¿Hay un modelo urbanístico poscovid? La pandemia como catalizadora de
transformaciones urbanas en Buenos Aires
Is there a post-COVID urban model? The pandemic as
a catalyst of urban transformations in Buenos Aires
Mgtr. Diego Ezequiel Vázquez. Doctorando. Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas y Universidad de Buenos Aires (Argentina).
(diegoe.vazquez91@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0002-1731-7958)
Mgtr. Martina Daniela Berardo. Doctoranda. Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas y Universidad de Buenos Aires (Argentina).
(berardo.md@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0002-1277-7533)
Recibido: 02/05/2022 • Revisado: 26/07/2022
Aceptado:11/10/2022 • Publicado: 01/01/2023
Cómo citar este artículo: Vázquez, Diego Ezequiel, y Martina Daniela Berardo. 2023.
“¿Hay un modelo urbanístico pos-covid? La pandemia como catalizadora de
transformaciones urbanas en Buenos Aires”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 75:
57-80. https://doi.org/10.17141/iconos.75.2023.5498
Resumen
Desde los inicios de la pandemia por la covid-19, intelectuales y personal técnico
urbanístico de todo el mundo elaboraron diagnósticos y profecías mediáticas sobre los
cambios radicales que sufrirían las ciudades y, particularmente, sus espacios de uso
público. En este texto se analizan las acciones urbanas que desempeñó el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, durante la cuarta gestión del Partido Propuesta Republicana
(2019-2022), como respuesta a los desafíos de la pandemia; asimismo se compara con
las gestiones anteriores del mismo partido entre 2007 y 2019. El objetivo es rastrear las
continuidades y rupturas en los programas implementados, en las retóricas elaboradas
acerca del espacio público y en los paradigmas urbanísticos utilizados para diseñar y
justificar la política urbana. Para ello, se desarrolló un diseño metodológico híbrido que
combinó los análisis documental, espacial y cultural. La estrategia metodológica estuvo
centrada en la producción empírica y en el análisis descriptivo e interpretativo de un
corpus documental conformado por dos fuentes principales: publicaciones del Gobierno
Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 75. Enero- abril 2023, pp. 57-80, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.75.2023.5498
local y de medios de comunicación masivos. Con los resultados se evidencia que, antes
que la conformación de un nuevo paradigma urbanístico poscovid, la gestión urbana
local durante la pandemia se caracterizó por la profundización de transformaciones y
modelos urbanísticos preexistentes; así, la pandemia operó como catalizadora de cambios
que venían gestándose con anterioridad.
Descriptores: Buenos Aires; ciudades de los 15 minutos; covid-19; espacio
público; higienismo; políticas urbanas.
Abstract
Since the beginnings of the COVID-19 pandemic, intellectuals and technical urban
personnel across the world developed diagnostics and mediatic prophecies about the
radical changes that cities would suffer and, particularly, spaces for public use. This text
analyzes the urban changes that the Government of the City of Buenos Aires developed
during the fourth period of the Republican Proposal Party (2019-2022), in response to the
challenge of the pandemic. In addition, these changes are compared with the previous
management of the same party between 2007 and 2019. The objective is to trace
continuities and ruptures among the programs implemented, in relation to the rhetoric
regarding public space, and in the urban planning used to design and justify urban
policies. For this, a hybrid methodological design was developed that combines
document, spatial, and cultural analysis. The methodological strategy was concentrated
on the empirical production and descriptive and interpretative analysis of a documental
body that included two main sources – publications from local government and from mass
media. From the results it is evident that, before the conformation of a new post-COVID
urban paradigm, local urban management during the pandemic was characterized by the
deepening of existing transformations and urban models. Thus, the pandemic operated as
a catalyst for changes that were already being developed.
Keywords: Buenos Aires; cities of 15 minutes; COVID-
19; public space; hygienics; urban policies.
1. Introducción
El 30 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la
emergencia sanitaria ante la epidemia de un nuevo coronavirus: el SARS-Cov-2, uno de
los virus respiratorios causantes de la covid-19. Su rápida expansión por todos los
continentes impulsó a Gobiernos nacionales y locales a adoptar confinamientos
obligatorios y restricciones a la circulación para evitar la propagación persona a persona.
En Argentina, el Gobierno Nacional implementó el 20 de marzo el Aislamiento Social
Preventivo y Obligatorio (ASPO), que supuso el confinamiento en las viviendas para la
gran mayoría de la población, que podía salir exclusivamente para abastecerse de
alimentos y medicamentos en comercios cercanos. Se encontraban exentas de estas
restricciones las personas denominadas “trabajadores esenciales”, que se desempeñaban
en sectores tales como la salud y los servicios.
Con buena parte de la comunidad académica y de la técnica urbanística confinada,
florecieron reflexiones mediáticas e intelectuales acerca de las implicancias de la nueva
pandemia en las ciudades. Estas reflexiones iban desde diagnósticos medidos hasta
profecías de cambios radicales en la gobernanza y la vida cotidiana de las grandes urbes.
En este contexto, por los medios de comunicación masivos circulaban imaginarios y
discursos en los que se proyectaba la “muerte del espacio público”, se adivinaba el “fin
de las áreas centrales” o se especulaba sobre fenómenos masivos de “migración inversa
y contraurbanización”.
Más allá de la precisión de estos enunciados, la motorización de transformaciones
urbanas a partir de brotes epidémicos no constituye un fenómeno novedoso. Las ciudades
modernas cuentan con una vasta historia de epidemias que se vinculan con las primeras
intervenciones urbanas llevadas a cabo por médicos higienistas. Este movimiento se
consolidó en el siglo XIX ante la preocupación por la alta tasa de mortalidad, producida
por las constantes epidemias que azotaban a las ciudades europeas, de tal modo que se
proponía mejorar las condiciones de salubridad mediante una intervención sanitaria de
lo urbano. Así, durante la segunda mitad del siglo XIX, el higienismo funcionó como
una base ideológica para justificar las reformas urbanas llevadas a cabo en las grandes
capitales europeas, entre las que se destacan las ejecutadas por Eugene Haussmann en
París, Ildefons Cerdá en Barcelona y Otto Wagner en Viena (Choay 2004; Espinosa
Zepeda 2016).
En Buenos Aires, se observan indicios de una incorporación de la cuestión sanitaria a la
administración urbana ya desde fines del siglo XVIII con las reformas borbónicas. Sin
embargo, la consolidación del movimiento higienista se produjo durante el siglo XIX
con la aparición del concepto de salud pública y tras las fuertes secuelas que dejó la
epidemia de fiebre amarilla de 1871. Este movimiento mostró un interés por la salubridad
de los espacios urbanos, pero además traspasó esta preocupación al espacio de la
vivienda. Así, se profundizaron medidas previamente implementadas como el
alejamiento de mataderos, industrias y hospitales hacia la periferia, la localización de
plazas y bosques para oxigenar el aire, la pavimentación de calles y la dotación del
servicio de agua corriente. También se implementaron regulaciones de los espacios
interiores y las condiciones de vida, especialmente dentro de los conventillos:
[i]
la
obligación de ventilar y asolear, el embaldosamiento de los pisos, la limpieza cotidiana
de las habitaciones, el alejamiento de las letrinas y cocinas, entre otras (Paiva 2000).
Ya hacia finales del siglo XIX la ciudad se embarcó en un proceso de
modernización bajo el influjo de las reformas haussmanianas. Durante la
gestión de Torcuato de Alvear (1880-1887) se implementó un plan urbanístico
que incluyó demoliciones, apertura de avenidas y bulevares, y la creación de
plazas y parques (Gorelik 2004).
Como puede observarse, históricamente las epidemias fueron importantes catalizadoras
de reformas urbanas. Más de un siglo y medio después, la pandemia de la covid-19 ha
significado el retorno del urbanismo a algunas de las premisas higienistas y los espacios
urbanos de uso público se han establecido como el ámbito predilecto de su actuación. Al
igual que para los higienistas del siglo XIX, la calidad del aire fue una de las principales
preocupaciones. Por ello se recomendaba evitar espacios cerrados, garantizar la adecuada
ventilación y el mantenimiento de la distancia entre las personas y priorizar la realización
de gran variedad de actividades en espacios exteriores. Así, gobiernos locales de grandes
ciudades tomaron medidas análogas en pos de adaptar los espacios urbanos a las nuevas
circunstancias: pintadas sobre veredas y calles para gestionar la distancia física y la
promoción de su uso intensivo por parte de peatones, ciclistas, comercios y consumidores
(Ibelings 2020).
Partiendo de la premisa según la cual el vínculo entre epidemias y transformaciones
urbanas no constituye un fenómeno novedoso,
[ii]
en este artículo abordamos el caso de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) a partir de una indagación en los cambios
de los espacios urbanos de uso público impulsadas por el Gobierno local desde marzo de
2020. Así, se pregunta: ¿en qué medida las transformaciones dieron paso a la producción
de una nueva ciudad pospandémica, cualitativamente diferente de su antecesora?, ¿se
observan los primeros pasos de la conformación de un nuevo paradigma
urbanístico poscovid o se trata más bien de la profundización de modelos hegemónicos
con los cuales el Gobierno local ya estaba trabajando?
Como hipótesis se plantea que los desafíos de la pandemia han funcionado más como
una justificación para profundizar y acelerar las transformaciones y los proyectos
urbanos que estaban en la agenda de funcionarios políticos y técnicos, inscritos en el
paradigma del nuevo urbanismo y que comparten una concepción de lo que son y lo que
deberían ser los espacios urbanos de uso público, antes que como una oportunidad para
repensar en profundidad las formas de concebir, planificar y producir las ciudades
contemporáneas. En este sentido, el objetivo del artículo es analizar las continuidades y
rupturas de las políticas urbanas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA),
implementadas durante la pandemia con respecto a la prepandemia, atendiendo
especialmente a las acciones y retóricas desplegadas durante ambos momentos, así como
a los sentidos y expectativas de uso que el Gobierno local adjudicó a los espacios urbanos
de uso público.
El trabajo se estructura en cuatro apartados. En el primero, exponemos la metodología
utilizada y los supuestos teóricos. Luego, describimos las principales características que
asumió la política urbana del GCBA en los espacios urbanos de uso público durante el
período de gestión anterior a la pandemia. Para ello se consideran las tres primeras
gestiones del partido Propuesta Republicana (PRO): los dos mandatos de Mauricio Macri
(2007-2015) y el primero de Horacio Rodríguez Larreta (20152019). Con matices, las
acciones públicas urbanas de las tres primeras gestiones PRO presentaron continuidades
que nos permiten considerarlas parte de un proceso de 60 giro hacia el espacio
público (Vázquez 2020; Berardo 2021).
En el tercer apartado, se aborda la política urbana de la cuarta gestión PRO conducida
nuevamente por Rodríguez Larreta y que tuvo lugar casi completamente durante la
pandemia (2019-2021).
[iii]
Para esto desarrollamos dos dimensiones: las acciones de
transformación material de los espacios urbanos de uso público y las retóricas a las que
se apeló para caracterizar estos espacios y legitimar su accionar. Finalmente, en las
conclusiones se propone un análisis comparado de la política urbana del GCBA antes y
durante la pandemia.
2. Diseño metodológico y conceptos teóricos
Para responder nuestros interrogantes se elaboró un diseño metodológico híbrido
(Colomb 2010), en el que combinamos el análisis documental, espacial y cultural, puesto
que son los más adecuados para estudiar las lógicas y representaciones. La estrategia
metodológica estuvo centrada en la producción empírica y en el análisis descriptivo e
interpretativo de los datos a partir de la elaboración de un corpus documental conformado
por dos fuentes principales: el Gobierno local y los medios de comunicación. Para la
primera parte, que comprende la política del GCBA dirigida a los espacios urbanos de
uso público durante 2007-2019, se retoman investigaciones propias desarrolladas
anteriormente (Vázquez 2020; Berardo 2021),
así como las de autores y
autoras especializados en la política urbana local. Para la segunda, que abarca las
acciones públicas urbanas del Gobierno local durante la pandemia, se indagó en bases de
datos oficiales, documentos de planificación urbana y normativas locales. Además, se
realizó un análisis e interpretación geoespacial de las acciones urbanas mediante su
localización a través de un Sistema de Información Geográfica (SIG). Luego, con el fin
de abordar las narrativas y retóricas producidas por el Gobierno local, se efectuó el
análisis cultural
[iv]
del corpus de comunicaciones oficiales publicadas en la web y redes
sociales y la prensa local.
La elaboración del corpus documental es una práctica constitutiva de la investigación.
En este sentido, no debe concebirse como un punto de partida prefijado, cerrado y
hermético, sino que es un resultado, siempre parcial y provisorio, del proceso de
indagación, que supone operaciones de selección y recorte (Aguilar et al. 2014). Para su
construcción se llevó a cabo un proceso de rastreo de disposiciones, resoluciones y leyes
en el Boletín Oficial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires utilizando como recorte
temporal el período que va de marzo de 2020 a marzo de 2022. A su vez, se rastrearon
las comunicaciones oficiales del Gobierno local en sus sitios oficiales. Adicionalmente,
se revisaron artículos periodísticos de la versión digital del diario La Nación
5
del mismo
período. Por último, se completó la información proporcionada por los medios de
comunicación mediante una búsqueda extensa que 61 derivó en el relevamiento de
artículos periodísticos de otros medios nacionales (Clarín) e internacionales.
[v]
En cuanto al abordaje teórico, a lo largo de este artículo utilizaremos el concepto de
“espacios urbanos de uso público” que elaboramos a partir de los estudios urbanos
clásicos en pos de evitar el uso acrítico de “espacio público”, un término cargado de
diversos sentidos e ideologías que atraviesan campos académicos, profesionales y
políticos. Cabe destacar que en los autores clásicos de la década de los 70 –Lefebvre
(2007, 2013), Jacobs (2011), Castells (2014), Harvey (1977)– el concepto de espacio
público prácticamente no es utilizado y cuando aparece designa de forma genérica a los
espacios abiertos y accesibles de una ciudad. En cambio, se refieren a la idea de espacios
urbanos como reproducciones llevadas a cabo por cada tipo de sociedad, que nunca
encuentra un espacio abstracto, neutro o vacío, sino un espacio urbano ya determinado
con el cual interactuar (Lefebvre 2013).
Sin embargo, a partir de la década de los 80 se produjo un fenómeno que Gorelik (2008)
calificó como el romance del espacio público, en el cual esta novedosa categoría,
retomada en principio de la filosofía política y la comunicación social –Arendt (1998),
Habermas (1984)–, se tornó hegemónica dentro del urbanismo. En un contexto donde
nuevos paradigmas urbanísticos buscaban desplazar al viejo modernismo-funcionalista
y denunciaban la crisis del espacio público, en numerosos proyectos se ponía la atención
sobre las calles, las plazas, los parques y las fachadas de los centros históricos o barrios
tradicionales de grandes ciudades para recualificarlos. Desde el urbanismo posmoderno,
se consideraba que el modernismo había abandonado los espacios públicos al
considerarlos meros lugares de tránsito y los había condenado a perder su mixtura social,
responsable de encuentros y convivencia entre diferentes clases sociales (Borja y Castells
1998).
En estos nuevos paradigmas adoptados y adaptados por funcionarios y técnicos del
GCBA (Lacarrieu 2007; Girola, Yacobino y Laborde 2011; Zunino Singh 2007), los
espacios públicos de calidad se concebían como una herramienta de armonización que
implicaba una sociedad civil donde el pacifismo, la tolerancia y el consenso eran valores
deseables, y contracara de las tensiones y contradicciones de clase. Se trataba de una
noción político-ideológica que idealizaba un supuesto esplendor, arruinado por la
sociedad de masas, que era necesario recuperar a través de acciones públicas de
recualificación (Delgado 2011).
Esta utilización acrítica del concepto de espacio público lo supone como un proyecto, un
deber ser o una meta a alcanzar por parte de una nueva asociación entre técnicos
urbanísticos, funcionarios públicos y desarrolladores urbanos que han decidido intervenir
determinados fragmentos de la ciudad. Es una noción del espacio urbano como una
utopía, una realidad que no existe más allá de los límites de las propias narrativas
urbanísticas.
Simultáneamente, apostar por el concepto de espacios urbanos de uso público plantea no
solo un retorno a los desarrollos teóricos clásicos de los estudios urbanos, sino también
una reivindicación de los aportes de la sociología situacionista y el interaccionismo
simbólico que estudiaron las particularidades de las relaciones en público –Goffman
(1979), Joseph (1988, 1999)–. En palabras de Delgado (2007), los espacios urbanos de
uso público son los verdaderos sitios de la vida urbana que, caracterizada por la
proximidad y el anonimato, promueve relaciones efímeras, fugaces, basadas en el
distanciamiento, reserva e impostaciones que originan una estructura inacabada,
precaria, dinámica, en permanente ebullición, siempre precaria, dinámica, inestable e
indeterminada. Así, estos espacios son lugares de expresión de las tensiones y conflictos
sociales: se lucha en ellos y por ellos.
En síntesis, comprendemos a los espacios urbanos de uso público como el conjunto de
las calles, veredas, fachadas de edificios, estaciones de transporte público, plazoletas,
plazas, parques y cualquier exterior urbano dentro de la ciudad. En cambio, el uso de la
categoría “espacios públicos” se reserva para la concepción ideológica que presentan
funcionarios y técnicos urbanísticos sobre estos sitios.
3. Análisis y resultados
A fin de analizar las continuidades y rupturas en la política urbana implementada por el
GCBA durante la pandemia con respecto al período inmediatamente anterior, este
apartado se compone de dos secciones que atienden a las acciones públicas y las retóricas
desplegadas respecto a los espacios urbanos de uso público en ambos momentos. El giro
al espacio público en las tres primeras gestiones PRO (2007-2019)
La llegada del PRO al GCBA en 2007 marcó un enfático giro hacia el espacio público
plasmado en un proceso definido por funcionarios del Gobierno local como una
humanización del espacio (Vázquez 2020; Berardo 2021). Desde los comienzos de la
gestión PRO se escribieron documentos urbanísticos con diagnósticos y propuestas para
abordar la denominada crisis del espacio público; en este período el GCBA publicó los
siguientes documentos: Modelo Territorial Buenos Aires 2010-2060 (2009), La
Humanización del espacio (2009, 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014), Reencuentros (2011
y 2013), Plan de Manejo del Casco Histórico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(2015).
Asimismo, se desarrollaron programas que buscaban mejorar la movilidad, el mobiliario
urbano y las fachadas de los edificios en toda la CABA. Se elaboraron planes de
recualificación a escala barrial; durante las tres gestiones se desarrollaron el Plan
Microcentro, el Plan Área Ambiental Central, el Plan Integral San Telmo, el Plan Eje
Cívico, el Plan Tribunales, el Plan Corrientes Cultural, el Plan Retiro, el Plan
Constitución, el Plan Once y el Plan Liniers. La idea era producir espacios públicos de
calidad, así se intervinieron numerosos espacios urbanos de uso público.
Se dictaron nuevas normativas –las modificaciones más importantes se registraron en las
actualizaciones en 2012 y 2018 del Código Contravencional–,
como parte de un proceso
de ampliación de los usos indebidos del espacio urbano. De igual modo, se desarrollaron
una serie de estrategias de marketing urbano para consolidar la marca-ciudad.
En palabras de funcionarios y técnicos del GCBA, este giro se propuso reconquistar
un espacio público que juzgaban en estado crítico y usurpado por usos y usuarios
indebidos relacionados, generalmente, con las prácticas de sectores populares:
comerciantes callejeros, artesanos y feriantes, personas que viven en la calle, cuidadores
de coches, recicladores urbanos, trabajadoras sexuales o manifestantes políticos.
Por lo tanto, las primeras tres gestiones PRO (2007-2019) buscaron producir un espacio
público de calidad cuyo usuario debía ser un público de calidad. Para ello, desarrollaron
acciones públicas basadas en el urbanismo a escala humana del danés Jan Gehl (2006,
2014), modelo de gran circulación a nivel global. De este modo, la adaptación de las
ideas de Gehl a escala local implicó el desarrollo de acciones sobre los espacios urbanos
de uso público en tres dimensiones: una transformación material del entorno construido,
una férrea reglamentación legal de usos (in)debidos y una readecuación simbólica de
estos espacios. A su vez, estas acciones públicas urbanas pueden pensarse en tres escalas:
ciudad, barrios y fragmentos. En la primera escala, el GCBA desarrolló programas y
planes integrales con los que se proponía modificar la movilidad y embellecer el entorno
urbano construido: Prioridad Peatón, Bicicletas de Buenos Aires, Metrobús, Veredas,
Restauración de Fachadas, Puesta en Valor e Iluminación de Fachadas, Limpieza de
Frentes, entre otros.
En los planes de escala barrial se observó la preeminencia que el Gobierno local otorgó
a los barrios centrales e históricos de la CABA (fig. 1). En este sentido, se puso en
práctica la tercera generación de recualificaciones urbanas,
[vi]
llevadas a cabo a partir de
programas que abarcaron simultáneamente las tres dimensiones mencionadas: acciones
arquitectónicas y urbanísticas de embellecimiento del espacio construido en pos de
(re)producir una imagen escenográfica del corazón de la ciudad; un profundo
(re)ordenamiento de los espacios a través de normativas y acciones represivas a fin de
restablecer un orden urbano (Duhau y Giglia 2008), en el que los usos relacionados con
actividades de supervivencia de los sectores populares fueron dificultados, perseguidos
y reprimidos al mismo tiempo que se promocionaba el consumo y el entretenimiento
mercantilizados –principalmente con la instalación de bares y restaurantes en veredas,
plazas y parques–; y la (re)producción de imaginarios urbanos hegemónicos basados en
el núcleo duro de la identidad porteña –ciudad blanca, moderna, europea y rica– y su
propia belle epoque (González Bracco y Laborde 2019; Lacarrieu 2007).
Finalmente, la escala de los fragmentos barriales tuvo que ver con la instalación de
objetos urbanos –viaductos, pasos a nivel, puentes, pasos peatonales, centros de