Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 76.
Mayo- agosto 2023, pp. 99-122, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.76.2023.5693
“Sobre llovido, mojado”. Problemas,
estrategias y demandas de la economía popular, social y solidaria argentina
durante la pandemia
“Sobre llovido, mojado”. Problems, strategies, and demands of the
Argentine popular, social, and solidarity economy during the pandemic
Dra. María Victoria Deux-Marzi.
Investigadora
asistente. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET)
(Argentina).
(mvictoriadeux@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0001-6070-9351)
Lcda. Cecilia Cavigliasso. Becaria doctoral. Unidad Ejecutora
Investigaciones Socio Históricas Regionales (ISHIR/ CONICET) (Argentina).
(cavigliassocecilia@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0001-6359-7228)
Mgtr. María
Sol Fransoi.
Becaria
doctoral. Unidad Ejecutora Investigaciones Socio Históricas Regionales (ISHIR/
CONICET) (Argentina).
(msolfransoi@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0003-2349-4608)
Lcda. Florencia Pisaroni. Investigadora. Observatorio
de Políticas Públicas de Economía Popular, Social y Solidaria (OPPEPSS),
Universidad Nacional de Rosario (Argentina).
(florenciapisaroni@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0003-2103-5504)
Lcdo. Diego Nicolás Rach. Investigador. Observatorio
de Políticas Públicas de Economía Popular, Social y Solidaria (OPPEPSS),
Universidad Nacional de Rosario (Argentina).
(diegonicolasrach@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0002-2021-5696)
Lcdo. Carlos Alfredo Vignolo. Investigador. Observatorio
de Políticas Públicas de Economía Popular, Social y Solidaria (OPPEPSS),
Universidad Nacional de Rosario (Argentina).
(cachivignocor@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0003-4968-9825)
Dra. Sofía Magalí Vitali-Bernardi. Investigadora asistente. Consejo Nacional
de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) (Argentina).
(sofiamvitali@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0001-6179-9336)
Recibido: 13/09/2022 – Revisado: 22/12/2022
Aceptado: 02/03/2023 – Publicado:
01/05/2023
Cómo citar este artículo: Deux-Marzi, María Victoria,
Cecilia Cavigliasso, María Sol Fransoi, Florencia Pisaroni, Diego Nicolás Rach,
Carlos Alfredo Vignolo y Sofía Magalí Vitali-Bernardi. 2023. “Sobre llovido,
mojado”. Problemas, estrategias y demandas de la economía popular, social y
solidaria argentina durante la pandemia”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales
76: 99-122. https://doi.org/10.17141/iconos.76.2023.5693
Resumen
La
emergencia provocada por la pandemia de la covid-19 reactualizó numerosos
debates sobre las protecciones sociales requeridas para los diferentes grupos
laborales y la necesidad de garantizar el trabajo y los ingresos de la
población. Este artículo se centra en la experiencia de personas que trabajan
sin vínculos con un patrón y que se autoidentifican como parte de la economía
popular, social y solidaria (EPSS) en Argentina. Se propone abonar al debate
académico al respecto identificando aquellas condiciones que favorecieron la
sostenibilidad y la organización de sus labores más allá del contexto de la
emergencia. En particular, se busca reconocer si la situación abierta por la
pandemia devino en nuevos procesos de reconocimiento, institucionalización y
protección para estos colectivos laborales. Se desarrolló un trabajo de
investigación cualitativo basado en entrevistas a referentes de 14 organizaciones
de EPSS del Gran Rosario (fuentes primarias) y la revisión de las medidas de
emergencia y los programas implementados por los tres niveles de Gobierno
–nacional, provincial y local– desde la declaración de la emergencia sanitaria
hasta diciembre de 2021 (fuentes secundarias). En las reflexiones finales se
recuperan los principales resultados fundamentando que las respuestas del
Estado no dieron lugar a nuevas instituciones, derechos y protecciones, sino
que “organizaron” y “administraron” la institucionalidad que ya existía.
Descriptores: economía popular; social y solidaria;
institucionalización; organizaciones sociales; pandemia; políticas públicas;
trabajo.
Abstract
The emergency caused by
the COVID-19 pandemic reactivated numerous debates on the social protections
required for distinct labor groups and the need to guarantee work and income
for the population. This article focuses on the experiences of people who work
without ties to an employer and who self-identify as part of the popular,
social, and solidarity economy (EPSS) in Argentina. It aims to contribute to
the academic debate by identifying the conditions that favored the
sustainability and organization of their work beyond the context of the
emergency. In particular, we seek to examine whether the situation opened up by
the pandemic led to new processes of recognition, institutionalization, and
protection for these labor groups or not. A qualitative research process was
developed based on interviews with representatives of 14 organizations of EPSS
of Greater Rosario (primary sources) and the review of emergency measures and
programs implemented by the three levels of government–national, provincial,
and local– beginning with the declaration of the health emergency until
December 2021 (secondary sources). In the final reflections, the main results
are highlighted, positing that the state’s responses did not give rise to new
institutions, rights, and protections, but rather “organized” and “administered”
the institutionality that already existed.
Keywords: popular, social, and
solidarity economy; institutionalization; social organizations; pandemic;
public policies; labor.
1. Introducción
La
emergencia provocada por la covid-19 mostró el carácter esencial de muchas
actividades socialmente poco valoradas, así como el rol de las personas y
organizaciones sociales que las realizan. Dentro de ellas, se encuentran las de
la economía popular, social y solidaria (EPSS) en Argentina, noción construida
inductivamente a partir de la autoidentificación de sus integrantes y de quienes
les representan. Constituye un agregado diverso –en muchos casos
contradictorio–, con dificultades para encontrar un proyecto común, pero aunado
por su condición de trabajo sin salario y sin patrón. Sobre este tipo de
actividad versa el presente artículo.
La economía
popular se compone en gran medida por quienes trabajan individualmente, aunque
en muchos casos estas personas se integran a organizaciones sociales que las
representan. Las cooperativas y mutuales, por su parte, son los componentes
históricos de la economía social reconocidos e institucionalizados por la Ley
20.337/1973 y la Ley 20.321/1973. Al mismo tiempo, la denominación de economía social y solidaria, que se ha
difundido desde el inicio del siglo XXI en América Latina, abarca diversas
modalidades asociativas como empresas recuperadas, emprendimientos mercantiles
y no mercantiles, agricultura familiar, redes de consumidores y consumidoras,
mercados y ferias autogestivas, finanzas solidarias, entre muchas otras
variantes (Hintze y Deux Marzi 2020).
Más allá de
estas múltiples formas de identificación y denominación, en todos los casos se
trata de iniciativas surgidas a partir de la autogestión de las necesidades
comunes y, especialmente, del trabajo y la generación de ingresos. Por ello,
siguiendo la línea de investigaciones anteriores, reunimos en la denominación
EPSS a aquellas personas y organizaciones que se basan en la autogestión de las
capacidades de trabajo para reproducir las condiciones de existencia cotidiana,
ya sea en el marco de las instituciones propias de la economía social histórica
o de las prácticas e instituciones de la economía solidaria o popular.
En este
artículo nos centramos en el período abierto por la emergencia sanitaria,
económica y social que provocó la pandemia de la covid-19. La investigación que
lo sustenta estuvo motivada por la constatación de que el Gobierno nacional y
los respectivos Gobiernos subnacionales implementaron diversas políticas para
aliviar los efectos de la misma (Deux Marzi, Hintze y Vázquez 2020), pero en lo
que respecta específicamente a la EPSS, aunque las medidas de emergencia
buscaron proteger tanto a trabajadores y trabajadoras como a sus unidades
productivas, lo hicieron con alcances más restringidos que las políticas y
protecciones para el empleo en relación de dependencia (Hintze y Deux Marzi
2020; Hopp y Maldovan Bonelli 2020; Herrero 2021).
Coincidimos
con Fernández Álvarez, Pacífico y Señorans (2020) cuando plantean que el Estado
tuvo un rol fundamental para contrarrestar los efectos recesivos del
aislamiento garantizando ingresos económicos para quienes estaban impedidos de
desarrollar su actividad laboral. Sin embargo –y tal como lo documenta la
bibliografía sobre el tema–, estas medidas habrían acentuado desigualdades
preexistentes y reforzado las consecuencias del aislamiento obligatorio en las
condiciones de producción y reproducción de la vida de los sectores populares
(Hopp y Maldovan Bonelli 2020). Así mismo, las transferencias monetarias que se
implementaron en Argentina bajo la figura del ingreso familiar de emergencia
(IFE)[i]
dejaron en evidencia la dimensión cuantitativa de aquella porción del mundo del
trabajo que no cuenta con empleos formales ni con ingresos suficientes para la
subsistencia, a su vez desnudaron la ausencia de estadísticas oficiales sobre
estos colectivos laborales y evidenciaron la crisis de la forma en que los
dispositivos estatales captan a este sector (Fernández Álvarez et al. 2020;
Vezza 2021; UNTFSSE 2020).
Estas
constataciones suscitaron debates –aún vigentes en la literatura especializada–
respecto de las proyecciones del sector luego de superada la pandemia. En una
de las posiciones más difundidas se destaca la necesidad de ampliar y sostener
en el tiempo las medidas de contención en cuanto complemento del desarrollo de
la empleabilidad (Vezza 2021). En otras se proponen abordajes que trasciendan
la intervención individualizada y asistencial –que apenas permite la
supervivencia–, a fin de fortalecer el trabajo y los lazos comunitarios (Grassi
2021).
En este
artículo nos proponemos abonar a tales debates identificando aquellas
condiciones que favorecieron la sostenibilidad de las experiencias de EPSS más
allá de la pandemia y las que se requieren para potenciar o ampliar su
reproducción. Para ello, asumimos un enfoque relacional y procesual centrado en
el estudio de los vínculos entre el Estado y las organizaciones de EPSS.
Retomando a Thompson ([1963] 1989), con esta perspectiva analizamos de manera
articulada las prácticas políticas de los sectores populares y las acciones
estatales, problematizando aquellas nociones de Estado y sociedad civil
entendidas como esferas escindidas y autónomas. Este abordaje nos permite
reflexionar sobre los modos complejos en que las prácticas y formas
organizativas se encuentran permeadas y reguladas por las políticas públicas en
un tejido de oposiciones, complementariedades e interdependencias y, al mismo
tiempo, considerar cómo los procesos de demanda, organización y movilización
configuran espacios de disputa desde los que se redefinen o reorientan las
acciones estatales (Grimberg, Fernández Álvarez y Carvalho Rosa 2009; Hopp
2017).
En esta
dirección, con los interrogantes que orientaron este artículo buscamos
reconocer si las medidas estatales implementadas durante la pandemia y en el
contexto inmediato posterior lograron institucionalizarse como un nuevo tipo de
políticas socioeconómicas con incidencia real en la generación de trabajo e
ingresos y, por ende, en la sostenibilidad de las organizaciones de EPSS. Al
mismo tiempo, indagamos si las estrategias de las organizaciones para enfrentar
la pandemia generaron nuevos espacios de interacción con el Estado y si, a su
vez, esto se tradujo en un mayor reconocimiento del sector y en nuevos derechos
y garantías para estos colectivos laborales.
Inscribimos
tales interrogantes en la extensa trayectoria recorrida por el Estado, las
organizaciones de la EPSS y los vínculos entre ellos en la gestión de políticas
públicas para la economía social, solidaria y popular en Argentina. Un breve
repaso por los hitos más significativos nos lleva a destacar que si bien las
primeras cooperativas se crearon a comienzos de siglo XX, de la mano de
inmigrantes de Europa, fue a fines de ese mismo siglo cuando se convirtieron en
estrategias ampliamente difundidas entre colectivos laborales que buscaban un
refugio frente al desempleo. Sin embargo, las políticas estatales respondieron
a estas estrategias laborales con un apreciable retraso (Arcidiácono y Bermúdez
2015).
Las nuevas políticas
en la agenda nacional recién pueden fecharse luego del estallido de 2001-2002.
En ese contexto, a las tradicionales políticas del Instituto Nacional de
Asociativismo y Economía Social (INAES), dedicadas a la capacitación y
formación cooperativa y mutual, y a su fiscalización y control, se sumó una
nueva generación de políticas sociales que promovían la conformación de
cooperativas en cuanto instrumento para asistir y organizar a personas
desocupadas (Deux Marzi 2018). Durante la gestión del Gobierno de Néstor
Kirchner, entre 2003 y 2007, la economía social y solidaria, primero, y la
economía popular, después, aparecieron en los discursos oficiales como uno de
los ejes centrales para reorientar las políticas sociales y generar inclusión
social. Los programas orientados a estas nuevas formas de trabajo e inclusión
se caracterizaron por la articulación entre el Estado y los movimientos y
organizaciones sociales para su implementación, la intervención
territorializada de sus dispositivos y el otorgamiento de transferencias
condicionadas (Hudson 2018; Hopp 2017; Deux Marzi y Pisaroni 2020).
Estos
procesos derivaron en nutridos debates en el campo académico acerca de la
reconfiguración y ampliación del entramado estatal y su gravitación en las
dinámicas organizativas de los propios agrupamientos populares. Parte de la
literatura subrayó que dicho acercamiento se generó en el marco de procesos de
“cooptación” y “control” sobre estos últimos, que devino en la reducción del
poder disruptivo de las organizaciones (Massetti 2011; Gómez y Massetti 2009;
Svampa 2017). En otros estudios se destacó la vinculación entre este nuevo tipo
de políticas sociales y las recomendaciones de organismos internacionales que,
desde la década de los 90, promovían la participación de la sociedad civil
–principalmente de las organizaciones no gubernamentales (ONG)– en la
implementación de políticas públicas, para propiciar la descentralización,
tercerización y privatización de los programas sociales (Aguilar et al. 2006;
Ciolli 2017).
Desde otra
perspectiva, más afín a la planteada en este artículo, la relación entre el
Estado y las organizaciones fue analizada en el marco de procesos de
apropiación, condicionamiento y constitución, pues los agrupamientos populares
gravitan en la construcción, el funcionamiento y la disputa de las fronteras
estatales (Manzano 2013; Gradin, Rofman y Rosa 2021; Fernández Álvarez 2016,
2018). En esta línea, las investigaciones reconstruyeron, mediante indagaciones
etnográficas, los sentidos que militantes sociales elaboran cuando ingresan a
trabajar en la gestión pública o territorial de los programas, a partir de lo
cual el propio Estado se constituye en un objeto de esa militancia, en tanto
“militar la gestión” o “militar el barrio” son expresiones que ilustran la
manera en que se resignifican – o ensanchan– las fronteras y los sentidos del activismo y de
la política en la gestión pública (Perelmiter 2010, 2011; Abons y Pacífico
2013; Vázquez 2014; Natalucci et al. 2021).
Dos
conceptos centrales ordenan las dimensiones de la relación entre el Estado y
las organizaciones sociales analizadas en este artículo. El primero se refiere
a la sostenibilidad de las experiencias de EPSS, concebida como el “conjunto
complejo de estrategias, políticas y recursos que confluyen para la
reproducción de estas organizaciones y de los/as trabajadores/as que las
integran” (Vázquez 2016, 52). El segundo fue construido en trabajos anteriores
(Deux Marzi et al. 2020) para caracterizar el proceso de institucionalización
de la EPSS, entendiéndolo no como reflejo de las intervenciones estatales, sino
como un entramado complejo en el que las políticas públicas y los sectores
populares se interrelacionan y van estructurando reglas y sentidos en el marco
de los cuales el trabajo, los trabajadores y las trabajadoras de la EPSS y sus
organizaciones se definen, reconocen y protegen (o desprotegen).
Materiales y métodos
Sin
desconocer las dificultades que entraña analizar procesos mientras ocurren
(Zemelman [1989] 2007),[ii]
consideramos importante estudiar el espacio de interacción entre el Estado y
las organizaciones de la EPSS, abierto a partir de la emergencia provocada por
la pandemia. En este punto, resulta central explicitar el carácter
extraordinario que le asignamos a la pandemia (y el período inmediato
posterior) ya que, lejos de asumirla como una situación anormal y aislada,
supuso la emergencia de políticas inéditas (la principal en Argentina fue el
IFE) y alteró las estrategias de supervivencia de las organizaciones y su
relación con el Estado. Entendemos que la pospandemia no implicó una vuelta a
la “normalidad”, sino una situación en la que los problemas, las estrategias y
los vínculos entre el Estado y las organizaciones de EPSS (y de ellas entre
sí), es decir, en la institucionalización de la EPSS, podría haberse modificado
sustantivamente afectando su sostenibilidad en un sentido que buscamos
dilucidar.
Por lo
tanto, desestimamos el análisis de las medidas de emergencia y los programas
para la EPSS respecto de los objetivos que ellas mismas se trazaron, a fin de
centrarnos en identificar si en este contexto se gestaron mejores condiciones
en función de la sostenibilidad de las experiencias. En esta dirección con los
interrogantes planteados pretendemos reconocer si la situación abierta por la
pandemia devino en nuevos procesos de reconocimiento, institucionalización y
protección de estos colectivos laborales.
Para ello,
asumimos un enfoque cualitativo e identificamos dos tipos de unidades de
estudio. Por un lado, las organizaciones de la EPSS y sus integrantes; entre
las que diferenciamos las de primer grado (cooperativas de trabajo,
organizaciones sociocomunitarias y unidades productivas tanto de economía
popular como de agricultura familiar) y las de segundo grado, denominadas
entidades de apoyo a la EPSS (federaciones y confederaciones). Por otro lado,
las intervenciones estatales; entre las que incluimos las medidas de
emergencia, los convenios específicos y los programas estables e
institucionalizados dedicados a la promoción de la EPSS. El período de estudio
comprendió el lapso que va desde el comienzo del Aislamiento Social, Preventivo
y Obligatorio en Argentina (cuarentena estricta) –en marzo de 2020– hasta la
finalización del segundo año de pandemia –en diciembre de 2021–.
Situamos el
trabajo en el aglomerado urbano del Gran Rosario, ubicado en la zona sur de la
provincia argentina de Santa Fe. Justificamos dicho recorte espacial por
tratarse de la zona de influencia de la universidad en la que se desarrolló la
investigación en la que se basa este texto y por su importancia poblacional –se
trata del aglomerado con mayor concentración demográfica de la provincia y el
tercero del país– y sus características políticas. La provincia de Santa Fe
estuvo gobernada desde 2007 por una alianza con predomino del Partido
Socialista, situación que en el caso de Rosario se remonta a 1989. Eso ha
incidido en el desarrollo de iniciativas de EPSS y en la creación temprana –en
comparación con otros aglomerados del país– de organismos de promoción de este
sector: en la ciudad existen desde 2003 y en la provincia desde 2007. En este
marco, y retomando el trabajo de investigación de Beckmann y Cardozo (2019), es
posible conjeturar que tales organismos habrían desempeñado un papel destacado
para el apoyo de la EPSS durante la emergencia sanitaria.
Figura 1. Localización
de las organizaciones de EPSS donde se efectuaron las entrevistas
Elaborada por Carlos Vignolo en el sistema
de información geográfica QGIS, con base en entrevistas realizadas a
integrantes de organizaciones de EPSS del Gran Rosario en los meses de agosto y
septiembre de 2020 y 2021.
Entre las
fuentes de información diferenciamos las primarias –las entrevistas realizadas
a referentes de organizaciones sociales– y las secundarias –con las que
revelamos las intervenciones estatales–. Las entrevistas fueron desarrolladas
de manera virtual o telefónica entre los meses de agosto y septiembre de 2020 y reiteradas en el mismo
período en 2021. Comprendieron a referentes de 14 organizaciones de EPSS
del Gran Rosario
distribuidas del siguiente modo: cuatro de economía popular (EP) – entre
las que incluimos a tres organizaciones sociocomunitarias dedicadas a atender las
necesidades y problemáticas de sus territorios–; cuatro de trabajo asociado,
identificadas como de economía social y solidaria (ESS); dos unidades de
agricultura familiar (AF); y cuatro entidades de apoyo (EA) –que acompañan,
promueven y representan a las formas de organización anteriores–.
El
relevamiento de políticas públicas nacionales y subnacionales se desarrolló a
partir de fuentes secundarias entre las que se incluyen decretos, leyes y
normativa en general; sitios web oficiales; y redes sociales de organismos
públicos. Registramos dos tipos de intervenciones estatales: por una parte,
medidas de emergencia implementadas a partir de la pandemia – material recopilado desde el inicio
de la crisis sanitaria (abril de 2020) y actualizado mensualmente hasta
diciembre de 2021–, y convenios específicos con organizaciones sociales
concretados con ese fin; y, por otra, programas estables para el sector
–información que veníamos acopiando desde 2017 y hasta su última actualización
en diciembre de 2021– (OPPEPSS 2021, 2023a).
En el
siguiente apartado exponemos los problemas y las estrategias de las
organizaciones de EPSS ante la pandemia identificando continuidades y cambios
entre 2020 y 2021. Luego revisamos las herramientas estatales a las que
efectivamente accedieron las organizaciones con las que trabajamos y su
correspondencia (o no) con las necesidades del sector. En el cuarto apartado
constan los obstáculos persistentes más allá de la pandemia y las demandas de
políticas expresadas en las entrevistas; de ello resulta el reconocimiento de los desafíos que enfrentan las
áreas estatales que formulan e implementan políticas para el sector y posibles
alternativas para promover mejores condiciones en la sostenibilidad de estas
experiencias. En la última sección recogemos las principales reflexiones, en
particular sobre las cuestiones socialmente problematizadas y, a la vez,
sujetas a controversias y discusiones.
2. Problemas y estrategias de las organizaciones de EPSS
ante la pandemia
La emergencia sanitaria
y las consecuentes medidas de aislamiento y distanciamiento social provocaron
un cambio drástico en las dinámicas de trabajo y de vida de toda la población.
En particular para trabajadores y trabajadoras de la EPSS implicó el
recrudecimiento de algunas dificultades preexistentes que se gestaron durante
el gobierno anterior, además de la emergencia de nuevos problemas propios de
esa coyuntura. Para hacerles frente, desarrollaron estrategias diversas, muchas
de ellas articuladas con otras organizaciones del campo. A continuación, reconstruimos
tales problemas y estrategias, según fueron identificadas por las personas
entrevistadas.
Nuevos y viejos problemas durante la pandemia de la
covid-19
Durante el primer año de la pandemia, las
organizaciones de la EPSS se enfrentaron a una serie de problemas derivados
tanto de la crisis sanitaria como de la implementación de medidas restrictivas
a la circulación. Dentro del heterogéneo universo de dificultades que
emergieron en esta coyuntura, los y las referentes de las organizaciones
mencionaron los siguientes: 1) la suspensión parcial o total de las actividades
laborales, que incluyeron la paralización de la producción y la suspensión de
servicios a la comunidad; 2) las dificultades para reorganizar las actividades
laborales –productivas o de servicios– y organizativas –asambleas, reuniones,
mesas de trabajo, etc.– y de adaptarlas a los protocolos y medidas sanitarias;
3) las dificultades en el acceso a insumos para la producción, en parte por los
problemas logísticos de transporte y abastecimiento y en parte por el
encarecimiento provocado por la inflación; y 4) la reducción de los ingresos de
trabajadores y trabajadoras de la EPSS por el cierre de ferias y otros espacios
de comercialización, intercambio y atención al público y por la prohibición de
circular en espacios públicos donde se realizan otras actividades de las que
dependen sus ingresos.
A este primer conjunto
de dificultades, que consideramos de tipo coyuntural, se sumaron aquellas que
se referían a la agudización de situaciones preexistentes. Se trató de
problemas estructurales que ya venían deteriorándose antes del inicio de la
pandemia como consecuencia de las políticas neoliberales y las medidas de
ajuste estructural del período 2015-2019. Entre este tipo de problemas, los y
las referentes señalaron dos cuestiones principales. La primera, relacionada
con las dificultades en el acceso a la tierra y el aumento incesante en los
costos de producción debido a su dolarización y a la especulación de los
proveedores, lo que pone en vilo la reproducción de las familias agricultoras
que integran la rama rural de la EPSS. La segunda: la profundización de la
desigualdad social y, con ello, de las problemáticas existentes en los barrios
populares, lo cual desafía de manera constante las capacidades de respuesta de
las organizaciones de la rama sociocomunitaria de la EPSS. Como consecuencia de
estas últimas, también mencionaron la ampliación de la crisis alimentaria, de
la violencia policial y de la violencia doméstica como tres de los problemas
estructurales que se profundizaron en el transcurso del 2020.
Durante el segundo año
de pandemia, las situaciones problemáticas que enfrentaban las organizaciones
de la EPSS adquirieron otras características. En primer lugar, porque las
medidas de aislamiento ya no resultaban tan restrictivas ni tan extendidas en
el tiempo. En segundo lugar, porque encontró a las organizaciones mejor
preparadas y con diversas estrategias en funcionamiento para sostener su dinámica
laboral y organizativa. En relación con las dificultades registradas en 2020,
durante las entrevistas indicaron que hacia mediados de 2021 se encontraban
bajo tres situaciones diferentes: mientras que algunas se resolvieron total o
parcialmente, otras persistieron e incluso se agravaron durante el segundo año
de pandemia. En la tabla 1 recopilamos los problemas mencionados en el primer
año de pandemia y su situación comparativa en 2021.
Tabla 1. Evolución de los problemas de las organizaciones de
EPSS, 2020-2021
|
Problemas
en 2020 |
Alcance |
¿Se
resolvió? |
Situación
en 2021 |
|
Suspensión
(parcial o total) de la actividad |
Coyuntural |
Totalmente |
Reanudación
de actividades a partir del relajamiento de las restricciones a la
circulación y la adaptación de la dinámica y modalidad de trabajo |
|
Dificultades
para reorganizar el trabajo |
Coyuntural |
Totalmente |
Adopción
de protocolos sanitarios e instancias de trabajo virtual para determinadas
actividades |
|
Disminución
de ingresos por cierre de espacios de comercialización |
Coyuntural |
Parcialmente |
Habilitación
de circulación en espacios públicos y reactivación de la comercialización en
algunos ámbitos, pero persistieron dificultades para recuperar el nivel de
ingresos |
|
Dificultad
en el acceso a insumos |
Coyuntural |
Parcialmente |
Resolución
de problemas de logística y abastecimiento, pero su acceso siguió siendo
limitado por sus costos elevados |
|
Profundización
de la crisis alimentaria |
Estructural |
Parcialmente |
Persistencia
de estas problemáticas, aunque disminuyeron en relación con lo acontecido
durante el año 2020 |
|
Aumento
de la violencia policial |
Estructural |
Parcialmente |
|
|
Aumento
de la violencia doméstica |
Estructural |
Parcialmente |
|
|
Dificultad
en el acceso a la tierra |
Estructural |
Se agravó |
Aumento
del precio de la tierra producto de la especulación inmobiliaria y de la
revalorización del suelo generada por el agronegocio |
|
Aumento
de los costos de producción agrícola |
Estructural |
Se agravó |
Aumento
de los costos de producción por incremento del precio de los alquileres e
insumos agrícolas atados al dólar |
Elaboración propia con base en las
entrevistas realizadas a integrantes de organizaciones de EPSS del Gran Rosario
durante los meses de agosto y septiembre de 2020 y 2021.
Como se observa en la tabla 1, aquellos
problemas que se resolvieron total o parcialmente forman parte del conjunto de
dificultades que hemos denominado coyunturales. Los mismos fueron perdiendo
relevancia al tiempo que se reducían las medidas de confinamiento y restricción
a la circulación, y se veían los resultados de las estrategias elaboradas por
las propias organizaciones. Las problemáticas que aquí caracterizamos como
estructurales exhibieron otro devenir, en tanto –lejos de resolverse–
persistieron e incluso –en algunos casos– se profundizaron para el segundo año
de pandemia. Integrantes de las organizaciones de la agricultura familiar
indicaron que la cuestión del acceso a la tierra y del aumento en los costos de
producción era todavía más preocupante para mediados del 2021 debido al aumento
del precio de la tierra, de los alquileres y de los insumos agrícolas, todo
ello empujado por el proceso inflacionario y la especulación inmobiliaria. A
esto, se agregaba como agravante el lugar subordinado en las cadenas de valor
que ocupaban y ocupan estos eslabones de la agricultura familiar.
Por su
parte, desde las organizaciones
sociocomunitarias se señaló la continuidad de las problemáticas
barriales vinculadas con la profundización de la desigualdad social durante la
covid-19. La demanda alimentaria persistió como resultado del desempleo y la
erosión de los ingresos luego del primer año de la pandemia.
A pesar de
esto, sus referentes destacaron que, en relación con el 2020, la demanda se
estabilizó y que lograron organizarse para dar respuesta a esta necesidad. Las
situaciones de violencia policial y violencia doméstica –que habían escalado a
niveles alarmantes durante el aislamiento más estricto cuando, tal como lo
relata uno de los entrevistados, “el
solo hecho de estar en la calle era motivo suficiente para cometer abusos”
por parte de las fuerzas policiales (entrevista a
referente de la organización social Causa, Rosario, agosto de 2020)– bajaron su intensidad en el
segundo año. Sin embargo, persistieron las prácticas de hostigamiento policial
ligadas a estereotipos, fisonomía y vestimenta.
Para
mediados de 2021, también se identificaron un conjunto de nuevas problemáticas
que empezaron a emerger una vez superadas las fases más restrictivas en la
circulación y la actividad económica. En primer lugar, casi todas las personas
entrevistadas en representación de las organizaciones aludieron a que sus
ingresos y los de quienes las integran habían sufrido pérdidas en términos
reales. Como se señaló con anterioridad, la reactivación de la producción y los
circuitos de comercialización permitió una recuperación relativa de los
ingresos, aunque todavía muy por detrás de los niveles del período
prepandémico. Entre las causas fundantes de esta problemática, incluyeron a la
disminución de la demanda de sus productos o servicios; el aumento del costo de
vida en general empujado por la devaluación y la inflación; y la necesidad de
compartir el trabajo o el mercado con nuevos trabajadores y trabajadoras que se
sumaban a la EPSS como una alternativa laboral frente a la crisis.
En segundo
lugar, esta reducción en los ingresos y las demoras en los tiempos de cobro
–que se prolongaron aún más de lo habitual en las compras o contrataciones
estatales– derivó en un creciente endeudamiento tanto de algunas organizaciones
como de manera individual por sus trabajadores y trabajadoras. El período de
análisis comprendido en este estudio solo nos permite conjeturar que las
condiciones de trabajo y producción que se configuraron desde la pandemia
significaron pérdidas sustantivas en los niveles de ingresos, poniendo en
cuestión la subsistencia de los y las integrantes y de la propia organización.
Para hacerle frente a esta situación, no bastaron las numerosas estrategias a
las que venían apelando desde la irrupción de la emergencia –que analizaremos
en el apartado siguiente–. Por el contrario, en algunos casos debieron recurrir
al mercado financiero, comprometiendo los posibles ingresos futuros en pos de
garantizarlos en el presente. Si bien lo planteado en las entrevistas no nos
permite conocer con mayor detalle las condiciones de dichas deudas ni las
entidades prestatarias, sí advertimos que se trató de una estrategia diferente
a las anteriormente identificadas que merece ser analizada a futuro.
Tejer la trama. Nuevas
actividades y estrategias frente a la crisis
Las
dificultades productivas y organizativas desencadenadas tras la irrupción de la
pandemia y la disposición del aislamiento preventivo, lejos de paralizar a las
organizaciones de las EPSS, motivaron el despliegue de una densa trama de
actividades y estrategias que posibilitaron su sostenimiento productivo y
organizativo.
Tabla
2. Estrategias de
las organizaciones de EPSS durante la pandemia, 2020-2021
|
Estrategias |
Acciones |
|
Transformación de la
modalidad de trabajo |
Adopción de
protocolos de seguridad |
|
Adopción de modalidad
de trabajo virtual |
|
|
Reconversión y cambio
de sus actividades |
Reorientación de
actividades para atender necesidades más apremiantes |
|
Incorporación de
nuevas líneas de producción |
|
|
Ampliación de los
canales de comercialización |
Incorporación de
ventas por encargo y envíos a domicilio, facilitados por el uso de redes
sociales |
|
Apertura de nuevos
nodos de comercialización |
|
|
Articulación con
otras organizaciones |
Conformación de redes
de comercialización, creación de espacios multisectoriales por la cultura,
intercambio de información y gestiones conjuntas para acceder a recursos |
Elaboración
propia con base en entrevistas realizadas a integrantes de organizaciones de
EPSS del Gran Rosario durante los meses de agosto y septiembre de 2020 y 2021.
Como exponemos en la tabla 2,
prácticamente la totalidad de las organizaciones transformaron las modalidades
de trabajo con el propósito de sostener sus actividades. La principal
modificación implementada fue la adopción de protocolos de seguridad para
prevenir contagios. A pesar de que la provisión de elementos de seguridad e
higiene fue promovida como una de las acciones estatales, los entrevistados y
las entrevistadas que se dedicaban a actividades sociocomunitarias y de
reciclado urbano coincidieron en la lentitud o la ausencia de respuesta por
parte del Estado ante la demanda de elementos de protección. En 2021 no hubo
cambios significativos, tal como lo relataba una de las entrevistadas cuando
señalaba que “la situación es casi la misma, el reconocimiento solo existe en la
letra” (entrevista
a referente de la Federación Argentina de Cartoneros, Carreros y Recicladores,
Rosario, agosto de 2021). En estas
circunstancias, los elementos de seguridad fueron provistos por las propias
organizaciones.
A su vez, algunas adoptaron el trabajo
virtual para actividades organizativas y de gestión, como reuniones, asambleas
y encuentros. También lo hicieron para las actividades productivas que, por sus
características intrínsecas, así lo permitían. Si bien para algunas
organizaciones la virtualidad ya formaba parte de la dinámica de trabajo, para
la gran mayoría representó una modalidad nueva y desconocida. Esto se tradujo
en ciertas dificultades iniciales, las cuales se fueron resolviendo –total o
parcialmente– con la continuidad de la práctica. Las percepciones de las
personas entrevistadas en torno a esta modalidad de trabajo fueron muy
heterogéneas. Mientras que algunas de ellas construyeron una visión positiva en
función de “lo que facilitó”, otras enfatizaron en el desgaste y las
dificultades para su implementación. Esto último debido a que modificó las
condiciones de trabajo individual de sus integrantes y alteró las fronteras
entre los ámbitos laborales y los de la vida fuera de este.
Adicionalmente, algunas organizaciones
reconvirtieron o cambiaron la actividad productiva en diferentes sentidos.
Aquellas de la rama alimentaria incorporaron nuevas líneas de producción para
ofrecer otros productos que se ajustaran a la situación, tales como viandas
congeladas, panificados, etc. Al mismo tiempo, algunas de ellas diversificaron
y ampliaron los canales de comercialización por medio de dos vías principales:
las ventas por encargo y a domicilio, facilitadas por el uso de las redes
sociales y canales de comunicación virtual (WhatsApp, Facebook, Instagram,
correo electrónico, etc.); y la apertura de nuevos nodos de comercialización.
Las organizaciones sociocomunitarias y
con trabajo territorial se abocaron a atender una de las necesidades más
apremiantes configuradas en el contexto de la crisis sanitaria: la demanda
alimentaria en los barrios populares. Con este fin, reorientaron sus
actividades hacia el armado de ollas populares y merenderos, contribuyendo con
la provisión de alimentos, insumos, materiales de trabajo o espacios para la
preparación de las raciones. Reforzaron o construyeron nuevos vínculos con las
instituciones estatales de los barrios (escuelas y centros de salud) y con
otras entidades de la sociedad civil (comedores y clubes de barrios). Uno de
los entrevistados subrayó que estos vínculos también se orientaron a acompañar
o facilitar ciertos trámites –en especial para solicitar el IFE o gestionar la vacunación–
y hacia las demandas socioeducativas generadas por la falta de conectividad de
las familias (entrevista a referente del comedor comunitario Mi Refugio,
Rosario, agosto de 2021).
En esta misma línea, más de la mitad de
las organizaciones destacaron, durante las entrevistas, el grado de
articulación y coordinación que desplegaron entre diferentes organizaciones de
la EPSS para poder sobrellevar y responder colectivamente a las problemáticas
particulares de su sector. En tal sentido, la mayoría reconoció haber
construido articulaciones durante este período con diversos propósitos, entre
los que se destacaron consolidar redes de comercialización; intercambiar
información sobre las restricciones, las habilitaciones y generar protocolos; y
articular esfuerzos para presentarse a convocatorias y gestionar conjuntamente
recursos estatales. También señalaron que se fortaleció el vínculo con
organizaciones de segundo y tercer grado –como movimientos y federaciones– y se
crearon nuevos enlaces para atender necesidades alimentarias, tal como se
señaló anteriormente.
3. La relación con el Estado y su capacidad de
(des)protección ante la emergencia
Otro de los
interrogantes de este trabajo se orientó a conocer las políticas a las que
efectivamente accedieron durante la pandemia las organizaciones incluidas en
este estudio. Para ello,
identificamos, por un lado, las intervenciones estatales de las que recibieron algún tipo de beneficio y, por
otro, la cantidad de organizaciones a las que llegó cada una de ellas. A los
fines de este artículo, nos referiremos –en términos generales– a
intervenciones estatales para aludir tanto a las medidas de emergencia
implementadas en respuesta a la pandemia y a los convenios específicos
concretados con ese fin como a los programas estables para el sector.[iii]
Durante las
entrevistas realizadas en 2020, se pudo observar que las organizaciones
accedieron –en conjunto– a un total de 16 intervenciones estatales: 12 del
nivel nacional, dos del provincial y dos del local. En 2021 la intervención
estatal creció, especialmente la del nivel provincial (con siete menciones de
un total de 24). Sin embargo, este aumento de la presencia estatal no se
produjo con base en programas institucionalizados –que sostuvieron su cantidad
previa– sino en intervenciones puntuales resultantes de acuerdos específicos o
convenios entre organismos estatales y organizaciones de EPSS. En este sentido,
durante el segundo año de pandemia la presencia estatal aumentó solo a través de estas medidas
puntuales destinadas a atender necesidades y situaciones específicas
gestionadas por las propias organizaciones.
En ambos
períodos, de acuerdo con las entrevistas, las organizaciones tuvieron
beneficios de al menos una intervención de alguno de los tres niveles
estatales. Ahora bien, si comparamos las políticas a las que efectivamente
accedieron con las que se implementaron en los dos años analizados, llama la
atención la baja incidencia de la acción estatal entre las organizaciones
seleccionadas. En otras palabras: en conjunto accedieron solo al 20 % de las intervenciones estatales
implementadas: 16 de 77 en 2020 y 24 de 122 en 2021.[iv]
En referencia al nivel de gobierno, fueron preponderantes las intervenciones
nacionales a lo largo de todo el período estudiado. Durante el primer año
representaron el 75 % del total, además de que todas las organizaciones
habían tenido algún tipo de apoyo de este nivel. En 2021 el Gobierno nacional
sostuvo su presencia mayoritaria –aunque con menor preponderancia (60 %)–,
sin embargo, las intervenciones provinciales ganaron participación tanto en su
cantidad como en las organizaciones alcanzadas. Por su parte, la presencia
municipal fue marginal en ambos períodos: solo fueron mencionadas dos
intervenciones de este nivel en cada año, a las que accedieron dos
organizaciones en 2020 y una en 2021.
Otro
abordaje posible para caracterizar la vinculación entre el Estado y las
organizaciones de EPSS durante la pandemia resulta de analizar la cobertura horizontal de
las políticas que efectivamente llegaron al territorio analizado, esto es, la
cantidad de organizaciones a las que alcanzó cada una de las intervenciones
mencionadas. Este análisis de la cobertura –restringido a nuestra selección de
organizaciones– nos permitió observar que, en 2020, la política con mayor
alcance fue el IFE (mencionado en 11 de las 14 entrevistas a referentes) a
pesar de no haber sido diseñada específicamente para la EPSS, sino para
trabajadores y trabajadoras informales, con bajos o nulos ingresos en general
–dato que replica la extendida cobertura que tuvo esta política a nivel
nacional–. Le siguió el Programa Trabajo Autogestionado-Línea 1 (PTA) (al cual
accedieron cinco organizaciones) y el bono de refuerzo para titulares de Potenciar Trabajo (PT)
(que llegó a cuatro organizaciones). El resto de las intervenciones tuvo una
cobertura puntual, alcanzando solo a una organización o –en pocos casos– a dos.
En 2021 la
cobertura no cambió significativamente, aunque la desaparición del IFE fue
parcialmente reemplazada por el programa PT (que amplió su alcance a seis de
las 14 organizaciones) mientras que el PTA mantuvo su anterior alcance. Asimismo, dentro
del repertorio de políticas provinciales, en este segundo año de pandemia ganó
visibilidad el programa Santa Fe Más (al que accedieron cuatro organizaciones).
Resulta oportuno señalar que, según las entrevistas, se trató de una política
fuertemente demandada por las organizaciones en 2020 en tanto se presentaba
como continuidad del anterior programa Nueva Oportunidad, del que muchas ya
participaban. Sin embargo, su aparición fue tardía y con una baja cobertura
horizontal. Al igual que en el año anterior, el resto de las intervenciones
estatales tuvo una cobertura muy puntual, alcanzando solo a una organización
cada una.
A modo de síntesis, observamos que, durante los dos
primeros años de pandemia, la cobertura horizontal de las intervenciones
estatales a las que efectivamente accedieron las organizaciones fue muy baja,
mostrando una alta particularización de las políticas y programas. Hubo pocas excepciones;
el caso del IFE –durante el primer año– y del PT –en el segundo–fueron las más significativas.
Agrupadas según su objeto,
esto es, las necesidades que se orientaron a cubrir, identificamos cuatro tipos
de intervenciones estatales: las orientadas a la protección social y cuidados[v]
para población en condiciones de vulnerabilidad social; las de apoyo al trabajo
y sus ingresos; las destinadas a la producción; y, finalmente, las dirigidas a
la comercialización.[vi]
Desde esta perspectiva, advertimos que estos agrupamientos sufrieron cambios
significativos entre el primero y el segundo año de pandemia, tanto por la
cantidad de intervenciones que reunían como por su cobertura horizontal.
En 2020, las
dirigidas a la protección social y los cuidados alcanzaron a casi el 80 %
de las 14 organizaciones incluidas en el estudio (el IFE tuvo un rol central),
seguidas por las de apoyo al trabajo y sus ingresos que llegaron al 50 %
(encabezadas por el PTA). Muy pocas organizaciones recibieron intervenciones
estatales orientadas a la producción y solo una accedió a la única medida
orientada a la comercialización (Mercados de Cercanía, del nivel nacional).
Este último dato es muy llamativo, especialmente considerando que se trató de
un año con fuertes restricciones a la circulación que afectaron la
comercialización y la distribución, tal como analizamos en el apartado
anterior.
En 2021, la
cobertura de estos grupos se invirtió. Las dirigidas a la protección social y
cuidados fueron las más numerosas y diversas, pero llegaron a una menor
cantidad de organizaciones (menos del 30 %). Por su parte, las orientadas
al trabajo y sus ingresos pasaron a ser las de mayor cobertura, llegando casi
al 90 %. Estos movimientos se correspondieron con la desaparición del IFE
y la mayor presencia de los programas PT y Santa Fe Más. Las intervenciones
relacionadas con el apoyo a la
producción duplicaron su cobertura,
llegando a más del 40 % de las organizaciones. Al igual que en el año
anterior, las medidas enfocadas en el apoyo a la comercialización fueron marginales, ya que solo hubo una
mención (el Plan Federal de Ferias, del Gobierno nacional).
En la tabla
3 se resume lo que acabamos de comentar sobre la cantidad y cobertura de las
políticas según su orientación.
Tabla
3. Acceso y
cobertura de intervenciones estatales según su objeto, 2020-2021
|
Objeto
de intervención |
2020 |
2021 |
||
|
Intervenciones estatales |
Cobertura (número de organizaciones) |
Intervenciones estatales |
Cobertura (número de organizaciones) |
|
|
Protección social y cuidados
para población en condiciones de vulnerabilidad social |
4 |
11 |
11 |
4 |
|
Apoyo al trabajo y
sus ingresos |
5 |
7 |
5 |
12 |
|
Apoyo a la producción |
6 |
3 |
7 |
6 |
|
Apoyo a la
comercialización |
1 |
1 |
1 |
1 |
Elaboración propia con base en
entrevistas realizadas a integrantes de organizaciones de EPSS del Gran Rosario
durante los meses de agosto y septiembre de 2020 y 2021.
Situando el
análisis en los tipos de organizaciones destinatarias, en 2020 las EA tuvieron
un rol protagónico, puesto que recibieron 10 de las 16 intervenciones
mencionadas en las entrevistas (más del 60 %), que estuvieron orientadas
principalmente al apoyo al trabajo y sus ingresos y al apoyo a la producción;
las EA fueron intermediarias entre la repartición estatal y quienes percibieron
los beneficios. En 2021, esta función de mediadoras en la implementación de las
políticas estuvo, en su mayoría, a cargo de las organizaciones de EP,
canalizando 17 de las 24 intervenciones mencionadas en las entrevistas (más del
70 %), vinculadas por lo general a la protección social y los cuidados.
En las
entrevistas observamos que las organizaciones de EP tuvieron acceso a una mayor
cantidad y diversidad de intervenciones en comparación con el resto. Su protagonismo fue
particularmente notorio en 2021, cuando triplicaron la cantidad de
intervenciones a las que accedieron con respecto a 2020. Se trataron, en gran medida, de convenios y
acuerdos específicos orientados a la protección social y los cuidados y, en
menor medida, al apoyo al trabajo y sus ingresos. En esta dirección, advertimos
que, durante el segundo año de pandemia, las políticas de protección social y
cuidados dejaron de llegar principalmente a las organizaciones analizadas como
programas institucionalizados para pasar a gestionarse a través de convenios
específicos con organizaciones puntuales, con predominio entre las
organizaciones de EP y Gobiernos subnacionales. Asimismo, observamos que este
tipo de organizaciones fueron el medio principal a través del que se
canalizaron los recursos estatales destinados a proveer cuidados, reconociendo “de facto” su
capacidad para articular demandas populares y recursos estatales en sus
respectivos territorios de pertenencia.
También
indagamos en las entrevistas acerca de la correspondencia (o no) de la acción
estatal con respecto a las necesidades y demandas de las organizaciones de
EPSS. En este sentido, las intervenciones estatales fueron cuestionadas por su
insuficiencia para resolver los problemas y atender las necesidades que
emergieron durante la pandemia. Si bien todas consideraron a las intervenciones
necesarias, señalaron varios aspectos en los que demostraron no ser
suficientes: sus beneficios y prestaciones no alcanzaron a compensar la merma
del trabajo y la falta de ingresos producidos por la reducción en el nivel de
actividad; no lograron equiparar las protecciones otorgadas al trabajo
asalariado formal; y los tiempos de implementación fueron más lentos que la
urgencia de las necesidades a cubrir.
Por otra
parte, los cuestionamientos se enfocaron también en la invisibilización de su
rol en la implementación de las políticas, a pesar de que descansaron en ellas
para la efectiva apropiación de sus beneficios. Es decir, las organizaciones no
fueron convocadas a diseñar las intervenciones, pero sí se las incluyó “de
facto” en la puesta en práctica de ciertas políticas en las que cumplieron un
papel fundamental. Nuestros hallazgos coinciden con los de otros estudios (Hopp y Maldovan
Bonelli 2020; Fernández Álvarez et al. 2020) cuando señalan que sin el trabajo
de las organizaciones de EPSS, tanto el IFE como las campañas sanitarias y de
vacunación en barrios populares no habrían tenido el alcance que efectivamente
lograron.
4. La sostenibilidad amenazada. Obstáculos persistentes más
allá de la pandemia
Hasta aquí
hemos revisado las condiciones de trabajo durante la pandemia y las
vinculaciones con intervenciones estatales para el apoyo y promoción de la
EPSS. En este apartado nos interrogamos acerca de las condiciones para la
sostenibilidad de las organizaciones de EPSS y por aquellos obstáculos que
amenazan su continuidad en el tiempo. Al respecto coincidimos con Vázquez
(2016) cuando argumenta que la potencialidad de reproducción de la EPSS
requiere –de modo general– tanto el fortalecimiento de las capacidades para
insertarse en los mercados cuanto el desarrollo de un andamiaje institucional y
político que la promueva y proteja.
En esta
clave analítica observamos que, si bien desde los diferentes niveles del Estado
se implementaron políticas de apoyo al trabajo y las organizaciones de EPSS,
estas fueron insuficientes, en muchos casos llegaron tardíamente y acentuaron
la desigualdad entre estos colectivos laborales y el de las personas
asalariadas formales, como detallamos anteriormente. En tal escenario, la
crisis sanitaria y social no solo generó nuevos problemas, también profundizó
aquellos obstáculos estructurales que ya dificultaban la sostenibilidad de las
organizaciones de EPSS antes de que la crisis sobreviniera. Al respecto, en las
entrevistas se identificaron tres cuestiones principales que amenazaban su
sostenibilidad:
a) dificultades para escalar la
producción, especialmente aquellas originadas por las brechas tecnológicas en
relación con la bancarización y digitalización de los procesos;
b) desvalorización (o subvaloración)
del trabajo y de los bienes y servicios que producen, lo que las lleva a ocupar
un lugar subordinado en las cadenas de valor en las que actúan; y
c) limitaciones del Estado para
reconocer las especificidades del sector de la EPSS, en particular por la
ausencia de marcos institucionales y protectorios acordes a sus condiciones de
trabajo, la falta de políticas de apoyo a la producción y las trabas e
incompatibilidades burocráticas para acceder a las mismas.
En conjunto,
estos obstáculos redundan en “cuellos de botella” que condicionan el
crecimiento y la sostenibilidad de las organizaciones y, por tanto, son objeto
de demandas hacia el Estado.
Durante
2020, las demandas de políticas de las organizaciones de EPSS se focalizaron en
la transferencia de ingresos a sus integrantes mientras que, en 2021, el
énfasis estuvo en la necesidad de políticas estables y de largo plazo para la
reactivación del sector. En este sentido, se desplazó el foco de las demandas
desde la supervivencia hacia la producción, el trabajo y sus protecciones.
Resumimos las demandas relevadas en 2021 en cuatro temáticas principales:
a) políticas de apoyo a la producción;
dentro de este grupo se encuentran pedidos de financiamiento a tasas
subsidiadas, aportes no reembolsables, tarifas diferenciales, acceso a tierras
y entrega directa de maquinarias;
b) políticas de apoyo al trabajo y sus
ingresos, entre las que se mencionan demandas por un ingreso universal y la
contratación de trabajo cooperativo en obras públicas;
c) legislaciones específicas para el
sector: incluyen desde reclamos por el reconocimiento de las especificidades de la EPSS y su personal
laboral hasta reformas impositivas con tratamientos diferenciales y
habilitaciones; y
d) reconocimiento de la EPSS y su
incidencia en la reproducción de la vida de una parte importante de la
población vulnerada.
También es
destacable la reiterada referencia a los problemas macroeconómicos derivados de
la crisis sanitaria global y la consecuente demanda de políticas que reactiven
y estabilicen la economía nacional. Si bien no se trataría de políticas
específicas para el sector, son necesarias para que la actividad y las fuentes
de trabajo generadas por las organizaciones de EPSS puedan sostenerse.
5. Conclusiones
Uno de los interrogantes planteados en este trabajo
fue reconocer
si la situación abierta por la pandemia devino en nuevos procesos de
reconocimiento, institucionalización y protección de los colectivos laborales
incluidos en la EPSS que contribuyeran a mejorar las condiciones para su
sostenibilidad. En lo referido al análisis de las políticas públicas
implementadas, constatamos
que, durante el año 2020, el Gobierno nacional tuvo presencia en todas las
organizaciones analizadas con políticas mayoritariamente de cuidados (el IFE
ocupó un lugar protagónico). En el segundo año, el acceso a este tipo de
intervenciones fue principalmente a través de convenios específicos con
organizaciones puntuales, principalmente de EP. En 2021 hubo una mayor
presencia de las políticas dirigidas al apoyo del trabajo y sus ingresos, a las
que accedieron casi todas las organizaciones.
No obstante, no fueron de intervenciones diseñadas
para la reactivación económica del sector en la pospandemia, sino de programas
de transferencia condicionada de ingresos. Hasta aquí la evidencia reunida en
este trabajo nos permite sostener que, de acuerdo con quienes integran las
organizaciones abordadas, la presencia del Estado nacional durante la pandemia
cambió su eje de intervención desde la protección y los cuidados hacia la
promoción del trabajo, pero lo hizo a partir de intervenciones focalizadas y
puntuales. Estas constataciones son contrarias a las dos propuestas recogidas
de los debates académicos (Vezza 2021; Grassi 2021), pues no se sostuvieron las medidas de contención de
manera complementaria a las orientadas a mejorar la empleabilidad ni se
superaron los abordajes focales y asistenciales.
Por otra
parte, la información relevada en el trabajo de campo permite señalar con
contundencia la escasa
referencia a programas provinciales y la casi nula presencia del Gobierno
local, rechazando la conjetura formulada inicialmente acerca del lugar
protagónico de los Gobiernos subnacionales durante la pandemia, fundada en su
trayectoria en la promoción de iniciativas de EPSS. Todo ello pareciera indicar
que las intervenciones que se orientaron a la emergencia y la reactivación económica
en la pospandemia alcanzaron a organizaciones puntuales y no lograron
institucionalizarse como un nuevo tipo de políticas socioeconómicas con impacto
sustantivo en las condiciones de trabajo y la sostenibilidad del sector.
En este
sentido, entendemos que, antes que desencadenar un proceso de reconocimiento de
nuevos derechos y garantías para quienes laboran en la EPSS –tal como
conjeturábamos en el inicio del trabajo de campo–, la pandemia implicó un
recrudecimiento de las condiciones neoliberales de empleo y de vida. Esto se refleja en el
aumento de la incertidumbre y la dependencia del mercado para garantizar su
propia subsistencia. Como ejemplo, se puede mencionar el hecho de que la
mayoría de las entidades incluidas en el estudio –y sus integrantes, de manera individual–
recurrieron al endeudamiento en el sector financiero (bancario y no bancario)
para solventar la falta de ingresos corrientes generada por la caída en las
ventas y la actividad en general.
Ante el otro conjunto de interrogantes con el que
buscamos reconocer si las estrategias de las organizaciones para enfrentar la
pandemia generaron nuevos espacios de interacción con el Estado y de ellas
entre sí, observamos que las organizaciones de EPSS –primero las EA y luego las de EP– actuaron como intermediarias
entre los recursos estatales y las demandas y necesidades del territorio,
asumiendo bajo su responsabilidad parte de la acción estatal. Sin embargo, no
fueron convocadas a diseñar las intervenciones ni a evaluar su implementación. Solo
fueron incluidas “de facto” en la implementación de ciertas políticas, en las
cuales terminaron cumpliendo un papel fundamental. Este trabajo no fue
visibilizado ni valorado por las intervenciones estatales ni tampoco devino en
un mayor reconocimiento del sector y sus aportes ante la crisis, tal como nos
preguntamos inicialmente.
A modo de
síntesis, el escenario abierto por la pandemia devino en un conjunto de intervenciones que se orientaron
principalmente a gestionar la institucionalidad preexistente antes que al
reconocimiento, la institucionalización y la protección del trabajo de quienes
forman parte de la EPSS. Asimismo, la creciente particularización de
destinatarios y destinatarias de las intervenciones estatales, lejos de
articular un campo de prácticas ya heterogéneo, podría aumentar la
fragmentación no solo de los beneficios sino de las reivindicaciones y luchas
de la clase trabajadora. Aún no se registran intenciones de igualar los
derechos y protecciones de quienes trabajan como parte de la autogestión con respecto
a quienes son asalariados y asalariadas formales; tampoco se vislumbran avances
en la valorización de los trabajos de cuidados desplegados principalmente por
mujeres de la EP y sus organizaciones. Ambas cuestiones seguirán encabezando
las agendas de los proyectos populares.
Apoyos
El trabajo
en el que se basa este artículo fue desarrollado en el marco de dos proyectos
de investigación. El primero estuvo financiado por el Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación de la Nación de Argentina y el segundo (continuidad del
anterior) por la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el
Desarrollo Tecnológico y la Innovación, perteneciente al mismo ministerio
(PICT-2020-SERIEA-02760).
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Entrevistas
Entrevista a referente de la
organización social Causa, Rosario, agosto de 2020.
Entrevista
a referente del comedor comunitario Mi Refugio, Rosario, agosto de 2021.
Entrevista a referente de la
Federación Argentina de Cartoneros, Carreros y Recicladores, Rosario, agosto de
2021.
Notas