Presentación del dossier
Extractivismo minero en América Latina: la juridificación
de los conflictos socioambientales
Introduction to dossier
Mining extractivism
in Latin America: The juridification of environmental
conflicts
Editores del dossier / Editors of dossier
Dra. Rachel Sieder. Profesora investigadora. Centro
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS)
(México).
(rachel.sieder@ciesas.edu.mx)
Dra. Ainhoa Montoya. Profesora titular. Centre for Latin American and Caribbean Studies
(CLACS). University of London (Reino Unido).
(ainhoa.montoya@sas.ac.uk) (https://orcid.org/0000-0001-7052-4318)
Dra. Yacotzin Bravo-Espinosa. Investigadora posdoctoral. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropología Social (CIESAS) (México)
(ybravoe@derecho.unam.mx)
En los últimos años los esfuerzos por defender los
territorios frente a la intensificación de actividades extractivas, así como por
regular dichas actividades y responsabilizar de sus impactos a quienes las
desarrollan han recurrido a distintos usos del derecho nacional, internacional
y, en el caso de pueblos indígenas, al derecho propio. Los esfuerzos se han
traducido en procesos multiescalares de juridificación, entendida como el uso y
la vernacularización de distintos lenguajes y figuras
del derecho (Sieder 2020). Estos procesos incluyen la
judicialización (el litigio en cortes), los esfuerzos legislativos (por
ejemplo, negociaciones para prohibir la minería o regular los usos del agua), y
la creación de nuevos instrumentos de derechos humanos a nivel internacional
para lograr la “debida diligencia” por parte de empresas y Gobiernos (Centro de
Información sobre Empresas y Derechos Humanos 2021). Asimismo, planteamos que
la juridificación también abarca a los tribunales populares o las iniciativas
legislativas ciudadanas, acciones que, aunque no se reconocen dentro del derecho
formal y no son vinculantes, emulan los procesos que se conducen en las cortes
o parlamentos (ver Montoya 2021).
Los procesos de juridificación no involucran exclusivamente
a las poblaciones afectadas, también implican a los Estados y las empresas
extractivas. Al mismo tiempo que proliferan formas de juridificación para cuestionar
o disputar los modelos extractivistas, se evidencian patrones cada vez más
comunes de criminalización, estigmatización y violencia contra quienes defienden
el territorio (ver Montoya, Sieder y Bravo-Espinosa
en este dossier). La criminalización incluye, entre otras acciones, demandas
judiciales de empresas a activistas por daños morales o materiales, el uso de
mecanismos estatales que suspenden sus derechos fundamentales de participación,
asociación y expresión, y el sitio durante determinados periodos a los territorios
que están en disputa. Las multinacionales también han demandado económicamente
a los Estados latinoamericanos cuando los tribunales nacionales han emitido
sentencias que ordenan la suspensión de proyectos mineros o la construcción de
presas, por ejemplo, por no garantizar los derechos a la consulta previa, libre
e informada, o cuando los Gobiernos no les han concedido licencias de
explotación por pausar o reconsiderar sus políticas.
En consecuencia, las diferentes formas de
juridificación conllevan diferentes acciones jurídicas y políticas, que ocurren
en múltiples escalas de pluralismo legal “glocal”. En dichos espacios se
disputan nociones y usos de los derechos a la tierra y el territorio, los modos
de evaluar los efectos de los proyectos extractivistas, las concepciones de
“propiedad”, así como las formas de gobernanza, los proyectos de vida y la
utilización de los recursos naturales.
La disputa por el territorio y los recursos naturales
en América Latina data de la época colonial, no obstante, cobra nuevas
dimensiones con la intensificación que se ha producido desde finales del siglo
XX (Svampa 2019). En un contexto en el que las
industrias extractivas se han desarrollado a la par de las arquitecturas
legales que han promovido el sector, el derecho en sí mismo se ha convertido en
un territorio en disputa –en su artículo Montoya, Sieder
y Bravo-Espinosa explican la noción de arquitectura legal–.
En este dossier se exploran diferentes usos del
derecho en el contexto de conflictos violentos en torno a proyectos orientados
a la extracción de recursos del subsuelo, específicamente minerales. El objetivo
es analizar las especificidades de procesos de juridificación, como los descritos
anteriormente, que han proliferado en gran parte de América Latina. Aquí se
enfrentan distintas visiones morales y ontológicas acerca de la relación entre
los seres humanos y sus entornos naturales, en escenarios donde la legalidad y
la violencia han ido de la mano para garantizar modelos de desarrollo neoextractivistas, poniendo de manifiesto las configuraciones e
interrelaciones del Estado y de las economías criminales de carácter
transnacional que facilitan el despojo. En este marco, la concentración de los proyectos extractivos mineros
en los territorios de los pueblos indígenas, afrodescendientes y campesinos
pone de manifiesto que los usos del derecho están moldeados por desigualdades y
racismos estructurales históricos.
Enfatizamos que lo multiescalar representa una característica central
de la legalidad en estos contextos, tanto en el pluralismo legal global que codifica
los derechos de los pueblos como en la gobernanza neoliberal de los modelos
extractivistas que se construyen entretejiendo múltiples niveles y
jurisdicciones del derecho público y privado. Aunque en América Latina existen
figuras jurídicas que favorecen la defensa de los territorios ante los
proyectos extractivistas –por ejemplo, los derechos constitucionales a favor
del buen vivir, la consulta previa, libre e informada, o distintas modalidades
de participación ciudadana–, es evidente la fuerza de los regímenes legales que
promueven el extractivismo y cruzan jurisdicciones
nacionales, y de los Gobiernos que insisten en promover modelos de desarrollo
extractivista por encima de cualquier garantía de los derechos ciudadanos.
Muestra de lo anterior es el
artículo sobre procesos de juridificación y defensa del agua en el sur andino
de Ecuador. Quizhpe y Vallejo demuestran cómo el Gobierno
de Rafael Correa creó un marco legal contradictorio: inicialmente promovió una
fuerte presencia del Estado como regulador de la actividad minera y garante de
los derechos colectivos indígenas y de la naturaleza; posteriormente modificó
la Ley de Minería de 2009 y las regulaciones administrativas para afianzar la
seguridad jurídica de las empresas inversoras y debilitar los controles
ambientales. Con este artículo se evidencia la ambivalencia de las cortes ecuatorianas en ese
contexto jurídico ante las demandas de los pueblos afectados a la hora de validar
las consultas populares que estos organizaron con base en sus derechos
constitucionales y legales a la participación, y cuyo resultado fue el rechazo
de la minería industrial en su territorio.
Como argumentan Montoya, Sieder y Bravo-Espinosa en este dossier,
la multiescalaridad fragmentada de la gobernanza del
modelo extractivista neoliberal implica que los derechos reconocidos en una
jurisdicción se tornen invisibles en otra. De acuerdo con el análisis que ofrecen González-Serrano, Montalván Zambrano
y Viaene, las ambivalencias de los regímenes legales multiescalares que subyacen a
los procesos de juridificación de los conflictos socioambientales tienen sus
orígenes en los fundamentos y lógicas coloniales de la normatividad que rige la
minería en América Latina, región que constituye un enclave
exportador fundamental, que ha sido determinante en la formación de los propios
Estados. Los
autores demuestran que existen al menos cuatro elementos que han definido el modelo de
enclave exportador desde tiempos coloniales:
1) la conceptualización del suelo, el
subsuelo y los minerales como bienes, objetos y recursos extraíbles que obvia
otras posibles concepciones y entendimientos sobre su carácter, existencia o
agencia; 2) la apropiación del subsuelo y de los minerales por parte de la
Corona, la República y ahora del Estado nación moderno –institución jurídica
originada en un régimen civil imperial y colonial– lo que, en la práctica,
constituye una abrogación de derecho, es decir, un despojo regularizado por la
normatividad; 3) la entrega de derechos mineros a inversores privados y
corporaciones, tendencia que cobró fuerza desde la Colonia y que en la
actualidad se ampara en la fórmula de derechos reales/seguridad
jurídica/derechos adquiridos, categorías creadoras de obligaciones de no
intervención oponibles a terceros, que consolidan una fragmentación material,
simbólica y política del territorio; 4) con la utilidad pública e interés
social de la minería se construyó una ficción sobre el beneficio general que
representa tal actividad –sin tomar en cuenta sus impactos multidimensionales–
para fortalecer el poder del Estado en la restricción de derechos y debilitar
los cuestionamientos que la confrontan (González-Serrano,
Montalván Zambrano y Viaene en este dossier, página XXX).
Por lo tanto, el carácter colonial del derecho minero
es un elemento central para entender por qué, a pesar del reconocimiento formal de un marco
jurídico de derechos colectivos de los pueblos e incluso de derechos emergentes
de la naturaleza, y sentencias
relativamente favorables a nivel nacional y regional –como se evidencia en
varios de los artículos presentados en este dossier–, hay una ausencia de prácticas políticas y
administrativas por parte de los Estados latinoamericanos para hacer eficaces
esos derechos y sentencias. González-Serrano, Montalván Zambrano y Viaene concluyen que, en el campo del derecho formal, el
marco extractivista minero, con sus profundas raíces históricas, sigue prevaleciendo
sobre el más reciente marco de los derechos humanos.
Como
hemos subrayado, en América Latina la juridificación de las disputas relacionadas
con la minería extractivista suele ir acompañada del uso represivo del derecho o
lawfare para facilitar las operaciones de las
empresas (Comaroff y Comaroff
2006, 30). Las personas dedicadas a la defensa del territorio están expuestas a
campañas de hostigamiento, acusadas de delitos graves como terrorismo,
usurpación de funciones, daños criminales y secuestro. Existe un abuso
calculado de la prisión preventiva, y con frecuencia tanto fiscalías como
cortes extienden los procesos penales por años, a fin de ofrecer procesos
ejemplarizantes para otras personas que se oponen a los proyectos extractivos y
así atemorizarles y frenar sus actividades de resistencia. Asimismo, la
cooptación y captura de las cortes por alianzas entre el crimen organizado y las
élites gubernamentales bajo lógicas patrimoniales del Estado ha agudizado estas
modalidades de lawfare, y el giro hacia Gobiernos cada vez más
autoritarios implica crecientes restricciones a los derechos de organización,
manifestación y participación.
Por su parte,
el uso del derecho penal contra las personas defensoras del territorio
viene de la mano de toda una serie de prácticas disuasorias y violentas. Además
de las acciones jurídicas y legislativas de los Estados orientadas a promover la
concesión de licencias extractivas, debilitar los mecanismos de protección socioambiental
y criminalizar, es frecuente la violencia física mortal ejercida sobre los
cuerpos de quienes se oponen a los daños ambientales del extractivismo
en sus territorios, que son concebidos por los Estados como auténticas “zonas
de sacrificio” (Svampa y Viale 2014). Dichas
tendencias se profundizan dada la explotación intensiva de minerales claves para los procesos de transición energética
hacia modelos de energía renovable –tal es el
caso del litio en Argentina discutido por Pragier, Novas
y Christel en este dossier–, y las crecientes
disputas por el agua agudizadas por la crisis climática.
Un elemento notable de los procesos de juridificación que
se producen en estos contextos es el refuerzo del derecho propio como dimensión
central en la defensa de los territorios. En su artículo, Salvador Aquino
Centeno analiza la “juridificación comunitaria” en defensa de tierras
comunales y del subsuelo en la sierra zapoteca de Oaxaca, México, donde la
oposición a la asignación de concesiones mineras para la extracción de oro y
plata ha reforzado la noción de tenencia comunal de la tierra y ha dado lugar a
una reflexión profunda sobre otras maneras de gobernar el territorio. Los
procesos de movilización legal y política más allá de la comunidad activaron
memorias encarnadas en la comunidad, vinculando procesos contemporáneos de minería
extractivista con experiencias históricas de discriminación y despojo
territorial.
Aquino Centeno demuestra cómo los procesos de
judicialización ante las cortes mexicanas, al poner en circulación conceptos
jurídicos hegemónicos como personalidad jurídica, propiedad o recursos de
subsuelo (elementos que son parte de una estructura jerárquica legal y política
que reserva el control del acceso al subsuelo a la nación y le da potestad para
adjudicarlo a particulares) detonaron la construcción de otros símbolos,
conceptos y significados contrahegemónicos desde el diálogo comunitario. En
efecto, la comunidad de Capulálpam recurrió a la
domesticación de múltiples regímenes jurídicos mediante el uso de herramientas legales
propias creadas a través del tiempo, por ejemplo, con la modificación de su estatuto
que incorporó reglas comunitarias propias derivadas de su experiencia,
necesidades y expectativas en torno a su territorio y recursos minerales, y
permitió la declaración de su territorio libre del extractivismo
minero.
Un fenómeno similar es analizado en el artículo de Pragier, Novas y Christel sobre
las tendencias de usos del derecho de las comunidades indígenas en Salta y
Jujuy, Argentina, frente a la expansión de la minería de litio en sus tierras
ancestrales. Ante el incumplimiento de sus derechos constitucionalmente
reconocidos, los pueblos de la región desplegaron una serie de estrategias
combinadas que incluyeron las acciones judiciales-legales, las movilizaciones
políticas (“acciones directas”), y lo que los autores denominan “reinterpretación
comunitaria” para exigir su derecho a la libre determinación.
Montoya, Sieder y Bravo-Espinosa
subrayan, para el caso de San Miguel El Progreso en Guerrero, México, la
importancia de la gobernanza comunitaria centrada en los núcleos agrarios,
incluyendo actas y estatutos comunitarios elaborados por las asambleas agrarias
que prohibieron la minería. La juridificación a escala comunal, municipal y
regional combinó el derecho agrario, y los derechos colectivos y propio de los
pueblos indígenas. Estos procesos de reinterpretación o juridificación
comunitaria resultan comunes en disputas en torno a la minería en América
Latina, particularmente –aunque no de modo exclusivo– cuando esta afecta a
tierras de pueblos indígenas. Ello denota un looping effect
o efecto recursivo (Kirsch 2012), que favorece la vinculación entre la movilización
legal y política ante cortes nacionales y los procesos de transformación en los
órdenes legales comunitarios; a su vez genera nuevos conceptos y prácticas
basados en las memorias históricas y ontologías de las comunidades afectadas.
Varios de los artículos aquí reunidos evidencian cómo,
a pesar de las asimetrías inherentes a los procesos legales multiescalares, el
impulso de distintas acciones legales y políticas disputa los sistemas de
significado e introduce nuevos valores, normas y formas de gobernanza
territorial. Los movimientos y procesos descritos han ampliado las luchas por
la justicia ecológica, incluso a nivel planetario, integrando visiones que
conciben el agua, la tierra y otros elementos del territorio como entidades
sintientes y con agencia propia; tales visiones provienen de las propias ontologías
de los distintos pueblos y de las prácticas comunitarias rurales. En
este sentido, se observa cómo la naturaleza ontológica de las disputas sobre el
territorio señalada por autoras como De la Cadena (2015) y Li (2015) se
transfiere al orden de lo jurídico-político, aunque persistan las limitaciones
que presenta el derecho para incorporarlas.
En
conclusión, si bien las instituciones y procesos legales son instrumentos de
dominación, los múltiples usos del derecho revelan estrategias de contestación
y búsqueda de justicia ambiental e hídrica, junto con la libre determinación de
los pueblos y comunidades marginalizadas. Aunque las acciones legales no han podido detener o transformar
el modelo extractivista, los procesos de juridificación buscan destacar otros órdenes
normativos, basados en ontologías relacionales entre seres humanos y no humanos
sobre la constitución de los territorios. Estos esfuerzos son las semillas de
la descolonización del derecho y plantean alternativas al modelo extractivo que
nos ha llevado a la crisis climática planetaria, enraizada en territorios
específicos.
Referencias
Cadena,
Marisol de la. 2015. Earth
Beings. Ecologies of Practice across Andean
Worlds. Durham NC: Duke University Press.
Centro de
Información sobre Empresas y Derechos Humanos. 2021. “Debida diligencia obligatoria
en derechos humanos”. Acceso el 14 de octubre de 2021. https://bit.ly/3k31p8W
Comaroff,
Jean, y John Comaroff. 2006. Law and Disorder in the Postcolony. Chicago: Chicago University Press.
Kirsch, Stuart. 2012. “Juridification of Indigenous Politics”. En
Law Against the State, editado
por Julia Eckert, Brian Donahoe, Christian Strümell y
Zerrin Öznek, 23-43.
Cambridge / Nueva York: Cambridge University Press.
Li,
Fabiana. 2015. Unearthing Conflict: Corporate Mining, Activism, and
Expertise in Peru. Durham / Londres: Duke
University Press.
Montoya, Ainhoa.
2021. “On Care for Our Common Home: Ecological Materiality and Sovereignty over
the Lempa Transboundary Watershed”. Journal of
Latin American Studies 53 (2): 1-26. https://bit.ly/3w9YvnA
Sieder, Rachel. 2020. “The Juridification
of Politics”. En The Oxford Handbook of Law and
Anthropology, editado por Marie-Claire Foblets, Mark Goodale, Maria Sapignoli
y Olaf Zenker, 1-17. Nueva York: Oxford University Press.
Svampa, Maristella. 2019. Neo-Extractivism
in Latin America: Socio-Environmental Conflicts, the Territorial Turn, and New
Political Narratives. Cambridge: Cambridge University
Press.
Svampa, Maristella,
y Enrique Viale. 2014. Maldesarrollo. La Argentina del extractivismo y el despojo. Buenos Aires: Katz.