Resumen
La covid-19, en cuanto evento que
interrumpió las actividades económicas en el mundo, afectó las agendas de las
políticas gubernamentales. En Latinoamérica, la mayor parte de las respuestas
fueron centralizadas por los Gobiernos nacionales, sin embargo, en México, las
32 entidades federativas desarrollaron políticas económicas propias frente a la
pandemia. El caso mexicano nos permite analizar recientes hipótesis de los
estudios comparados sobre esta temática en cuyas propuestas se plantea que el
tamaño de la población y la escala y la estructura socioeconómica de las
administraciones pueden ser factores que explican el alcance y la diversidad de
las agendas locales. Se emplea una metodología cuantitativa con base en la
estimación del índice de entropía de Shannon y la realización de pruebas no
paramétricas. Contrario a lo esperado, encontramos que el alcance y la
diversidad de las respuestas no se relaciona significativamente con los
factores propuestos en la literatura. Al menos para el caso de la covid-19 en
el corto plazo, el tamaño y la diversidad de las agendas locales en México
parecen basarse en factores institucionales como el procesamiento de la
información conforme a la racionalidad limitada, las soluciones incrementales y
el etiquetado funcional de los Gobiernos locales. Así, la variedad de las
agendas se sustenta en los intereses directos de las comunidades.
Descriptores:
agendas locales de políticas; covid-19; establecimiento de la agenda; Gobiernos
locales; política mexicana; política subnacional.
Abstract
COVID-19, as an event that disrupted
economic activities around the world,
affected government policy agendas. In Latin America, most of
the responses were centralized by national governments; however, in Mexico, the 32 states developed
their own economic policies in response to the pandemic.
The Mexican case allows us to
analyze recent hypotheses of comparative studies on this
issue, which propose that the
size of the
population and the scale and socioeconomic structure of the
administrations may be factors that explain
the scope and diversity of local agendas. A quantitative methodology based on the
estimation of Shannon’s entropy index and non-parametric tests is used.
Contrary to expectations, we find that the
scope and diversity of the responses are not significantly related to the
factors proposed in the literature. At least for the
case of COVID-19 in the
short run, the size and diversity of local agendas in Mexico seem to
be based on institutional factors, such as information processing according to bounded rationality,
incremental solutions, and the
functional labeling of local governments. Thus, the variety
of agendas is based on the
direct interests of communities.
Keywords:
local policy agendas; COVID-19; agenda setting; local governments; Mexican policies; subnational policies.
1. Introducción
La pandemia por la covid-19 generó respuestas
gubernamentales inmediatas para atender los problemas sanitarios, sociales y
económicos que surgieron por la crisis que ocasionó. Entre marzo y mayo de
2020, 171 países introdujeron o adaptaron políticas públicas para atender los
efectos del confinamiento (Gentilini et al. 2020; Onyeaka et al. 2021). En el ámbito económico, las medidas
de distancia social, el cierre de negocios, oficinas y empresas, y la política
de “quédate en casa” afectaron el ingreso de las personas y paralizaron la
actividad en diversos mercados mundiales (Bagchi et
al. 2020; Ozili y Arun 2020; Priya, Cuce y Sudhakar 2021; Abdelkafi, Loukil y Romdhane 2022).
En Latinoamérica, los diferentes Gobiernos nacionales
anunciaron medidas sanitarias y económicas para reducir los daños provocados
por la pandemia (García et al. 2020; Yeyati y Valdés
2020). El Gobierno argentino promulgó varios decretos de necesidad y urgencia
para la atención sanitaria y transferencias económicas de emergencia a sectores
vulnerables (Decreto 260/2020; Decreto 310/2020; Decreto 241/2021). En Ecuador,
el Gobierno emitió una declaración de estado de emergencia sanitaria en el
sistema nacional de salud (Ministerio de Salud Pública 2020) y posteriormente decretó el estado de
excepción para controlar los contagios, ello incidió en derechos como la
libertad de tránsito y de asociación y reunión (Decreto Ejecutivo 1052/2020).
En el caso del Gobierno de Colombia, este declaró un
estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio
(Decreto 417), y acotó el poder de las autoridades regionales y municipales
para asegurar el cumplimiento de medidas a nivel nacional (García et al. 2020).
En contraste, el Gobierno federal de Brasil y los Gobiernos locales se
enfrentaron judicialmente por las medidas contradictorias dictadas por el
primero y los entes federados (Leite-Sampaio y Costa-Assis 2020). La Corte Suprema Federal de Brasil resolvió
que el Gobierno federal no podía afectar unilateralmente las medidas de los
niveles de gobierno estatales y distritales (Acción Directa de
Inconstitucionalidad 6341/2020; Leite-Sampaio y
Costa-Assis 2020) y determinó que las decisiones
sobre el confinamiento recayeran sobre los Gobiernos locales (García et al.
2020).
En México, las autoridades federales coordinaron las
intervenciones de preparación y respuesta sanitarias a través del Consejo de
Salubridad General mediante diversos acuerdos administrativos (Acuerdo
23/03/2020; Acuerdo 26/03/2020; Acuerdo 31/03/2020; Acuerdo 21/04/2020; Acuerdo
22/04/2020; Acuerdo 30/04/2020; Acuerdo 29/05/2020). Sin embargo, a diferencia
de otros países en Latinoamérica, el Gobierno federal no centralizó una agenda
nacional de políticas económicas para hacer frente a la pandemia (LNPP 2020;
García-Tejeda 2020). Al respecto, la respuesta mantuvo las prioridades de su
agenda y no se integró en la concepción de las políticas subnacionales, por
ejemplo, no modificó los recursos presupuestados para los Gobiernos locales
(Provencio 2020, 271).
Sin embargo, México es un estado federal donde los
Gobiernos subnacionales tienen facultades constitucionales para establecer sus
propias agendas en materias no reservadas al Gobierno federal (Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos 1916, 146), por lo que una parte de la
responsabilidad recayó también sobre las entidades federativas para paliar los
efectos económicos de la pandemia. En este artículo se compara
cuantitativamente las respuestas inmediatas ante la covid-19 de los 32
ejecutivos estatales usando el enfoque de las agendas políticas, ya que son
poco conocidos el alcance y la diversidad de las agendas locales ante la
pandemia y los factores asociados a su establecimiento. Esto puede contribuir
al entendimiento de los elementos más importantes en la definición de agenda de
los Gobiernos subnacionales.
Para el análisis se utiliza un marco teórico,
conceptual y metodológico novedoso en la región sobre estudios comparativos de
agendas locales (Mortensen, Loftis y Seeberg 2022). Tomamos aportes de las dos teorías del
proceso de las políticas públicas más importantes para explicar el
establecimiento de la agenda: la teoría del equilibrio interrumpido y del
procesamiento de información (Baumgartner y Jones
1993, 2002; Jones y Baumgartner 2005), y el enfoque
de las corrientes múltiples (Kingdon 1984). Asimismo,
se tienen en cuenta los aportes metodológicos del sistema de medición de
agendas por indicadores de atención política, en el marco del Comparative
Agendas Project (CAP),[i]
desarrollado por los mismos creadores de la teoría del equilibrio interrumpido.
El caso de México que aquí examinamos resulta útil
para probar diferentes hipótesis en la literatura, por ejemplo, si la
diversidad de las agendas está relacionada con el tamaño de las entidades
federativas (Mortensen, Loftis y Seeberg
2022), la escala administrativa y la estructura socioeconómica de dichos
gobiernos (Breeman, Scholten
y Timmermans 2015). Para ello realizamos un análisis
estadístico sobre 553 políticas económicas organizadas en 32 agendas locales
entre marzo y junio de 2020 (LNPP 2020) y a partir de una clasificación propia
basada en Peters (2015, 103).
Contrario a las investigaciones recientes de
Mortensen, Loftis y Seeberg
(2022) sobre Dinamarca, los hallazgos muestran que las variaciones entre
entidades federativas en México no están correlacionadas significativamente con
su tamaño, además que la diversidad de las agendas tampoco parece estar
asociada a la escala administrativa de los Gobiernos locales o la estructura
socioeconómica de sus recursos presupuestales, materiales y humanos que Breeman, Scholten y Timmermans (2015) proponen poner a prueba. En cambio,
hallamos que las agendas locales posiblemente fueron establecidas incrementando
políticas previamente utilizadas en las dependencias que conforman la
administración pública local. El 59 % de los subtemas de las agendas fueron
tópicos de política fiscal (25 %), subsidios (17 %) y créditos empresariales
(17 %), los cuales existían antes de la pandemia. Si los ejecutivos locales
recurrieron a los ministerios que conforman su administración pública para
obtener insumos para la agenda, estas instituciones probablemente recurrieron
al encuadre tradicional del problema en sus dependencias (Peters 2015) para sugerir
temas y subtemas, y reducir las opciones ante la racionalidad limitada de los
ejecutivos estatales. Esta explicación se refuerza con la limitante
presupuestal de quienes gobernaron en el período analizado (mayo-junio 2022),
ya que el presupuesto se discute y aprueba en diciembre de cada año y se
ejecuta a partir del 1 de enero, por lo que el establecimiento de las nuevas
agendas estuvo limitado por la falta de recursos en el corto plazo.
El artículo prosigue con la revisión
de la literatura sobre establecimiento de la agenda con el fin de aportar a las
discusiones más amplias sobre el fenómeno y proponer el paso de los estudios
nacionales a los locales y revisar –dentro de estos– las variables más
utilizadas y las formas de análisis de las agendas políticas. Luego presentamos
la metodología, en la cual resaltamos el origen de los datos y las formas de
medición de las variables. Posteriormente, constan los resultados, la discusión
y las conclusiones.
2. El estudio de las agendas
de política pública
Todos los gobiernos tienen agendas de políticas. Su
conformación es en esencia un asunto de poder, inseparable de la política en
términos amplios. Cualquier asunto problemático de interés público debe pasar
por estas si ha de ser atendido, en especial un evento disruptivo como la
pandemia de la covid-19. Las agendas explican gran parte de quién gana y quién
pierde en la política, entendida en sentido lasswelliano
(Lasswell 1936): indican cómo se asigna el recurso escaso y altamente demandado
de la atención por parte de los actores políticos. En este sentido, hablan los
autores clave en materia de agendas políticas.
Jones y Baumgartner definen
el establecimiento de la agenda como el “proceso por el cual la información es
priorizada para la acción y la atención asignada a algunos problemas” (2005, viii), “proceso por el cual un sistema político procesa
diversos flujos de información entrante” (Jones y Baumgartner
2005, viii-ix). En torno al análisis de la política
de la atención se ha desarrollado la investigación de las agendas políticas,
particularmente centrada en los niveles nacionales, sin una agenda similar para
los Gobiernos locales (Eissler, Mortensen y Russell
2016), pero con avances recientes (Mortensen, Loftis
y Seeberg 2022).
De Cobb y Elder (1971) destacamos que es el primer
estudio relevante de la etapa predecisional del
proceso de las políticas, y su aporte a la sistematización y el desarrollo de
la noción de agenda (Jones 2016). Su texto provee nuevos conceptos como los de
agenda sistémica y agenda institucional. No obstante, su aporte es
fundamentalmente narrativo, conceptual y, tal vez, de generación de hipótesis,
pero no desarrolla un enfoque metodológico, como lo reconocen los mismos
autores: hace falta “investigación empírica rigurosa” (Cobb y Elder 1972, viii).
Por su parte, Kingdon (1984)
busca responder varias inquietudes: ¿qué hace que llegue el momento de una
idea?, ¿qué hace que gente dentro del gobierno y de su entorno preste atención,
en un momento dado, a unos temas y a otros no?, ¿cómo cambian las agendas en el
tiempo? Y ¿cómo se reducen las alternativas de un número amplio a pocas
opciones? Kingdon analizó en profundidad dos sectores
–salud y transporte– a nivel del Gobierno federal estadounidense y aplicó 247
entrevistas de élite en un período de cuatro años, con esta información elaboró
23 estudios de caso de iniciación y no iniciación de políticas.
Si bien la pandemia de la covid-19 comparte algunas
características de la definición de Kingdon de
eventos focales que abren ventanas de políticas, ni fue súbita ni se concentró
geográficamente, porque fue de alcance global. Tampoco fue de conocimiento
simultáneo para formuladores de política y ciudadanía en general (DeLeo et al. 2021). Sin embargo, sí fue un evento que
concentró la atención, y esta es una precondición para el cambio de políticas. DeLeo et al. (2021, 16) muestran que entre marzo de 2020 y
el último trimestre del mismo año el Congreso norteamericano 81 aprobó 11 leyes de gran
alcance como respuesta a la pandemia, en sectores como salud pública, economía,
educación, bienestar social y aplicación de la legislación.
El libro de Baumgartner y
Jones (1993) pasa de un análisis de cuatro años a uno de décadas y de un
análisis de dos sectores a uno de muchos. En materia teórica proponen el
equilibrio interrumpido con el fin de explicar en un solo marco su observación
de partida: que el proceso de las políticas públicas, además de incluir las
fuerzas que lo hacen sumamente estable, también incluye otros eventos menos
comunes que interrumpen el equilibrio establecido, en la mayoría de las
ocasiones, de forma brusca (Vieira-Silva 2020; Baumgartner,
Jones y Mortensen 2017).
En este marco teórico, las dinámicas de la estabilidad
y el cambio se explican por diversos factores. Las políticas son procesadas a
nivel subsistémico entre actores de racionalidad
limitada que comparten una imagen de política pública similar en la mayor parte
de los casos. Los cambios en la dinámica de interacción del nivel subsistémico con el macropolítico
pueden ser detonantes de la transformación, especialmente aquellas que
impliquen variaciones en la atención de este último sobre el primero, por
diversas razones. Los giros en la atención pueden deberse a nuevas ideas por
descubrimientos científicos, o al involucramiento de nuevas personas con
ideologías diferentes, pero también a eventos focales, o nuevos gobiernos,
entre otras causas. Desde la perspectiva del procesamiento de información la
teoría propone que los gobiernos no responden proporcionalmente a la magnitud
de los problemas.
La comparación y medición de agendas
de políticas
Además de los aportes teóricos, a continuación,
destacamos las contribuciones metodológicas ligadas al CAP. En esta revisión
conectamos con los trabajos empíricos sobre las agendas locales, de los que
retomamos la operacionalización y las hipótesis que guían este artículo. La
cuestión principal es medir las agendas y poder determinar qué tanta atención
se asigna a los asuntos y subtemas. En esto, Baumgartner
y Jones (1993, 2002) fueron revolucionarios: su propuesta fue recoger diversos
indicadores de atención de múltiples actores y entidades políticas y
organizarlos de acuerdo con un sistema de codificación según temas y subtemas.
John y Jennings (2010), por ejemplo, se preguntan qué
tan estable es la agenda en el Reino Unido; para ello, utilizan los discursos
del Trono de 1940 a 2005 como indicadores de priorización gubernamental.
También en Reino Unido, Jennings et. al (2011) amplían la base para estudiar
los discursos de 1911 a 2008 y analizar cómo el Ejecutivo y el Legislativo
británicos los usaron para definir sus agendas. Otros estudios se dedican solo
a una variable, es el caso de la diversidad de las agendas ejecutivas (Jennings
et al. 2011), o a qué tan responsiva es la agenda gubernamental a la opinión
pública en perspectiva comparada (Hobolt y Klemmemsen 2005). Por otra parte, Chaqués Bonafont y Palau
(2011) analizan las variaciones de atención a nivel nacional y entre cuatro
gobiernos regionales de España: Andalucía, Cataluña, Galicia y el País Vasco;
entre los hallazgos destaca que las agendas legislativas se han diversificado
desde los años 90, lo que explican por las preferencias partidarias y el tipo
de gobierno.
La diversidad se define como “qué tan estrecha o
ampliamente se distribuye la atención entre los ítems” de la agenda (Boydstun, Bevan y Thomas 2014, 173), teniendo en cuenta que
concentrar la atención en un tema afecta a todos los asuntos agendados y no
solo al tema atendido. Al respecto, también se entiende la diversidad de la
agenda como su grado de fragmentación (Borghetto,
Visconti y Michieli 2017). Aunque hay diversas formas
de medir la diversidad, el enfoque más utilizado en el marco del CAP privilegia
el índice de Shannon –lo presentamos con más detalle en la metodología–.
La volatilidad, por su parte, se ha definido como “una
medida de la tendencia de un sistema a cambiar rápida e imprevisiblemente”
(Camargo et al. 2021, 494) y se ha utilizado en el marco del CAP para saber
“hasta qué punto la agenda cambia su contenido temático entre dos períodos” o
“para evaluar el solapamiento de dos agendas en un mismo momento” (Chaqués
Bonafont, Green-Pedersen y Seeberg 2020, 98). La
explicación de las variaciones entre las medidas mencionadas suele hacerse
desde las preferencias de los hacedores de política pública, la importancia de
los problemas, las reglas institucionales y su papel en el moldeamiento de la
agenda.
El estudio de las agendas de
políticas a nivel subnacional
Eissler,
Mortensen y Russell (2016) abordan los orígenes y la situación actual de los
estudios de fijación de la agenda en el ámbito local. Estos autores se enfocan
en dos tendencias recientes: la de los estudios urbanos y la aplicación local
de teorías de alcance nacional (corrientes múltiples y equilibrio
interrumpido). Sin embargo, concluyen que es difícil identificar una literatura
distintiva del establecimiento de la agenda a nivel local, que los estudios son
escasos, las preguntas diversas y los enfoques teóricos y metodológicos tan
variados que no se puede hablar de la existencia de un campo de estudios
delimitado, y que para su consolidación se requieren unos acuerdos mínimos. Al
respecto, puede estarse gestando alrededor del CAP una agenda de investigación
para los estudios de agendas locales: sostenemos esta posición por la reciente
publicación del libro Explaining
Local Policy Agendas: Institutions,
Problems, Elections and Actors (Mortensen, Loftis
y Seeberg 2022) que, a nuestro modo de ver, sienta
las bases para la agenda faltante. Antes de este libro de ruptura, fueron
publicados un par de artículos sobre agendas locales dentro del CAP, los cuales
referenciamos a continuación.
El primero es sobre la asignación de atención a
problemas públicos en seis municipios holandeses y muestra la existencia del
“factor local” distintivo en el proceso de 83 fijación de la agenda (Breeman,
Scholten y Timmermans
2015), es decir, que en el caso holandés no se replican a nivel subnacional las
agendas nacionales, indicando en cierto modo la existencia de una división del
trabajo entre niveles gubernamentales. El trabajo evidencia que a nivel local
se privilegian asuntos de interés directo para las comunidades. Desde el punto
de vista explicativo, con este trabajo los autores comprueban su hipótesis
sobre el papel relevante que juegan, en las diferencias de agendas entre
niveles de gobierno, los arreglos institucionales, particularmente en términos
de competencias y descentralización, destacando las variaciones en la atención
entre asuntos “propios” y asuntos compartidos entre los dos niveles. Este
trabajo, en particular, reconoce la necesidad de avanzar en otros frentes, por ejemplo,
en “el tamaño y escala administrativa de los municipios y su estructura
socioeconómica” (Breeman, Scholten
y Timmermans 2015, 40).
El segundo pertenece a Mortensen y Seeberg
(2016), quienes se hacen la pregunta sobre por qué hay unas agendas más grandes
que otras en los 98 municipios daneses, la cual buscan responder en relación
con tres variables: el efecto de los problemas sobre la agenda, el efecto de la
posición partidaria de los decisores y el papel de la estructura institucional
de los comités dentro de los consejos municipales. Los autores sostienen que
problemas más severos llevan a agendas más grandes, lo cual se intensifica si
el líder político es de izquierda y si el número de comités políticos es
relativamente grande (Mortensen y Seeberg 2016, 157).
Su hallazgo principal es que efectivamente las agendas no son fijas, que se
expanden y agrandan, y se contraen.
Finalmente, cerramos con la presentación del “primer
estudio a gran escala de las agendas locales de política pública” (Mortensen, Loftis y Seeberg 2022). En el
libro buscan responder una interrogante histórica en la tradición de estudios
sobre la agenda: ¿qué determina la agenda de políticas? Sus autores contestan
agregando la variable de actores a las tres variables tradicionales de
instituciones, elecciones y problemas. Dentro de las instituciones dedican un
capítulo a la idea de que el tamaño de la jurisdicción importa y resaltan que
el contenido, la complejidad y el tamaño de las agendas varía según la
dimensión de las entidades analizadas. El sistema de medida permite analizar
las diferencias entre las agendas de municipios grandes y pequeños, los
arreglos institucionales locales, su adecuación a la severidad de los problemas
locales, y las transformaciones cuando cambian los gobiernos y las mayorías
políticas.
De la revisión anterior extraemos para nuestro diseño
varios elementos. En primer lugar, las categorías de tamaño y diversidad de las
agendas, como suelen medirse en la literatura. En segundo lugar, probamos
varias hipótesis para explicar las variaciones entre las agendas estatales
mexicanas. Y, en tercer lugar, tenemos en cuenta el papel de los arreglos
institucionales para encontrar explicaciones alternativas de la diversidad de
las agendas.
3. Materiales y métodos
Los datos de las agendas locales fueron recopilados de
los comunicados y periódicos oficiales, así como de las gacetas locales durante
mayo y junio de 2020 de los 31 estados y la Ciudad de México, por el
Laboratorio Nacional de Políticas Públicas (LNPP 2020). La base de datos
registra 553 propuestas locales con la dependencia responsable, el objetivo de
la intervención y una clasificación sobre la naturaleza del instrumento en
cuatro rubros: asistencia social, fiscales y financieras, mercado laboral y
seguridad social, y el tipo de instrumento en cinco campos: apoyo alimentario,
apoyo económico, créditos, estímulos fiscales y administrativos y otros, además
de otras variables analizadas en estudios previos (LNPP 2022).
Con base en la clasificación de Guy
Peters de instrumentos de política pública (2015, 103) y con la información del
campo “objetivo” de la base de datos, nosotros reclasificamos las políticas
públicas locales en 12 campos desagregados: subsidios, política fiscal, gastos,
créditos, apoyo en alimentación, apoyo en especie, capacitación, economía
digital, educación, empleo, incremento de recursos a políticas previas y
entrega de kits de salud. Esta reclasificación más amplia tuvo como objeto
captar la diversidad de instrumentos y medidas, y localizar las más innovadoras
que eran difíciles de distinguir en las clasificaciones originales. La
estadística descriptiva de los datos con su clasificación original está
disponible como parte del proyecto “Federalismo en COVID”[ii]
(LNPP 2020; Cejudo et al. 2020).
Los datos para estimar el tamaño, la
escala y la estructura administrativa entre los Gobiernos locales fueron
obtenidos del Censo Nacional de Gobiernos Estatales (INEGI 2021), que contiene
la información sobre la estructura organizacional y los recursos para los 32
Gobiernos locales durante 2020. Las variables utilizadas fueron el número de
personas que son parte de las instituciones de la administración pública
(recursos humanos), el presupuesto aprobado por los Congresos Estatales
(recursos presupuestales) y el equipo informático disponible y en
funcionamiento de las instituciones de la administración pública (recursos
materiales). Estos datos fueron ajustados por la población de cada estado.
Además, incluimos el tamaño de las entidades federativas –jurisdicciones
estatales, como lo conceptualizan Mortensen, Loftis y
Seeberg (2022)– mediante las cifras sobre población
del censo y con el objetivo de medir su asociación con el tamaño de las agendas
locales (INEGI 2021).
Metodología
Las frecuencias relativas de las
políticas de cada agenda local fueron utilizadas paraestimar
el índice de entropía de Shannon para cada uno de los 32 gobiernos. La escala y
estructura socioeconómica de dichos gobiernos fue estimada mediante el promedio
normalizado de sus recursos presupuestales, materiales y humanos. En ambos
casos, los estadísticos resultantes sirvieron para ordenar los Gobiernos
locales por rangos del 1 al 32, de mayor a menor siguiendo la estructura y
diversidad de las agendas de políticas.
a. El índice de Shannon y la estandarización minimax
En el análisis de la diversidad de las agendas de
políticas fue utilizado el índice de Shannon para comparar y contrastar las 32
agendas locales de acuerdo con la fórmula 1. El índice usa la frecuencia
relativa de las políticas en cada categoría definida para estimar su valor. En
ese sentido, es una medida del grado de dispersión de las políticas de un
gobierno local frente a otros: a mayor valor del índice, mayor diversidad de la
agenda (Boydstun, Bevan y Thomas 2014). La diversidad
de la cobertura mediática del Gobierno de España en periódicos nacionales y la
diversidad de plataformas de partidos políticos europeos son algunos ejemplos
de sus aplicaciones en política pública (Baumgartner
y Chaqués Bonafont 2015; Greene 2016).
Fórmula 1. Cálculo del índice de entropía de Shannon
El índice de Shannon (Si)
es igual al negativo de la sumatoria de la í-esima (xi)
proporción (p) multiplicado por su
logaritmo natural (log). La proporción es el número
de políticas en un tema o subtema dividido por el total de políticas por
agenda. La proporción es una ponderación del peso de los temas o subtemas en
las agendas locales de los Gobiernos subnacionales.
La obtención de un promedio de los
recursos presupuestales, materiales y humanos incorporando la variable de
tamaño de la población requirió estandarizar la escala de los datos, ya que las
unidades corresponden a pesos mexicanos, número de equipos informáticos y
personal adscrito a las instituciones estatales respectivamente. Fue elegida la
normalización por puntajes basada en la unidad (estandarización minimax) de acuerdo con la fórmula 2, para posteriormente
obtener el promedio de los recursos (Kendall y Buckland 1971, 106).
Fórmula 2. Estandarización minimax
de los recursos locales
La estandarización estima un puntaje (X 'i) por recurso para cada gobierno local en
el rango de 0 a 1, al restar el valor mínimo (Xmin)
de cada observación dividido entre la sustracción del valor máximo (Xmax) y mínimo (Xmin) de los recursos. Una
vez estandarizada cada categoría, se obtiene su promedio. Esta transformación
preserva las características y la relación entre los valores originales, por lo
que no altera la ordenación posterior de los 32 Gobiernos locales de mayor a
menor tamaño promedio (Akanbi, Amiri
y Fazeldehkordi 2015, 45).
Del cálculo del índice de Shannon y
la estandarización minimax, se obtienen puntajes que
conservan las características y diferencias entre los estados, sin embargo, los
estadísticos no necesariamente cumplen con la característica de normalidad. En
el caso de la escala y la estructura, la prueba Kolmogorov-Smirnov
rechazó el supuesto de normalidad de los recursos en un nivel de confianza
mayor al 99 % (valor de p < 0,00001). Por esta
razón, elegimos pruebas de libre distribución o no paramétricas para probar las
hipótesis enunciadas (Siegel y Castellan 2015).
b. Pruebas no paramétricas de asociación e independencia
Utilizamos la prueba de asociación de Spearman para
probar si los Gobiernos locales se posicionan en los mismos rangos ordenados al
medir su tamaño y alcance de la agenda, y el índice de diversidad y el promedio
de sus recursos, como medida de su escala y estructura. En otras palabras, el test prueba si (Si)
= (X'i),
promediado para cada i al estimar las fórmulas
1 y 2. La magnitud de las diferencias entre los rangos construyen un
estadístico rho que se interpreta de
manera semejante al estadístico de correlación de Pearson y cuantifica la
asociación entre tamaño y diversidad.
Utilizamos la prueba exacta de Fisher
para analizar la independencia de las políticas de cada agenda local y estimar
la probabilidad de obtener la tabla de frecuencias observada (Sheskin 2004). El nivel de confianza para las pruebas fue
fijado en 95 % por convención estadística. El manejo de los datos y las pruebas
utilizadas fueron implementados en R. De esta manera, las pruebas de hipótesis
(H) analizadas fueron la siguientes:
H1: Existe una asociación entre el tamaño del
gobierno local y el alcance de su agenda.
H2: Existe una asociación entre la escala y
estructura socioeconómica del gobierno local y la diversidad de su agenda.
H3: Existe una diferencia significativa entre
el contenido de las agendas locales por gobierno
local.
4.
Análisis y resultados
Las 32 agendas políticas están concentradas en
intervenciones de política fiscal (25,14 %), como condonaciones o descuentos en
el pago de impuestos y otras obligaciones fiscales; en créditos empresariales
(17 %) con bajas tasas de interés o descuentos en los pagos; y en
transferencias (16,64 %), a través de entregas monetarias directas a personas
en situación de vulnerabilidad (figura 1). Otras intervenciones relevantes
consisten en la provisión de alimentos (16,27 %) y otros apoyos en especie
(11,93 %), dirigidas especialmente al sector agropecuario y de pesca. El 5,79 %
está constituido por incrementos a programas ya existentes donde aumentan el
número de beneficiarios o el monto de los apoyos. Finalmente, aunque son pocas
las intervenciones en el campo de la “economía digital” (1,08 %), seis estados
diseñaron políticas novedosas que utilizan plataformas digitales destinadas a
vincular pequeños negocios con entrega de alimentos a domicilio y a personas en
busca de empleo que ofertan sus servicios.
Figura 1. Categorías de las 32 agendas locales
Elaborada con base en una clasificación propia y con
datos de LNPP (2020).
En los resultados destaca la variación en el tamaño de
las agendas. Hay estados como Tabasco, Tamaulipas y Baja California Sur que
únicamente formularon 5,33 políticas en promedio. En contraste, Zacatecas,
Chihuahua y Guanajuato establecieron 38,33 políticas en su agenda local (figura
2). Sin embargo, los resultados del índice de Shannon muestran que los estados
con agendas más diversas no corresponden a aquellos que formularon un mayor
número de políticas (columna de diversidad en la tabla 1). Es el caso de
Guerrero con 13 políticas, pero en ocho diferentes campos, al igual que
Yucatán, con 33 políticas en ocho rubros diferentes. En cambio, Zacatecas
limita sus 41 políticas a apoyos en alimentación y transferencias monetarias,
las cuales representan 51,21 % de su agenda local. De manera semejante sucede
en Chihuahua con 37 políticas: el 48,64 % de dichas intervenciones están
centradas en esos apoyos en alimentación y en transferencias monetarias, por lo
que la diversidad de su agenda resulta limitada.
Figura 2. Tamaño de las agendas locales
Elaboración propia con datos de LNPP (2020).
La clasificación de los estados por
escala y estructura de las administraciones locales y la diversidad de su
agenda tampoco se corresponde entre sí. Los estados ordenados por el tamaño de
sus recursos presupuestales, humanos y materiales no ocupan la misma posición
en la diversidad de sus agendas (tabla 1). El estadístico rho
de Spearman revela que existe una asociación cercana a cero entre ambas
variables (-0,0256) y una relación no significativa que no permite rechazar la
hipótesis nula de falta de asociación (p = 0,5562) (tabla 2). Al
igual que la relación entre el tamaño de las entidades federativas y el tamaño
de la agenda local, donde rho es 0,1260 y tampoco es
significativo (p = 0,2459) (tabla 2).
Tabla 1. Orden de los Gobiernos locales según
recursos y diversidad de las agendas
Elaboración propia.
Nota: Los Gobiernos locales se han organizado
en orden descendente.
Por otra parte, la prueba exacta de
Fisher revela que las agendas son distintas al 95 % nivel de confianza (tabla
2). Esto significa que las políticas públicas analizadas difieren por estado.
En el caso de Zacatecas, Chiapas y Chihuahua dieron prioridad a apoyos en
alimentación; en contraste, en Yucatán, Guanajuato y San Luis Potosí
priorizaron las políticas de créditos. Finalmente, estados como Aguascalientes,
Quintana Roo y Chihuahua formularon políticas fiscales consistentes en
reducción de impuestos y otorgaron mayores plazos para el cumplimiento de las
obligaciones fiscales.
Tabla 2. Resultados de las pruebas de significancia
Elaboración propia. Nota: *** < 0,005.
En resumen, hallamos que las agendas
son amplias, diversas y distintas entre sí: existen entidades federativas con
un mayor número de políticas, algunos tienen mayor diversidad en varios
subtemas y las políticas son significativamente distintas (p
= 0,00049). No obstante, no encontramos evidencia de la relación entre un mayor
tamaño de los Gobiernos locales y el tamaño de su agenda (p
= 0,2459), tampoco encontramos una asociación significativa entre la escala y
la estructura socioeconómica de los Gobiernos locales y la diversidad de su
agenda (p = 0,5562).
5. Discusión
No hallamos una asociación entre el alcance y la
diversidad de las agendas locales con el tamaño de la entidad federativa, la
escala y la estructura socioeconómica de los Gobiernos subnacionales,
respectivamente. En consecuencia, para el caso mexicano es difícil atribuir el
tamaño y la diversidad de las agendas locales frente a la covid-19 a los
factores de tamaño de los estados, de escala y de estructuras administrativas
que se propone en la literatura. Este hallazgo contrasta con las recientes
investigaciones de Mortensen, Loftis y Seeberg (2022) para el caso de Dinamarca. Sin embargo, la
diversidad y las diferencias significativas detectadas por las pruebas de
inferencias estadística muestran que las agendas incluyen subtemas acordes a
los intereses directos de las comunidades, como lo sostienen Breeman, Scholten y Timmermans (2015). Por ejemplo, el 11,93 % de las 553
políticas están dirigidas especialmente a apoyos en especie al sector
agropecuario y de pesca, donde las entidades federativas tienen esa vocación
productiva. Esto plantea una discusión más amplia sobre los factores que pueden
influir en la diversidad y diferencia de las agendas locales que analizamos.
Una posible explicación proviene de los factores
institucionales y de la racionalidad limitada involucrados en la estabilidad y
los cambios en las agendas de políticas (Vieira-Silva 2020; Baumgartner,
Jones y Mortensen 2017). Cada gobierno local en México posee ministerios
facultados legalmente para atender temas específicos en sus leyes orgánicas
administrativas. Si los Ejecutivos solicitan insumos a las dependencias
estatales para configurar su agenda de política debido a su racionalidad
limitada para analizar los alcances de un evento como la pandemia, los
ministerios locales pudieron recurrir al “etiquetado funcional” para encuadrar
el problema público y propusieron únicamente los instrumentos disponibles para
su solución, sin analizar e innovar nuevas respuestas: “la selección de
instrumentos se hace más por hábito y rutina que por una decisión racional de
cálculo” (Peters 2015, 108).
Esto puede explicar la razón de que una cuarta parte
del contenido de las agendas (25,13 %) involucre la política fiscal (dejar de
cobrar impuestos o diferir su pago) o la segunda y tercera alternativas más
socorridas: aumentar el número de personas beneficiarias de créditos
empresariales (16,99 %) y el monto de políticas de transferencia (16,63 %). De
esta manera, los Ejecutivos locales posiblemente establecieron una agenda
basada en soluciones incrementales (Lindblom 1959; Cairney 2019), pero que conservan la diversidad de sus
agendas de políticas de origen volcada a los intereses de su comunidad, como lo
sostienen Breeman, Scholten
y Timmermans (2015).
En otras palabras, la diversidad de las agendas
locales en México refleja la diversidad de las agendas de política previas a la
covid-19. No obstante, a pesar de la diversidad detectada, la falta de
innovación en las agendas contrasta con temas discutidos en otros países, como
el uso del teletrabajo o el uso de la tecnología para el acceso a servicios
públicos. Aunque existieron demandas ciudadanas para organizar una deliberación
pública sobre una agenda más amplia (Provencio 2020, 272) y juicios
constitucionales para exigir nuevos programas, como la existencia de un ingreso
mínimo vital (García-Tejeda y Checa 2021, 168), en nuestra investigación no
hallamos evidencia sobre la adopción de estas políticas en las agendas locales,
salvo el caso de políticas que trataron de incentivar el uso de la tecnología y
vincular la oferta con la demanda en mercados locales (1,08 % de las
políticas).
Una limitación del trabajo es que los resultados
corresponden a los primeros meses de la pandemia, por lo que en el corto plazo
puede ser difícil captar los cambios que postula la teoría del equilibrio
interrumpido. En ese sentido, es necesario recopilar información de un rango
más amplio de tiempo y que involucre el estudio de cambios en los presupuestos
locales para estimar mejor el impacto de la pandemia en las agendas de
políticas públicas. Una limitante adicional es que no se estudia la
implementación o impacto de las políticas analizadas, por lo que la evaluación
de dichas intervenciones queda fuera del alcance de este artículo. Además, el
enfoque del texto también está limitado a una perspectiva comparativa y general
entre agendas, por lo que con un estudio cualitativo sobre una selección de
casos típicos se podría profundizar en otros factores políticos. Esta es una
línea de investigación promisoria que puede atenderse en futuras pesquisas.
Finalmente, estos resultados tienen
implicaciones para la incipiente agenda de investigación sobre los estudios
comparativos de las agendas locales, ya que pueden existir factores
institucionales que tengan mayor peso que el tamaño de las administraciones locales
(Mortensen, Loftis y Seeberg
2022). En particular, es posible rescatar las preguntas de investigación con
relación a las agendas nacionales que propone Kingdon
(1984) sobre cómo se reducen las alternativas de un número amplio de opciones a
pocos subtemas y tal vez incluir la discusión de la selección de instrumentos
de políticas al establecimiento de agendas locales.
6. Conclusiones
En México, las agendas locales difieren
significativamente en tamaño y diversidad entre los 32 Ejecutivos estatales
para enfrentar las consecuencias económicas de la covid-19 en el corto plazo
(marzo-junio de 2022). Sin embargo, a diferencia de lo sostenido por Mortensen,
Loftis y Seeberg (2022), no
encontramos una asociación estadísticamente significativa entre el tamaño de
las entidades y el alcance de la agenda local. Además, no hallamos una
correlación significativa entre la escala y estructura de las administraciones
locales con la diversidad de las agendas como sugieren probar Breeman, Scholten y Timmermans (2015).
Una explicación para las diferencias de las agendas
locales mexicanas puede basarse en los factores institucionales. Es posible que
quienes gobiernan las entidades federativas recurrieran a los ministerios
locales que encabezan para afrontar la racionalidad limitada ante un evento
focal como la pandemia. Los insumos para las agendas posiblemente surgieron del
etiquetado funcional del problema público (Peters 2015), por ello, más del 59 %
de las políticas está centrado en tres subtemas dentro de las agendas (política
fiscal, créditos empresariales y transferencias). Además, las limitaciones para
reasignar los presupuestos locales pudieron reforzar estas soluciones
incrementales, ya que el presupuesto público se aprobó el año anterior a la
pandemia, lo cual dificultó su reasignación. Sin embargo, la investigación en
la que se basa este texto está centrada en las agendas políticas de corto plazo
(marzo-junio 2020), por lo que es necesario observar períodos más amplios de
tiempo para detectar cambios en las agendas, como se propone en la teoría del
equilibro interrumpido.
No obstante, estos hallazgos pueden
mostrarnos las dificultades que enfrentarán los Gobiernos locales en el futuro
para reaccionar en el corto plazo y enfrentar otros problemas intratables
(Peters 2017). Un ejemplo puede ser el caso del cambio climático, pues las
soluciones innovadoras en las agendas locales posiblemente serán necesarias
para atenuar las peores consecuencias de este tipo de problemas en los primeros
meses de su surgimiento.
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