Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 75. Enero- abril 2023, pp. 143-161, ISSN (on-line)
1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.75.2023.5417
Temas
Del acomodamiento civil deficiente al
gobierno político de la Defensa: planeamiento estratégico del sector en
Argentina, 2015-2021
From deficient civilian accommodation to the
political governance of defense: Strategic planning in the defense sector of
Argentina, 2015-2021
Dr.
Luciano Anzelini. Director académico. Doctorado en
Defensa Nacional, Universidad de la Defensa Nacional (Argentina).
(luciano.anzelini@fadena.undef.edu.ar)
(https://orcid.org/0000-0002-3180-1527)
Recibido: 29/03/2022 • Revisado:
13/06/2022
Aceptado: 17/08/2022 • Publicado:
01/01/2023
Cómo
citar este artículo: Anzelini, Luciano. 2023. “Del
acomodamiento civil deficiente al gobierno político de la Defensa: planeamiento
estratégico del sector en Argentina, 2015-2021”. Íconos. Revista de Ciencias
Sociales 75: 143-161. https://doi.org/10.17141/iconos.75.2023.5417
Resumen
Desde el retorno a
la democracia, Argentina experimentó dos etapas con respecto a las prioridades
de la Defensa. En la primera, que se extendió durante 20 años, el control civil
de las Fuerzas Armadas dominó la agenda, mientras que la conducción de los
aspectos estratégicos fue postergada. Durante la segunda, la instauración del
Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN), en 2007, significó un
punto de inflexión que dotó a las autoridades políticas de herramientas para
asumir la dimensión estratégica; no obstante, el empoderamiento de los civiles
registró marchas y contramarchas. En el artículo se abordan las gestiones de
Defensa entre 2015 y 2021 a fin de analizar el planeamiento estratégico
sectorial y las medidas implementadas en cuanto al CPDN durante los gobiernos
de Mauricio Macri (2015-2019) y Alberto Fernández (2019-2021).
Metodológicamente, el trabajo es cualitativo-comparativo y se apoya en fuentes
primarias, secundarias y entrevistas a actores clave. Se concluye que la
administración de Cambiemos (2015-2019) refleja un caso de “acomodamiento civil
deficiente”. Como contracara, en la primera mitad del mandato de Alberto
Fernández se presenta un “gobierno político de la Defensa”, ya que la evidencia
muestra una firme voluntad de conducción para el ejercicio del mando; pericia
de los cuadros políticos y técnicos del Ministerio para supervisar el CPDN; y
capacidad operativa para instrumentar las políticas decididas.
Descriptores:
acomodamiento civil deficiente; Alberto Fernández; Defensa Nacional; gobierno
político de la Defensa; Mauricio Macri; planeamiento estratégico.
Abstract
Since the return
to democracy, Argentina has witnessed two stages with respect to defense
priorities. In the first stage, which lasted 20 years, civilian control of the
armed forces dominated the agenda, while the management of strategic areas was
postponed. During the second stage, the institution of the Cycle of Planning of
National Defense (CPDN) in 2007 signaled an inflection point that granted
political authorities with the tools for taking on strategic areas; however,
the empowerment of civilians sparked marches and countermarches. This article
covers the management of defense between 2015 and 2021, with the aim of
analyzing sectorial strategic planning and actions implemented in relation to
the CPDN during the governments of Mauricio Macri (2015-2019) and Alberto
Fernández (2019-2021). Methodologically, the study is qualitative-comparative,
and it is based on primary and secondary sources and interviews with key
actors. It is concluded that the administration of Cambiemos (2015-2019) reflects a case of “deficient civilian
accommodation.” By contrast, during the first half of the government of Alberto
Fernández a “political government of defense” advanced, as evidence shows a
firm governance will for the exercise of this mandate; expertise in the
political ranks and technicians of the ministry for supervising the CPDN; and
operating capacity for implementing the defined policies.
Keywords:
deficient civilian accommodation; Alberto Fernández; national defense;
political government of defense; Mauricio Macri; strategic planning.
1.
Introducción
Tras
la larga noche dictatorial (1976-1983), el retorno de la democracia presentaba
enormes desafíos para la Defensa Nacional en Argentina. No es casual que el
primer presidente recuperada la democracia, Raúl Alfonsín (1983-1989),
designara como ministro del área a un hombre de su estrecha confianza: su jefe
de campaña, Raúl Borrás. Una de las tareas encomendadas a Borrás refleja las
prioridades en aquella primavera democrática: reformar el Código de Justicia
Militar para permitir la apelación ante la justicia civil de las sentencias
dictadas por los tribunales castrenses. Así pudo consumarse en 1985 el juicio a
los integrantes de las Juntas Militares.[i]
Esta semblanza de
los desafíos de Alfonsín exhibe una tónica que se mantendría durante dos décadas.
Entre 1983 y 2006 la política sectorial estuvo orientada a reducir el poder de
las Fuerzas Armadas. En una primera etapa (1983-1990), el desafío consistió en
subordinar a los uniformados al poder constitucional, lo que se logró –luego de
una serie de sublevaciones durante el gobierno de Alfonsín[ii]– tras la
represión del último alzamiento carapintada en diciembre de 1990, con la
administración de Carlos Menem (López 1987). Desde entonces, el objetivo pasó a
ser la consolidación de dicha sujeción, para lo cual los sucesivos Gobiernos
implementaron iniciativas tendientes a apuntalar el control civil de las
Fuerzas Armadas. La más importante fue la promulgación de la Ley de Defensa
Nacional en 1988. El escenario se completó con la sanción de las leyes de Seguridad
Interior (1992) e Inteligencia Nacional (2001), que profundizaron la
desmilitarización de funciones civiles del área de defensa y excluyeron la
intervención de las Fuerzas Armadas de las tareas de seguridad interior. El
capítulo de cierre de la agenda del “control civil” llegó con la reglamentación
de la Ley de Defensa en 2006.
Sin embargo, los
primeros 20 años de la democracia recuperada también dan cuenta, en paralelo al
fortalecimiento del control civil, de una desatención sistemática de los aspectos
estratégicos de la defensa por parte de las autoridades políticas. Ante la
novedad histórica del desplazamiento del problema del control civil del centro
de las preocupaciones jurisdiccionales, los civiles se encontraron frente al
desafío de asumir la conducción del planeamiento estratégico. Pese a esta
oportunidad histórica, el planeamiento quedó delegado por default en los uniformados. En otras palabras, los militares –ya
subordinados al poder legalmente constituido– preservaron la capacidad de “autodiseñarse”,
es decir, de conducir sin directrices políticas claras la dimensión
estratégico-militar de la defensa (Poczynok 2014).
Recién
en 2006, la dirigencia asumió la responsabilidad de conducir los temas
estratégico-militares de la defensa. Ello fue el resultado de una firme
voluntad política, materializada en la sanción de un compendio de normas que
trazaron una hoja de ruta para asumir la tarea omitida hasta ese momento.
Además de la reglamentación, tras 18 años de la Ley de Defensa (Decreto 727/2006),
el Poder Ejecutivo convocó por primera vez al Consejo de Defensa Nacional
(CODENA), con el objetivo de confeccionar un Diagnóstico Comprensivo sobre la
Situación Estratégica Nacional.
Como
resultado se aprobó la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las
Fuerzas Armadas (Decreto 1691/2006), que fijó los criterios para la
modernización del instrumento militar, así como las pautas para el diseño,
empleo y selección del equipamiento castrense. Esta instrucción presidencial
amplió significativamente las responsabilidades de la conducción política. En
adelante, los civiles deberían demostrar no solo capacidad para garantizar la
subordinación militar, sino exhibir destrezas para efectuar el planeamiento
estratégico.
En 2007 se aprobó
mediante el Decreto N.º 1729 el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional
(CPDN). Esta directiva sentó las bases para el planeamiento y la gestión de la
defensa en el corto, mediano y largo plazo. El ciclo debe iniciarse con la
suscripción por parte del presidente de una Directiva de Política de Defensa
Nacional (DPDN), documento que explicita los lineamientos centrales de la
política de defensa, al tiempo que determina los criterios que orientan la
organización, el funcionamiento, la planificación, el empleo y la
administración de los recursos de las Fuerzas
Armadas.
A
partir de la sanción de la DPDN, el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas
Armadas (EMCO), bajo supervisión de la conducción política, debe elaborar el
Planeamiento Estratégico Militar (PEM) correspondiente, el que se compone de la
Directiva para la Elaboración del Planeamiento Estratégico Militar (DEPEM), la
Apreciación y Resolución Estratégica Militar (AREMIL), la Directiva Estratégica
Militar (DEMIL) y los Planes Militares de Corto, Mediano y Largo Plazo.
Finalmente, el ciclo prevé que el EMCO, sobre la base de la planificación de
mediano plazo, elabore un Proyecto de Capacidades Militares (PROCAMIL) que
consolide un modelo deseable para satisfacer las misiones impuestas a las
Fuerzas Armadas. Dicho proyecto debe ser enviado al Ministerio de Defensa para
su aprobación, con el fin de que se elabore el correspondiente Plan de
Capacidades Militares (PLANCAMIL).
Según
se aprecia, Argentina experimentó dos etapas bien definidas en cuanto a las
prioridades del sector desde el retorno a la democracia. En las primeras dos
décadas, la problemática del control civil sobre las Fuerzas Armadas dominó la
agenda, de modo que se postergó la conducción de los aspectos estratégicos. Como
contrapartida, la instauración del CPDN a partir de 2007 significó un punto de
inflexión, pues ofreció a las autoridades políticas el herramental necesario
para asumir el comando de la dimensión estratégica del sector. No obstante, el
proceso de empoderamiento de los civiles registró marchas y contramarchas
(Anzelini y Poczynok 2014).
El artículo se
focaliza en el desempeño de las gestiones a cargo del Ministerio de Defensa en
materia de planeamiento estratégico durante el periodo 2015-2021. Ello supone
recorrer las medidas implementadas en lo referente al CPDN durante dos
gobiernos –Mauricio Macri (2015-2019) y la primera mitad del de Alberto
Fernández (2019-2021)– y cuatro gestiones –Julio Martínez y Oscar Aguad durante
el mandato de Macri; y Agustín Rossi y Jorge Taiana durante el gobierno de
Fernández–. En términos metodológicos, el trabajo es cualitativo-comparativo;
se apoya en fuentes primarias y secundarias, y en la realización de entrevistas
a actores clave.
El
texto se organiza del siguiente modo. En un primer momento, se presenta el
encuadre teórico a través del cual se analiza el objeto de estudio. Se trata de
la distinción entre “política de defensa” y “política militar” propuesta por
Jorge Battaglino (2011) y de las categorías “gobierno civil-democrático” y
“dualismo civil-militar” desarrolladas por Marcelo Sain (2010). De la
conjunción de los términos del primero de estos autores emerge la categoría
“gobierno político de la defensa” (Anzelini y Poczynok 2014). En la segunda
parte del artículo se pasa revista a las gestiones del periodo 2015-2021, lo
que conlleva la aplicación del herramental teórico desplegado en la primera
sección. Por último, se presentan las conclusiones que buscan contribuir al
acervo de investigaciones sobre el planeamiento estratégico-militar en
Argentina, un 146 asunto
escasamente escrutado por el campo académico.
2.
Enfoque conceptual y planteamiento del problema
La primacía de la
agenda del “control civil” durante las primeras dos décadas de la democracia
recuperada –en simultáneo con la desatención de los aspectos
estratégico-militares– se refleja en la producción académica. El foco de los
especialistas estuvo puesto en la transición a la democracia y en la dinámica
de las relaciones civiles-militares.[iii]
La principal preocupación, expresada por el sociólogo Ernesto López, se
sintetizaba en una pregunta: ¿qué hacer con los militares? (López 1987). En
efecto, la “cuestión militar” dominó las investigaciones disciplinares no solo
en nuestro país, sino en la mayor parte de la región (Fontana 1984; Moneta,
López y Romero 1985; López 1987; Stepan 1988; Pion-Berlin 1992; López y
Pion-Berlin 1996; Diamint 1999). A resultas de ello, la sociología y la ciencia
política fueron las disciplinas predominantes en la reflexión sobre los asuntos
militares, relegando así a los estudios estratégicos.
Hacia el final del
siglo XX se produjo un cambio cualitativo en el abordaje de los asuntos
militares. En esta deriva jugaron un papel relevante, por un lado, la
consolidación de los regímenes democráticos; y, por el otro, la incorporación
de nuevas problemáticas al terreno de la seguridad internacional. De este modo,
el campo académico inició un proceso de revisión que llevó a identificar las
limitaciones de la agenda investigativa de los años previos y a complejizar los
debates sobre la defensa nacional a través de la incorporación de cuestiones de
orden estratégico-militar (Anzelini y Poczynok 2014, 146).
Los
conceptos que configuran el encuadre teórico se basan en esta renovación de los
estudios disciplinares. Por consiguiente, en este trabajo se reconoce la
distinción de dos problemáticas diferenciadas, aunque relacionadas, en el
interior de la agenda jurisdiccional: el control civil de las Fuerzas Armadas y
la dimensión estratégica de la defensa. Los conceptos que a continuación se
emplean remiten a cada uno de estos planos.
Como se anticipó,
en el artículo se echa mano a los conceptos “política militar” y “política de
defensa” de Battaglino (2011), quien efectúa un ejercicio de diferenciación
entre estos dos términos que muchas veces han sido empleados de modo
intercambiable. El primero contempla las medidas adoptadas por los Gobiernos
para limitar el poder y la influencia que tienden a desarrollar las fuerzas
militares. En otras palabras, la “política militar” remite a la subordinación
de los uniformados al poder político.[iv] Por su
parte, la “política de defensa” tiene que ver con las “definiciones
[estratégicas], doctrinales, organizacionales y operativas respecto al empleo
de las fuerzas armadas, con el fin de garantizar la supervivencia estatal”
(2011, 243). De la convergencia de la
“política militar” y la “política de defensa” resulta el concepto “go- 147 bierno político de la
defensa” (Anzelini y Poczynok 2014). Se trata de una categoría que trasciende
la función del control civil de las Fuerzas Armadas, para incorporar cuestiones
atinentes al planeamiento estratégico de la defensa.[v]
Por
su parte, Sain (2010) desarrolla una primera conceptualización que resulta útil
para este trabajo: la de “gobierno civil-democrático”. El término supone una
modalidad de conducción que abarca los siguientes aspectos: i) el ejercicio del
gobierno político-institucional sobre las fuerzas armadas; y ii) la
aquiescencia efectiva de los militares a las autoridades políticas. Si se pone
en perspectiva esta mirada con la de Battaglino, el “gobierno político
institucional” se refiere a lo que él denomina “política de defensa”, mientras
que la aquiescencia militar constituye lo que para Battaglino es la “política militar”.
En consecuencia, el término “gobierno político de la defensa” que se emplea en
este artículo también supone la convergencia entre las categorías de Battaglino
y de Sain.
La
segunda categoría de Sain (2010, 44) de utilidad para este artículo es la de
“dualismo civil-militar”. Se trata de una modalidad de relaciones
civiles-militares, articulada en el contexto de un régimen democrático, que se
caracteriza “por una situación de ausencia de gobierno civil sobre las Fuerzas
Armadas”. Supone un escenario intermedio “entre una situación típica de
gobierno civil y otra de dominio militar, pero en el marco de un régimen
político democrático” (2010, 44). Sain advierte que tal concepto puede dar
lugar a dos submodalidades: una que es resultado de la “intervención política
autonómica” de los militares (acomodamiento militar autónomo) y otra que
refleja los “defectos y las insuficiencias de la dirigencia política civil en
el ejercicio de la conducción político-institucional sobre las Fuerzas Armadas”
(acomodamiento civil deficiente). Esta última categoría es resultado de un
desempeño deficiente de los civiles derivado de una o de varias de las
siguientes circunstancias:
i) la falta de una
firme voluntad de conducción para el ejercicio competente del mando; ii) la
carencia de los conocimientos técnico-profesionales apropiados; o iii) la
incapacidad operativa para implementar las políticas decididas (Sain 2010, 48).
A esta altura,
resulta plausible presentar el principal supuesto de investigación. Si bien a
partir de la instauración del CPDN en 2007 los civiles dispusieron de un
instrumento normativo indubitable para asumir la conducción de los asuntos
estratégicos (Montenegro 2013), el desempeño de los distintos Gobiernos –e
incluso de las diferentes gestiones ministeriales dentro de un mismo Gobierno–
ha sido dispar en la materia (Anzelini y Poczynok 2014).
En cuanto al periodo de este trabajo (2015-2021), la principal conjetura es que la administración de Mauricio Macri (2015-2019) ha sido infructuosa en la conducción del planeamiento estratégico sectorial, y dio lugar a un caso de “acomodamiento civil deficiente”, resultado de las carencias de la dirigencia civil y no de la proyección autonómica de los militares. Como contrapartida, la administración de Alberto Fernández (2019-2021) refleja hasta el momento un caso de “gobierno político de la defensa”, pues exhibe un desempeño eficiente en materia de planeamiento estratégico. Las gestiones ministeriales en esta última etapa dan cuenta del concurso de los factores que Sain considera indispensables para evitar el “acomodamiento civil deficiente” (2010, 48). Puesto de otro modo, han convergido la “política militar” y la “política de defensa” (Battaglino 2011, 243), generando un proceso virtuoso en lo que atañe a la dimensión estratégico-militar del sector.
3. Acomodamiento civil
deficiente (2015-2019)
Macri designó como
su primer ministro de Defensa a Julio Martínez (UCR-La Rioja), ex presidente de
la comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados. El equipo de máximo
nivel del Ministerio se completaba con el nombramiento como viceministro del
académico y varias veces funcionario del área desde 1988, Ángel Tello. Esta
combinación de experiencia política y técnica hacía presumir un abordaje
sistemático del planeamiento. Si a ello se suma la incorporación a la
estructura ministerial de militares retirados que venían estudiando los temas
de Defensa en la Fundación Pensar –el think
tank en que se apoyó Macri para conformar sus equipos de gestión–, el
cuadro se presentaba relativamente auspicioso en términos de la disposición de
conocimientos técnico-profesionales (Dellatorre 2016).
Sin
embargo, ello no se tradujo en una conducción eficaz del planeamiento. Desde el
inicio de la gestión, el desempeño de los civiles al frente del Ministerio de
Defensa resultó errático en materia estratégico-militar. La gestión de Martínez
partió de un diagnóstico crítico del legado recibido,[vi] situación
que a lo largo de sus casi dos años al frente de la cartera no pudo mejorar.
Ninguno de los logros esperados fue alcanzado entre diciembre de 2015 y julio
de 2017; así, el desempeño –medido en función de lo previsto por el Decreto
1729/2007– resultó deficiente en la materia.
Un
primer indicio de lo que Sain (2010, 48) denomina “incapacidad operativa” para
llevar adelante las políticas decididas –uno de los rasgos del acomodamiento
civil deficiente– se detectó al poco tiempo de iniciada la gestión de Martínez.
El 20 de mayo de 2016, el ministro emitió la Resolución MD 348/2016 con la que
se proponía subsanar los problemas experimentados en el segundo CPDN iniciado
en 2014, al que caracterizaba como un “fracaso” producto de la “falta de
compromiso de las autoridades de nivel político” de la gestión previa. El
ministro instruyó a su segundo, Ángel Tello, para ejecutar con carácter
excepcional un proceso de planeamiento abreviado, que debía iniciarse con la
emisión del Plan Estratégico de la Defensa Nacional 2017-2019 (art. 1.º de la
Res. MD 348/2016). Con este propósito, el ministro le ordenaba
que, en el plazo de 10 días, elevara una “Directiva para la Ejecución del
Planeamiento Estratégico de la Defensa Nacional 2017-2019” (art. 2.º de la Res.
MD 348/2016).
Dos
meses después, Martínez reconoció el incumplimiento a las instrucciones
contenidas en la Res. MD 348/2016. El 25 de julio de 2016 emitió una nueva
resolución –MD 15-E/2016– con la que instruía al jefe del EMCO para que
condujera, con carácter excepcional, un planeamiento abreviado, que debía
contar dentro de los 30 días con un proyecto de Plan Esquemático de
Equipamiento 2017/2019 (art. 1.º de la Res. MD 15-E/2016). La medida revelaba la
falta de cumplimiento de la Secretaría de Estrategia y Asuntos Militares a la
instrucción recibida dos meses antes. No habiendo recibido de Tello la
Directiva Estratégica solicitada, ahora el ministro se limitaba a requerirle a
su viceministro que, en un plazo de cinco días, proporcionara al EMCO los
“lineamientos necesarios para la ejecución de la tarea” (art. 2.º de la Res. MD
15-E/2016).
La
gestión de Martínez decidió apartarse –al proponer la realización de un
planeamiento abreviado– de lo previsto en el Decreto 1729/2007, que fijaba las
etapas y la producción de documentos del CPDN. Dicha decisión se apoyaba en dos
criterios reflejados en las Resoluciones MD 348/2016 y MD 15-E-/2016: el bajo
nivel de ejecución del PLANCAMIL (2011) y la necesidad de reemplazar como
documento iniciador del planeamiento a la DPDN 2014, emitida durante el
gobierno anterior, a la que consideraba un instrumento “no apto para dar inicio
a un nuevo Ciclo de Planeamiento”. Se procuraba –hasta tanto Macri emitiese una
nueva DPDN– el desarrollo de un planeamiento acotado que permitiera “optimizar
la organización, el despliegue y el aprovechamiento de los recursos a
disposición de las Fuerzas Armadas”. Sin embargo, la realidad efectiva dio
lugar al siguiente escenario: a la vez que se desestimaron los instrumentos
vigentes –el PLANCAMIL 2011 y la DPDN 2014–, el Ministerio de Defensa no aprobó
ni un solo documento del pretendido Planeamiento Abreviado 2017-2019.
Esta
falta de avances quedó expuesta por el propio ministro a un año y medio de
iniciada su gestión. El 5 de mayo de 2017 dirigió la nota
NO-2017-08063955APN-JGA#MD al jefe del EMCO, teniente general Bari Sosa, con
instrucciones relativas al “objetivo: Reconversión del Sistema de Defensa
Nacional, impuesto por el Poder Ejecutivo Nacional”. Para tal fin, el ministro
–reconociendo la no materialización del planeamiento abreviado instruido un año
antes– solicitaba al general Sosa “llevar a cabo un nuevo Ciclo de Planeamiento
de Nivel Estratégico Militar”, que debía finalizar en octubre de 2017. Para
ello, solicitaba al EMCO la elevación de los documentos previstos en el Decreto
1729/2007 (CPDN),[vii]
a la vez que señalaba que las dependencias del
Ministerio de Defensa responsables del “documento orientador de planeamiento
militar conjunto […] habían iniciado los trabajos tendientes a la elaboración
de una DPDN”. La nota concluía diciendo que se preveía disponer de la DPDN “al
cierre del primer semestre de 2017”. Nada de lo previsto en la nota de Martínez
fue cumplido en tiempo y forma. Su gestión finalizó el 17 de julio de 2017 para
iniciar su campaña como candidato a senador. La falta de resultados permite
caracterizarla como un caso de “acomodamiento civil deficiente”.
Martínez fue
sustituido por Oscar Aguad (UCR-Córdoba). La gestión del nuevo ministro fue
también errática en materia de planeamiento estratégico. En términos concretos,
solo se emitió –tras la modificación del Decreto 727/2006 reglamentario de la
Ley de Defensa[viii]–
una nueva DPDN, aprobada el 31 de julio de 2018, dos años y medio después de
iniciada la presidencia de Macri. Como se verá, la aprobación de este
instrumento fue objeto de divergencias entre sectores del Gobierno. Por otra
parte, y al margen de la tardía emisión de la DPDN, los civiles a cargo del
Ministerio de Defensa supervisaron deficientemente el CPDN, por lo que no se
registraron los avances fijados por la normativa.
En este marco,
conviene detenerse en las características del proceso que llevó a la DPDN 2018.
El rasgo distintivo fue la cantidad de controversias entre distintos sectores
de la administración. Siguiendo lo planteado en entrevistas y fuentes
primarias, las demoras en la emisión del documento estratégico se explican por
la intervención en su redacción –que según establece la normativa debe realizarse
bajo la dirección de la Subsecretaría de Planeamiento Estratégico y Política
Militar– de otras áreas de gobierno externas al Ministerio de Defensa. Más allá
de la coordinación interjurisdiccional que debe regir la emisión de un
documento de este calibre, lo cierto es que la intervención externa –de la
Secretaría de Asuntos Estratégicos (SAE), dependiente de presidencia– fue
interpretada por los funcionarios de Defensa como una injerencia a sus
competencias naturales.
Luego de una etapa
inicial de borradores del texto que “iban y venían” (entrevista a asesor de la
Secretaría de Asuntos Estratégicos de la presidencia de la Nación, Buenos
Aires, 28 de enero de 2022) entre el Ministerio de Defensa y la SAE, y dado el
nivel de discrepancias que persistía entre los corredactores del manuscrito, la
disputa fue zanjada por el presidente –a través de su jefe de gabinete, Marcos
Peña– en favor de la SAE. El texto que finalmente sería aprobado fue elaborado
íntegramente por esta dependencia, lo que motivó el descontento de los
funcionarios de Defensa.[ix]
La información
recabada ofrece dos datos elocuentes. Por un lado, el borrador de DPDN
elaborado por la SAE fue presentado a los ministros de la Mesa de Seguridad
Nacional[x]
–incluido el de Defensa– por el jefe de Gabinete, lo que indica el
lugar marginal del área naturalmente responsable de la redacción del documento
que inicia el planeamiento. Por otro lado, el lugar secundario de los
funcionarios de Defensa y su disconformidad han quedado expresados en el Expediente
de Elevación del Proyecto de Decreto de la DPDN.[xi] Dado que
formalmente el proyecto debía iniciarse en el área de Defensa, el funcionario
encargado de hacerlo –Jorge García Mantel– dejó clara su contrariedad: al
elevar el expediente,[xii]
aclaró que se trataba del escrito “remitido por la Jefatura de Gabinete de
Ministros” y acompañó el trámite con un archivo adjunto que contenía un non-paper crítico del borrador de
decreto final suscripto por el presidente. Ninguna de las consideraciones de
García Mantel –respaldadas por Pierri–13 fueron incorporadas a la
medida presidencial. Finalmente, el cuadro de desavenencias terminó con la
designación como viceministra de Defensa de una de las funcionarias de la
Jefatura de Gabinete redactoras del texto –Paola Di Chiaro– y la renuncia al
Ministerio de Defensa de los coroneles Pierri y García Mantel (Aguilera 2019).
La DPDN 2018,[xiii]
emitida luego de casi tres años de iniciado el gobierno de Macri, reunió las
siguientes características: i) fue sancionada sin el adecuado trabajo
interministerial (el expediente consultado revela la falta de intervención
competente de las áreas correspondientes de la Cancillería argentina;[xiv])
ii) fue escrita en la práctica por instancias ajenas a la formulación primaria
de la política de defensa; iii) se elaboró en contradicción con algunos
aspectos del marco normativo de la defensa nacional; y iv) fue concebida como
“prenda de cambio”[xv]
en el marco de una política exterior de “aquiescencia pragmática”, que como
explican Russell y Tokatlian (2002), se
caracteriza por la conformidad autoimpuesta por parte del Estado y la adopción
de una política exterior subordinada a un actor externo.
En cuanto al
planeamiento en el nivel estratégico-militar, es decir, a las actividades de
planeamiento que el Decreto 1729/2007 establece que debe realizar el EMCO, el
resultado ha sido insatisfactorio. Ninguno de los documentos previstos –la
DEPEM, la AREMIL, la DEMIL, los Planes Militares de Corto, Mediano y Largo
Plazo y el PROCAMIL– fue aprobado durante el periodo 2015-2019. Tampoco los
instrumentos que la gestión del ministro Martínez había propuesto para la
realización de un planeamiento abreviado fueron sancionados formalmente
(entrevista a director general de Planeamiento Estratégico del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas, Buenos Aires, 21 de marzo de 2022; entrevista
a General (R) del Ejército Argentino, Buenos Aires, 25 de marzo de 2022).
Según la
información reunida, el resultado decepcionante se relaciona más con los
problemas de conducción de los civiles en materia estratégica que con el
trabajo realizado por los militares. El CPDN constituye un proceso en el que la
supervisión ministerial detenta un rol fundamental (art. 10 del Decreto
1729/2007). Cuando las instancias de conducción política no asumen ese papel o
carecen de la pericia técnica para desempeñar su rol fiscalizador, el resultado
esperable es el fracaso. Los propios informes de gestión elaborados durante
2019 por la Dirección Nacional de Planeamiento y Estrategia dan cuenta, de
forma paradójica, de la defección de las autoridades ministeriales a la hora de
ejercer la supervisión del CPDN.[xvi]
En
definitiva, la experiencia de la administración de Cambiemos se inscribe en lo
que la literatura especializada define como “acomodamiento civil deficiente”
(Sain 2010, 48). La evidencia recogida –consistente en normativa, documentos
oficiales y entrevistas con actores clave– exhibe la confluencia de los tres
factores enumerados por Sain para la concreción del fenómeno. En primer lugar,
el Gobierno careció de una firme voluntad de conducción para el ejercicio
competente del mando en el terreno del planeamiento estratégico. En segundo
lugar, si bien no se puede hablar de carencia de conocimientos
técnico-profesionales –por ejemplo, en funcionarios de amplia trayectoria como
Tello–, la pericia de estos cuadros político-técnicos no alcanzó para encaminar
un proceso virtuoso de planeamiento. Tercero, el rasgo saliente del proceso de
planeamiento en el nivel político –a la luz de la falta de resultados– se
asemeja a lo que Sain (2010, 48) denomina “incapacidad operativa para
implementar las políticas”.
4.
Gobierno político de la Defensa (2019-2021)
Alberto Fernández
designó como ministro de Defensa a Agustín Rossi (FPV/PJ-Santa Fe), quien fuera
durante la segunda mitad de la gestión gubernamental de Macri el jefe de la
bancada opositora en la Cámara de Diputados. Desde ese lugar, el dirigente
santafesino impulsó una de las medidas más trascendentes para el sector luego
de la recuperación de la democracia: la media sanción de la ley que creó el
Fondo Nacional 153 de
la Defensa (FONDEF).
El
contexto de estrechez financiera –producto de la situación de endeudamiento
externo del país– y la inmediata irrupción de la pandemia de covid-19 generaban
escepticismo respecto de la aprobación del FONDEF por parte del Senado. Contra
la mayoría de los pronósticos, el 16 de septiembre de 2020 la Cámara alta
aprobó el proyecto impulsado por Rossi un año antes. Diseñado desde la
oposición parlamentaria y materializado desde el oficialismo, la cartera de
Defensa contaba por primera vez con un fondo específico destinado al
reequipamiento de las Fuerzas Armadas. Ello implicó para el sector comenzar a
disponer de un 0,5 % de los ingresos corrientes del presupuesto –independiente
de las partidas ordinarias–, porcentaje que aumentará al 0,8 % a partir de
2023.
En
los términos conceptuales del artículo, la aprobación de la Ley 27 565 (FONDEF)
constituye –en cuanto definición estratégica relativa al empleo de las fuerzas
armadas– una decisión de “política de defensa” (Battaglino 2011, 243).
Adicionalmente, dado el papel clave de los civiles en su implementación, el
FONDEF representa una política pública anclada en decisiones de “política
militar”. En otras palabras, la instrumentación de este fondo específico ubica
a la gestión de Agustín Rossi en la trayectoria de lo que se ha caracterizado
como “gobierno político de la Defensa” (Anzelini y Poczynok 2014).
La
decisión de Alberto Fernández de designar como ministro a quien había redactado
el proyecto de ley del FONDEF fue una señal inequívoca para el planeamiento.
Debe recordarse que la norma que regula el CPDN (Decreto 1729/2007) asigna una
importancia medular al planeamiento militar de mediano plazo, dado que allí se
fijan los criterios para el diseño de las capacidades del Instrumento Militar.
Este proceso –que tiene un momento clave en la elevación por parte del EMCO del
PROCAMIL– concluye con la aprobación del PLANCAMIL por parte del ministro de
Defensa. Este plan constituye el documento rector que determina el modelo
posible de evolución de las Fuerzas Armadas.
El FONDEF
representó un signo claro de que el planeamiento sectorial estaría acompañado
por los recursos de los que no se dispuso en ciclos anteriores. Con su
promulgación, Rossi pasó a contar con una herramienta adecuada para optimizar
el estado y la aptitud operativa del instrumento militar. Ello implicó, para el
año 2021, una asignación de 34 000 millones de pesos distribuidos en 65
proyectos, de los cuales casi 16 000 millones se invirtieron en misiles
antiaéreos, buques, helicópteros, aviones, camiones y tanques (Dolabjian 2022).
Uno de los
desafíos de Rossi consistía en que el FONDEF no se convirtiera en “coto de
caza” de las distintas Fuerzas Armadas, lo que podría haber reproducido viejas
lógicas corporativas y asistémicas en lo que hace a la incorporación de
equipamiento (Eissa 2020, 79). Para ello resultaba necesario que los recursos
del FONDEF se ajustaran a los
lineamientos que rigen el CPDN. Con ese fin, el ministro emitió dos
resoluciones que facilitaron la armonización entre el planeamiento y el
reequipamiento favorecido por el fondo. Con la primera (Res. MD 294/2021), se
fijaron las pautas para la asignación y destino de los recursos del FONDEF y la
elaboración del Plan Anual de Inversiones del FONDEF, a la vez que se puso esta
responsabilidad en cabeza del Ministerio de Defensa a través de la creación de
la Comisión del Fondo Nacional de la Defensa. Con la segunda (Res. MD
402/2021), se aprobó el Plan Anual de Inversiones del FONDEF 2021. Ambas
medidas resultan inequívocas en términos de la adecuación del FONDEF al modelo
del instrumento militar fijado en el CPDN. Allí se afirma que “los criterios
establecidos en el artículo 3 de la Ley N.º 27.565 y las prioridades fijadas en
el PLANCAMIL 2011 son los ejes ordenadores para la elaboración, asignación y
destino de los recursos del Plan Anual de Inversiones del Fondef”.
A pesar de que
dicho fondo representaba una oportunidad inédita para fortalecer el desarrollo
de capacidades del instrumento militar, resultaba fundamental que ello se diera
en el marco de un CPDN revigorizado. La gestión de Cambiemos (2015-2019) había
puesto en su punto histórico más bajo desde su creación en 2007 a esta
herramienta de gestión del planeamiento, por lo que resultaba crucial que la
conducción política lo revalidara como instrumento rector de la política de
Defensa. En este sentido, las señales fueron inequívocas, toda vez que, desde
el inicio mismo de la presidencia de Alberto Fernández, y aun cuando el FONDEF
todavía no contaba con la aprobación del Senado, la gestión de Rossi fue
enfática en estructurar la política sectorial siguiendo lo normado en el
Decreto 1729/2007
(CPDN).
En
lo concerniente al CPDN, el presidente suscribió el 26 de junio de 2020 el
Decreto 571/2020, a través del cual trazó una hoja de ruta de lo que vendría en
materia de planeamiento. Primero, derogó el Decreto 683/2018 suscripto por
Macri, que había habilitado la participación de las Fuerzas Armadas en la
conjuración, prevención y respuesta frente a “agresiones externas”, dejando
abierta la definición de la naturaleza de estas agresiones; así, Macri había
ampliado el espectro de problemáticas de la defensa nacional a las amenazas no
estatales. Segundo, restableció la vigencia del Decreto 727/2006, el que
siguiendo la voluntad del legislador al sancionar la Ley de Defensa Nacional
N.º 23.554 y recuperando la conceptualización de “agresión” de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su Resolución N.º 3314 (XXIX) de 1974,
establece que deben “rechazarse enfáticamente todas aquellas concepciones que
procuran extender y/o ampliar la utilización del instrumento militar hacia
funciones totalmente ajenas a la defensa, usualmente conocidas bajo la
denominación ‘nuevas amenazas’”. Tercero, derogó el Decreto 703/2018 (DPDN
2018) que, en contradicción con lo prescripto por la Ley de Defensa Nacional
N.º 23.554, la Ley de Seguridad Interior N.º 24.059 y la Ley de Inteligencia
Nacional N.º 25.520, establecía al universo de las
“nuevas
amenazas” como hipótesis de empleo del instrumento militar, al fijar que las Fuerzas Armadas podrían ser empleadas en “la
desarticulación de redes delictivas vinculadas al narcotráfico, la piratería,
la trata de personas y el contrabando”, así como para “prevenir la expansión
del terrorismo transnacional”. Cuarto, restableció, hasta tanto el Gobierno emitiera
una nueva DPDN, los Decretos N.º 1714/2009 (DPDN 2009) y N.º 2645/2014 (DPDN
2014). Quinto, restituyó el Decreto 1691/2006 (Directiva sobre Organización y
Funcionamiento de las Fuerzas Armadas), cuyo propósito es explicitar los
parámetros para el funcionamiento de la institución, priorizando el
planeamiento y la acción militar conjunta. Sexto, instruyó al ministro de
Defensa para la actualización de la DPDN, a los efectos de poner en marcha un
nuevo CPDN.
El
14 de julio de 2021 se publicó el Decreto 457/2021, que aprobó la nueva DPDN
con los lineamientos a los que debe ajustarse la política de defensa y el
funcionamiento del instrumento militar. En articulación con la política
exterior, el texto no se limita a establecer instrucciones para las Fuerzas
Armadas, sino que efectúa un detallado análisis prospectivo sobre los
escenarios estratégicos relevantes para la Defensa nacional. La DPDN 2021 se
inscribe –según las entrevistas y el acceso a fuentes primarias– en prácticas
adecuadas en materia de diseño de políticas públicas (entrevista a
subsecretaria de Planeamiento Estratégico y Política Militar, Buenos Aires, 19
de febrero de 2022). Fue formulada por las áreas competentes del Ministerio de
Defensa (art. 5 del Decreto 1729/2007) y su sanción contó con un prolongado
trabajo interagencial entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, que incluyó reuniones
para consensuar el texto definitivo tanto de las instancias técnicas como de
las más altas autoridades políticas.[xvii]
Adicionalmente, la Directiva no fue pensada como “prenda de cambio” con un
actor global específico, sino desde una perspectiva de cooperación equilibrada
con todos los grandes actores globales, sin perder de vista el horizonte de la
autonomía (Dalponte 2021).
En cuanto a las
actividades de planeamiento que el Decreto 1729/2007 prevé que debe realizar el
EMCO, las perspectivas resultan promisorias. Tras la asunción de Jorge Taiana
como ministro en agosto de 2021, el EMCO elevó para su aprobación la DEPEM, el
primero de los documentos que componen el planeamiento estratégico del nivel
castrense. La DEPEM fue aprobada por Taiana a través de la Resolución MD
1563/2021; y se trata de la herramienta que orienta el PEM propiamente dicho
según las pautas y escenarios establecidos en la DPDN 2021. Es la primera vez
desde 2009 que el Nivel Estratégico Nacional aprueba el documento articulador
entre la DPDN y el PEM.[xviii]
Asimismo, según surge de la información recabada, el Jefe del EMCO, Teniente
General Juan Martín Paleo, suscribió en mayo de 2022 la Apreciación Estratégica
Militar (AEM “S” 2022) y en junio del mismo año la Resolución Estratégica
Militar (REM “S” 2022), lo que da cuenta de un avance que contrasta
significativamente con la falta de logros en materia de planeamiento
estratégico-mi156 litar
del cuatrienio 2015-2019.
En síntesis, la experiencia
durante el mandato de Alberto Fernández se inscribe en lo que se ha definido
como “gobierno político de la Defensa”. La evidencia recogida presenta la
concreción, en el campo del planeamiento estratégico, de las categorías que
Battaglino define como “política de Defensa” y “política militar” (2011, 243).
Puesto de otro modo, y siguiendo la caracterización de Sain, puede afirmarse
que las gestiones de Rossi y Taiana evidenciaron en el periodo 2019-2021 –a
diferencia de lo sucedido en el cuatrienio previo–: i) una firme voluntad de
conducción para el ejercicio competente del mando; ii) una pericia de los
cuadros políticos y técnicos del Ministerio que permitió, a través de su papel
en la redacción de la DPDN 2021 y de la supervisión del PEM, encaminar un
proceso virtuoso de planeamiento; y iii) una adecuada capacidad instrumental u
operativa para implementar las políticas decididas (Sain 2010, 48).
Tabla
1. El planeamiento
estratégico de la defensa en el periodo 2015-2021
Elaboración
propia.
5.
Conclusiones
La
política de defensa nacional ha experimentado, desde la recuperación
democrática en 1983, avances y retrocesos. Este derrotero ha estado ligado a la
dinámica que adquirieron las relaciones civiles-militares heredadas del período
dictatorial. La necesidad de subordinar a las Fuerzas Armadas dominó la agenda
de la defensa durante la primera parte del período democrático, y se convirtió
en la problemática medular del sector.
Los Gobiernos
democráticos implementaron numerosas iniciativas que apuntalaron el control
civil de las Fuerzas Armadas y que dieron lugar, desde el punto de vista
normativo, a lo que ha sido caracterizado como un “consenso básico” en materia
de defensa, cristalizado en
las leyes de Defensa Nacional, Seguridad Interior e Inteligencia Nacional (Sain
2010, 2). Estas medidas restringieron la autonomía de los uniformados, ya sea
mediante la desmilitarización de funciones civiles, o bien a través de la
delimitación específica de las responsabilidades castrenses.
Sin
embargo, los primeros 20 años de la democracia recuperada también exhibieron,
en paralelo al fortalecimiento del control civil, una desatención sistemática
de los aspectos estratégico-militares de la Defensa. Ante la novedad histórica
del desplazamiento del problema del control civil del centro de las
preocupaciones jurisdiccionales, los civiles se encontraron frente al dilema de
asumir la conducción del planeamiento estratégico. Frente a este desafío, a
partir de 2006 se implementó una batería de medidas inéditas, lo que derivó en
una expansión de las responsabilidades de los civiles en materia estratégica.
Sin embargo, como se desprende de lo expuesto, la formalización de mecanismos
institucionales y la sanción de herramientas normativas, como el Decreto
1729/2007 que estableció el CPDN, constituyen condiciones necesarias, pero no
suficientes para alcanzar el “gobierno político de la Defensa”. En efecto, el
empoderamiento de los civiles convivió con ambigüedades y contramarchas que
evidenciaron límites en los avances alcanzados.
El
texto se enfocó en el desempeño de las gestiones a cargo del Ministerio de
Defensa durante el periodo 2015-2021. El análisis se centró en las
responsabilidades relativas al planeamiento estratégico sectorial. Ello supuso
recorrer las medidas implementadas en lo referente al CPDN durante dos
gobiernos, el de Macri (2015-2019) y el de Alberto Fernández (2019-2021), y
cuatro gestiones ministeriales (Martínez, Aguad, Rossi y Taiana).
La experiencia
gubernamental de Cambiemos se inscribe en lo que la literatura especializada ha
definido como “acomodamiento civil deficiente” (Sain 2010, 48). La evidencia
recogida exhibe, en el terreno del planeamiento estratégico, la confluencia de
los factores enumerados por Sain para dar cuenta de una situación de
“insuficiencia de la dirigencia política civil en el ejercicio de la conducción
político institucional de la defensa” (Sain 2010, 48). Como contracara, la
primera mitad del mandato de Alberto Fernández se inscribe en lo que se
considera “gobierno político de la defensa” (Anzelini y Poczynok 2014). En este
caso, la evidencia reunida da cuenta de lo siguiente: i) una firme voluntad de
conducción para el ejercicio competente del mando en el terreno del
planeamiento estratégico; ii) una adecuada pericia de los cuadros políticos y
técnicos del Ministerio para poner en marcha y supervisar el CPDN; y iii) una
adecuada capacidad operativa para instrumentar las políticas decididas (Sain
2010, 48).
En resumidas
cuentas, la experiencia indica que el planeamiento estratégico de la defensa
requiere, por parte de la conducción política, esfuerzos sostenidos con vistas
a alcanzar resultados promisorios. Es precisamente a partir del pleno ejercicio
de estas responsabilidades de nivel estratégico-nacional que será posible
definir la distribución operativa para atender las exigencias en materia de
defensa nacional y planificar los eventuales aumentos del gasto jurisdiccional.
La defección de los civiles a la hora de asumir las responsabilidades
estratégicas –tal como se experimentó entre 2015 y 2019– conlleva un efecto
pernicioso cuya superación demanda voluntad política y pericia técnica. En
ausencia de ello, el resultado previsible será el de nuevos retrocesos y
eventuales fracasos.
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Entrevistas
Entrevista
a asesor de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la presidencia de la
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Entrevista
a subsecretaria de Planeamiento Estratégico y Política Militar (2019-2022),
Ciudad de Buenos Aires, 19 de febrero de 2022.
Entrevista
a General de División (EA), director general de Planeamiento Estratégico del
Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (2019-2021), Ciudad de Buenos
Aires, 21 de marzo de 2022.
Entrevista
a General (R) del Ejército Argentino, Ciudad de Buenos Aires, 25 de marzo de
2022.
Notas