010). El papel del Consejo de Caracterizados se ha
consolidado como mecanismo jurídico comunitario que tiene sus propias normas de
operación de manera que funciona como una instancia consultora y representativa,
es decir, consultora del CBC, del Ayuntamiento y de la Asamblea indígena
comunitaria. Al Consejo se han incorporado mujeres y hombres que cuentan con
experiencia en los asuntos de la comunidad.
Como mecanismo de derecho
comunitario, la comunidad argumentó en su recurso de queja que sus decisiones
no requieren ratificación por medio de “fe pública” como lo cuestionaron las
mineras. Con relación a las firmas que acompañan el documento de elección del
Consejo, la comunidad arguyó que las personas que firman no requieren
credenciales de elector porque son personas que la comunidad reconoce como sus
integrantes y que el documento de elección del Consejo no requiere las firmas
de toda la comunidad porque a niños y niñas no se les
puede obligar a firmar. También argumentó que el número de integrantes del
Consejo puede cambiar dependiendo de sus necesidades mientras ratificó que el
Consejo es la instancia que la representa en la demanda de amparo.
Durante cuatro siglos, las instituciones político-jurídicas
comunitarias como el CBC, el CC, el Municipio y la Asamblea comunitaria se
entrelazaron con las construcciones territoriales comunales. La comunidad
interpuso estos conceptos y símbolos para demostrar la posesión y propiedad
territorial. En la memoria documental y de la vida diaria ha permanecido a
través de las generaciones la experiencia del despojo que las empresas mineras
ejecutaron para instalarse en una porción del territorio comunal de Capulálpam a fines del siglo XVIII, despojo que se reafirmó
en el contexto de las leyes liberales de siglo XIX. Juzgados y registros
públicos de la propiedad legalizaron la privatización de tierras de pueblos
indígenas entre 1856 y 1890, etapa en que la Minera Natividad despojó a Capulálpam de una porción de su territorio. La comunidad
mantuvo vigente esa memoria, pero no logró recuperar sus tierras.
El Estado reconoció a Capulálpam como
comunidad agraria durante un periodo prolongado que va de 1952 a 1995, es
decir, le reconoció las tierras que había ocupado desde tiempos precoloniales,
el tiempo que la comunidad llama inmemorial (CBC 1995), que se refiere al
tiempo en que la comunidad se fundó, al pasado que puede ser rastreado en las
experiencias de las generaciones del presente, así como en los espacios
territoriales comunitarios. En contraste, el tiempo memorial es el tiempo que
la comunidad puede demostrar con documentos que es lo que exige el derecho
estatal. Ambos conceptos del tiempo en interacción son centrales en la defensa
territorial de Capulálpam y en su argumentación de
posesión territorial en el amparo. Las personas de la comunidad se posicionaron
como descendientes de ancestras y ancestros
fundadores del pueblo en el tiempo inmemorial, tiempo que está representado en
las generaciones del presente. Los límites territoriales con comunidades
indígenas agrarias vecinas constituyen representaciones y referentes del tiempo
inmemorial situado más allá de la época prehispánica.
En interacción con el pasado inmemorial, la comunidad presentó su
Título Primordial de 1599, que la Corona española le otorgó como evidencia de
reconocimiento a las tierras que la comunidad ocupaba en la época prehispánica.
Presentó documentación de varias épocas que evidencian las distintas
denominaciones jurídico-territoriales que obtuvo del Gobierno colonial durante
los siglos XVII y XVIII y del Estado mexicano de los siglos XIX y XX,
especialmente sus titulaciones de tierras comunales. Esta documentación
constituye el tiempo memorial. Estas nociones del tiempo son cruciales en la
construcción del derecho propio (Millaman y Rosamel
2021).
La comunidad decidió así interponer sus argumentos como comunidad
indígena-agraria, concepto similar en amparos interpuestos por otras
comunidades indígenas (Sierra 2017). Lo agrario resultaba limitado porque desde
el punto de vista de la Ley Agraria la comunidad solo tiene derechos sobre la
superficie y no sobre el subsuelo, mientras que, para la comunidad, el subsuelo
y superficie forman una unidad territorial porque de esta depende su
permanencia y continuidad. Argumentó que ni en el lienzo colonial ni en las
titulaciones de las tierras comunales aparecen las mineras como propietarias de
las tierras que actualmente ocupan sus instalaciones y servidumbres. Las
comunidades agrarias con propiedad comunal son restituciones de tierras que el
Estado mexicano les reconoció a aquellas que tenían posesión desde tiempos
precoloniales. En estas titulaciones agrarias, el Gobierno federal no reconoció
las tierras que las mineras ocupan dentro del territorio de Capulálpam
(CBC 1995).
Las mineras alegaron que las tierras que ocupan son de su propiedad y
presentaron documentos que la comunidad considera apócrifos porque los
ancestros y la comunidad no vendieron tierras. Las mineras presentaron un
título de propiedad donde no aparece ninguna autorización por parte de la
Asamblea de Capulálpam que indique que vendió tierras
en los siglos XVIII y XIX.
Capulálpam
demostró en su amparo que es propietaria de las tierras donde se ubican las
instalaciones de Minera Natividad y de las aproximadamente 4000 hectáreas de
tierras comunales que fueron otorgadas en concesiones mineras por la Secretaría
de Economía. Presentó las concesiones mineras autorizadas y sus coordenadas
geográficas expedidas por la Dirección General de Regulación Minera y un
registro detallado de su territorio comunal, también con coordenadas
geográficas, donde muestra que las concesiones están localizadas en su
territorio (CBC 2015).
4.
Construyendo la
juridificación comunitaria
Mientras más allá de la comunidad surgía un proceso de judicialización
de la política y, en particular, surgían nuevas leyes que promovían el extractivismo de minerales y nuevos derechos indígenas, en
un diálogo contestatario, la comunidad también creó su propia juridificación.
Es central el concepto de comunidad indígena-agraria porque une la posesión
ancestral de las tierras y, por tanto, sus derechos indígenas a la posesión
territorial que el Gobierno colonial y federal le reconoció.
En su proceso de reconstrucción jurídico-político, Capulálpam
construyó tres personalidades jurídicas: la comunidad agraria representada por
el CBC; la comunidad indígena representada por el Consejo de Caracterizados; y
el Municipio Libre, representado por el presidente municipal y su Cabildo.
Estas tres instituciones constituyen la comunidad indígena que a su vez es
representada por el Consejo de Caracterizados en la demanda de amparo. La
comunidad decidió que la representación indígena en el amparo la tendría el
Consejo de Caracterizados como una institución político-jurídica ancestral y el
Comisariado de Bienes Comunales en Representación de la comunidad agraria y en
defensa de los derechos territoriales agrarios.
El concepto de comunidad indígena-agraria se encuentra anclado a
conceptos y derechos comunitarios creados en diferentes épocas y en diversas
relaciones jurídicas con el Estado. Capulálpam cuenta
con su propio Estatuto Comunal. Estos estatutos fueron introducidos a las
comunidades agrarias por la Ley Agraria de fines del siglo XX. Las comunidades
que cuentan con reconocimiento y titulación de tierras comunales y tienen
registro oficial ante el Registro Agrario Nacional deben contar con su Estatuto
Comunal (CBC 2016). Sin embargo, Capulálpam ha
modificado su Estatuto al incorporar reglas comunitarias derivadas de su
experiencia, necesidades y expectativas. Por ejemplo, en 2016 incorporó
preceptos que declaran a la comunidad como espacio territorial libre del extractivismo de minerales, e incorporó principios de
aprovechamiento de recursos naturales y prohibiciones para la exploración y
prospección de minerales. Incorporó, además, el derecho de la comunidad a tener
su Plan de Ordenamiento Territorial (CBC 2018a), que incluye programas de
reforestación, de aprovechamiento forestal y la protección y mantenimiento de
la principal área de acuíferos de la comunidad, donde se localizan las reservas
de oro y plata. Integró a su Estatuto
conceptos y normas acerca del carácter sagrado de su territorio y del subsuelo.
El Estatuto establece el origen precolonial de la comunidad y la posesión
ancestral de su territorio y reconoce como propiedad de la comunidad las
tierras que las mineras le despojaron en los siglos XVIII y XIX. Declaró su autoadscripción como comunidad indígena-agraria, donde el
carácter indígena es el sustento de su personalidad jurídica agraria. Introdujo
la norma de que la Asamblea de la comunidad es la máxima y única autoridad en
asuntos de CPLI y la única instancia facultada para autorizar cambios de uso
del suelo en su territorio.
Esta decisión relativa al cambio de uso del suelo es relevante porque
es el Gobierno federal el que regula y autoriza a las mineras dichos cambios en
particular los relativos al extractivismo de
minerales. El Estatuto recuperó la noción de que la propiedad comunal de Capulálpam es inalienable, inembargable e imprescriptible,
conceptos jurídicos que desaparecieron del artículo constitucional 27 en 1992.
En este proceso de juridificación comunitaria surgieron varias
ordenanzas y reglamentos que constantemente son modificados de acuerdo con las
necesidades y situaciones que la comunidad enfrenta (Ayuntamiento de Capulálpam 2018). Con estos conceptos político-jurídicos,
la comunidad muestra que no es posible desligar el subsuelo del orden moral
comunitario; es así como la soberanía de la nación en la adjudicación del
subsuelo a particulares colapsa porque la comunidad reclama su propia soberanía
territorial sobre el subsuelo. Esta juridificación difiere de las políticas
gubernamentales porque tribunales agrarios y leyes identifican a Capulálpam como comunidad agraria. Esta conversión de
comunidades indígenas que tenían la posesión territorial desde tiempos
precoloniales en comunidades agrarias tuvo consecuencias mayores en las
políticas del extractivismo porque la Ley Minera
define como servidumbres a las tierras de pueblos indígenas cuando son
convertidas en concesiones o “lote minero” (Witker 2019). La literatura ha
aportado discusiones fructíferas acerca de cómo las desigualdades y las jerarquías
se entrelazan a la apropiación de la naturaleza (Alimonda
2011).
En tanto, la comunidad demostró su personalidad jurídica indígena, la
Secretaría de Economía argumentó que los minerales pertenecen a la nación y
que, por tanto, tiene jurisdicción para adjudicarlos a los particulares para su
explotación y que jurídicamente no está obligada a realizar una CPLI como lo
reclama la quejosa. La Dirección General de Regulación Minera, por su parte,
entregó al juzgado información que indica que las concesiones mineras que
autorizó se localizan en el municipio de Capulálpam,
territorio que la quejosa reclama y demuestra como su territorio comunal.
El 28 de febrero de 2018, el Tribunal Colegiado en Materia Civil y
Administrativa de la Ciudad de Oaxaca resolvió el Incidente de falta de
personalidad interpuesto por las mineras.
El Tribunal Colegiado lo declaró infundado y declaró fundado el recurso
de queja de la comunidad indígena agraria de Capulálpam
(CBC 2018b, 72). En su dictamen, argumentó que los pueblos y comunidades
indígena gozan de libre determinación y autonomía para elegir de acuerdo con
sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales a las autoridades o sus
representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.
También indicó que la conciencia de su identidad indígena debe considerarse un
criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones del
Convenio 169 y establece que los pueblos indígenas son los grupos que
descienden de pobladores que habitaban el continente al iniciarse la
colonización y que conservan sus propias instituciones económicas, culturales y
políticas.
Respecto al territorio de pueblos indígenas, el Tribunal Colegiado
establece que comprende la totalidad del hábitat que permite su reproducción y
continuidad material social, cultural y espiritual. También establece que el
artículo segundo constitucional garantiza la libre determinación y autonomía de
pueblos indígenas y que cualquiera de los integrantes de las comunidades y
pueblos indígenas puede promover juicio de amparo en defensa de los derechos
fundamentales colectivos. En cuanto a la representación jurídica del Consejo de
Caracterizados, determina que
no es posible darles trato […] como si se
estuviera en presencia de una figura de derecho agrario como es el comisariado
de bienes comunales dado que el consejo de caracterizados no lo es, pues
ciertamente en la Ley Agraria no se encuentra establecido como tal dicho
consejo […] como medularmente lo hace ver la recurrente, tratándose del acta de
asamblea de nueve de noviembre de 2014, no resultan aplicables las
disposiciones del estatuto comunal […] toda vez que es una acta de asamblea
comunitaria del pueblo indígena de Capulálpam de
Méndez […] en la cual el pueblo indígena mencionado, eligió como autoridades
tradicionales del mismo al Consejo de caracterizados (CBC 2018b: 61-63).
El Colegiado determina que, en efecto, el estatuto comunal rige a la
comunidad como ente de derecho agrario,
mas no al pueblo indígena, quien goza de
libre determinación y autonomía para elegir a las autoridades o representantes
para el ejercicio de sus formas de gobierno interno, esto de
acuerdo a sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, así como
en función de sus derechos culturales y patrimoniales –ancestrales– que la
Constitución y los tratados internacionales le reconocen (CBC 2018b, 63).
Con esta resolución del Recurso de queja de Capulálpam,
el juicio de amparo siguió su curso. En octubre de 2019 el Juzgado Tercero de
Distrito dictó sentencia: se cancela las concesiones mineras por falta de CPLI
y obliga al Gobierno federal a consultar a la comunidad de Capulálpam
si la Secretaría de Economía requiere asignar concesiones mineras en territorio
de la quejosa. En diciembre de 2020, las mineras interpusieron un recurso de
revisión de dicha sentencia que, hasta mayo de 2021, seguía en proceso de
revisión en un Tribunal colegiado de la Ciudad de Oaxaca.
5. Conclusiones
El Consejo de Caracterizados y el CBC de la comunidad indígena agraria
zapoteca de Capulálpam interpusieron una demanda de
amparo ante un tribunal federal con el propósito de invalidar las concesiones
mineras que el Gobierno federal había autorizado en su territorio. La demanda,
no obstante, se incrustó en la estructura jurídica federal que regula el acceso
a los minerales donde la Secretaría de Economía se adjudica el derecho de
otorgar a particulares el acceso al subsuelo en el nombre de la nación.
Las mineras y el juzgado buscaron socavar los derechos a la diferencia
de la quejosa, alegando que Capulálpam no es una
comunidad indígena y que el Consejo de Caracterizados carecía de personalidad
jurídica para presentar una demanda de amparo, ya que carecía del
reconocimiento de las instituciones jurídicas federales. La comunidad alegó que
el Consejo es una institución ancestral que forma parte de su derecho
comunitario y se posicionó como una comunidad indígena agraria zapoteca con
propiedad y posesión comunal de sus tierras y demostró que las mineras le
despojaron parte de sus tierras en el siglo XIX. En contraste, las mineras
interpusieron sus argumentos de tener propiedad privada en tierras comunales de
Capulálpam y las concesiones mineras que la Dirección
General de Regulación Minera les había autorizado. Por su parte la Secretaría
de Economía defendió el derecho del Gobierno federal a asignar el subsuelo a
particulares sin tener la obligación de consultar a la comunidad de Capulálpam. Mientras las mineras y el juzgado buscaron
socavar las instituciones políticas y jurídicas que la comunidad elaboró a
través del tiempo, el mismo Estado a través del Tribunal colegiado resolvió que
Capulálpam es una comunidad indígena y que el Consejo
de caracterizados forma de su derecho tradicional y en consecuencia tiene
derecho a presentar un amparo.
Las juridificaciones de la
política indígena permitieron el amparo pues la comunidad invocó el Convenio
169 para judicializar sus derechos, pero recurrió a su derecho propio que había
elaborado en su relación con las políticas territoriales vinculadas al
colonialismo y la formación del Estado mexicano. El Consejo de Caracterizados
surgió en una época en que el Gobierno buscaba individualizar la representación
jurídica y política de la comunidad mientras el territorio se convirtió de
tierras del común en el siglo XVI a tierras comunales en el siglo XX. Aunque
reguladas por la Ley Agraria, estas territorialidades se fortalecieron porque
la vida y el esquema de cargos comunitarios se enlazaron al territorio del que
la comunidad obtuvo los recursos para subsistir y donde cultivó las memorias de
posesión territorial más ancestrales. Esta juridificación comunitaria de larga
duración constituyó la base fundamental para los argumentos del amparo.
El caso de Capulálpam sugiere que la elaboración de derechos propios
implica la incorporación de nuevos lenguajes y que los derechos propios se
encuentran en constante transformación.
La juridificación comunitaria o la domesticación de múltiples regímenes
jurídicos conlleva la elaboración de conceptos del tiempo y de la memoria,
y la incorporación de las ontologías jurídico-territoriales que las comunidades
indígenas han elaborado durante largos periodos, ontologías que reclaman la
descentralización de las soberanías hegemónicas sobre el subsuelo.
Apoyos
Esta
investigación recibió financiamiento del Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social (CIESAS), México. Agradezco a las autoridades
comunitarias de Capulálpam por permitirme publicar
información de la demanda de amparo. Agradezco también a quienes trabajaron
como revisores de este artículo y al equipo editorial de Íconos.
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