Construyendo capacidades para la innovación orientada: la respuesta argentina con perspectiva de género a la covid-19
Building capacities for oriented innovation: Argentina’s response to COVID-19 from a gender perspective
Mgtr. Leila Mucarsel.
Becaria doctoral y docente. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas y Universidad Nacional de Cuyo
(Argentina).
(leilamucarsel@gmail.com)( https://orcid.org/0009-0002-8111-5661)
Lcda. Ana Clara Barile.
Investigadora y docente. Universidad Juan Agustín Maza (Argentina).
(anaclarabarile@gmail.com)(https://orcid.org/0000-0003-1520-6194)
Mgtr. Meera Bhat.
Doctoranda. Universidad Estatal de Nueva
York en Albany (Estados Unidos).
(mbhat@albany.edu)(https://orcid.org/0009-0005-6965-7881)
Recibido: 13/09/2022 •
Revisado: 16/01/2023
Aceptado: 01/03/2023 •
Publicado: 01/05/2023
Cómo citar este
artículo: Mucarsel, Leila, Ana Clara Barile y Meera Bhat.
2023. “Construyendo capacidades para la innovación orientada: la respuesta
argentina con perspectiva de género a la covid-19”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 76: 33-54. https://doi.org/10.17141/iconos.76.2023.5718
Resumen
La
pandemia puso a prueba la resiliencia de los sistemas públicos, pues los
Gobiernos enfrentaron el desafío de adaptar rápidamente sus políticas y
prácticas. En ese contexto, Argentina fue reconocida como uno de los pocos
países que logró transversalizar la perspectiva de género para alcanzar a las
poblaciones más vulnerables, mostrando capacidades de adaptación y orientación
estratégica. En este artículo se busca captar, sistematizar y repensar –en el
contexto de las políticas de innovación orientadas por misiones– las
estrategias desplegadas por el Gobierno argentino. El objetivo es comprender
qué capacidades resultan claves para el abordaje de problemáticas sociales
complejas en el Sur Global y cómo estas pueden nutrirse. A través de un marco
teórico que articula la literatura sobre “capacidades dinámicas del sector
público” y “capacidades estatales” en América Latina, y la aplicación de una
metodología cualitativa (estudio de caso), encontramos que las capacidades
estatales se fortalecieron reconfigurando recursos preexistentes a partir de un
proyecto de gobierno, liderazgos colectivos, y una serie de innovaciones
institucionales y políticas en el contexto del auge de los feminismos
regionales. Esta experiencia, que le ha valido a Argentina el reconocimiento
mundial, ofrece importantes lecciones para abordar los retos sociales mediante
políticas de innovación, la institucionalización de las demandas de los
movimientos populares y las colaboraciones para lograr sistemas resilientes.
Descriptores: capacidades estatales; capacidades
dinámicas; covid-19; género; innovación orientada por misiones; innovación
pública.
Abstract
The pandemic
tested the resilience of public systems, as governments faced the challenge of
rapidly adapting their policies and practices. In this context, Argentina was
recognized as one of the few countries that managed to mainstream a gender
perspective to reach the most vulnerable populations, showing adaptive
capacities and strategic orientation. This article seeks to document, systematize,
and rethink the strategies deployed by the Argentine government in terms of
mission-oriented innovation policies. The objective is to understand which
capabilities are key to address complex social issues in the Global South and
how they can be nurtured. Through a theoretical framework that articulates the
literature on “dynamic public sector capacities” and “state capacities” in
Latin America and the application of a qualitative methodology (case study), we
find that state capacities were strengthened by reconfiguring pre-existing
resources based on a government project, collective leadership, and a series of
institutional and political innovations in the context of the rise of regional
feminisms. This experience, which has earned Argentina global recognition,
offers important lessons for addressing social challenges through innovation
policies, the institutionalization of popular movement demands, and
collaborations for resilient systems.
Keywords:
state capabilities; dynamic capabilities; COVID-19; gender; mission-driven
innovation; public innovation.
En el mundo previo a la
irrupción de la covid-19, los Gobiernos ya dirigían cada vez más su atención a cómo
abordar los “grandes desafíos societales”: el cambio climático, los retos
demográficos, la promoción de la salud y el bienestar, y la necesidad de
impulsar procesos de desarrollo inclusivos y sostenibles (Mazzucato et al.
2021). Esto se traduce en el paso de una preocupación exclusiva por las tasas
de crecimiento económico a la discusión por las direcciones que este está
tomando (Mazzucato y Pérez 2015). En ese marco, han tomado protagonismo las
políticas de innovación transformadoras (Borrás y Schwaag Serger 2022), en
especial las políticas de innovación orientadas por misiones (Mission-Oriented
Innovation Policies, en adelante, por
sus siglas en inglés MOP) en cuanto
modelo más influyente de esta nueva generación de políticas públicas que está
ganando terreno rápidamente tanto en países desarrollados como en desarrollo.
La pandemia y sus
consecuencias ofrecieron una oportunidad para replantear los fundamentos del
modelo de desarrollo y alinearlos con las necesidades del siglo XXI. Un
elemento que la crisis de la covid-19 ha puesto de manifiesto es la importancia
crucial que revisten las capacidades del sector público para el abordaje de
grandes 34 retos de las sociedades
actuales (Mazzucato et al. 2021).
Las
teorías y herramientas de política pública desarrolladas en torno a las MOP
pueden resultar claves para dar un impulso a nuevas estrategias de desarrollo
en América Latina (Mazzucato 2022). Sin embargo, dichas teorías también
presentan una serie de limitaciones que toman especial relevancia en el
contexto de la región (Gonzalo 2022), en particular, la ausencia de marcos
teóricos, así como de herramientas de política pública que contribuyan a
desarrollar efectivamente los procesos de implementación de estas políticas (Haddad et al. 2022). Hay una vacancia de
conocimientos sistematizados sobre cómo diseñar, implementar y evaluar
estrategias de innovación que permitan abordar problemas de naturaleza
eminentemente social tales como el género, la salud, la educación, la inclusión
digital y el desempleo juvenil.
Una
explicación para lo anterior es que mientras las experiencias históricas de las
MOP resultaban de desafíos tecnológicos (nucleares, espaciales), los desafíos
actuales son problemas sociales y ambientales, complejos, interconectados entre
sí y enraizados en sistemas sociales (Mazzucato 2021). Esto demanda un abordaje
diferente, con estrategias más sofisticadas tanto en la articulación con
actores privados y de la sociedad civil como en altos niveles de coordinación
en el interior del Estado, lo cual demanda capacidades estatales muy
específicas que a menudo son escasas (Mucarsel 2022).
La
pandemia, un contexto que por la necesidad de responder a desafíos urgentes y
complejos se asemeja a los retos que enfrentan las MOP, desplegó un escenario
donde se evidenciaron debilidades y fortalezas: mientras que muchos países
tuvieron estrategias de políticas fallidas, otros se destacaron por su
capacidad innovadora para hacer frente a la crisis sanitaria articulando
diferentes áreas de política (Mazzucato y Kattel 2020; Dahlke et al. 2021).
Asimismo, la
pandemia afectó de manera desproporcionada a las mujeres y personas LGBTI+, con
enormes retrocesos en las brechas de género. En ese contexto, Argentina fue uno
de los pocos países que implementó políticas públicas con perspectiva de género
de forma integral, como lo señaló las Naciones Unidas al considerarla caso
ejemplar (ONU Mujeres 2022). Se trató de una estrategia de política pública
multidimensional liderada por un grupo de feministas en cargos gubernamentales
que mostraron formas innovadoras de hacer política y políticas públicas.
En este contexto,
el caso de la estrategia de respuesta a la covid-19 con enfoque de género y
diversidades en Argentina, si bien no se trata de una política que haya sido
diseñada específicamente como MOP, resulta de gran interés por su éxito a la
hora de abordar desafíos eminentemente sociales, a saber: problemáticas de
género agravadas por una pandemia que desató una crisis sanitaria con fuertes
impactos sociales y económicos. El caso ha sido elegido no por abordar la
cuestión de género en particular, sino por su potencial para brindar
aprendizajes en torno a qué elementos constituyen fuentes de capacidad estatal
que viabilizan ese tipo de
estrategias.
Las preguntas que
guiaron la investigación en la que se sustenta este texto son las siguientes:
¿qué factores posibilitaron el despliegue exitoso de una estrategia de política
de respuesta a la covid-19 con enfoque de género y diversidades?, ¿cómo se
vinculan estos factores con las capacidades estatales necesarias para impulsar
políticas de innovación orientadas por misiones frente a desafíos sociales?
Así, el objetivo del artículo es comprender cómo determinadas estrategias de
política pública logran ser exitosas en la implementación de procesos de
innovación orientados a dar respuesta a grandes problemas societales, con
énfasis en el Sur Global.
Como enfoque
teórico planteamos un marco analítico original en el cual combinamos los desarrollos
más recientes en torno a capacidades del sector público para las MOP con
aportes latinoamericanos sobre capacidades estatales. Nos interesa probar este
marco teórico para comprender procesos de innovación orientada frente a
desafíos de naturaleza eminentemente social en países en desarrollo. Además, en
el contexto del fenómeno estudiado usamos la literatura de la llamada Cuarta
Ola Feminista latinoamericana y sus “feminismos estatales”. Cabe destacar que
esto también constituye un aporte original ya que en las teorías de las MOP
hasta el momento no se han tenido en cuenta aspectos vinculados al género ni se
han puesto en diálogo con las teorías feministas (Mucarsel 2021).
La
metodología es cualitativa y está basada en un estudio de caso. Para el análisis
se utilizaron fuentes secundarias: documentos de políticas, sitios web
institucionales, notas de prensa y entrevistas a informantes claves. Tras la
introducción consta el marco teórico-analítico propuesto (sección 2). Luego, se
presentan los resultados del estudio del caso argentino, para lo cual los
principales hallazgos se sintetizan en torno a cuatro impulsores claves con
innovaciones institucionales y políticas (sección 3). Finalmente, se concluye
proponiendo lecciones y líneas de investigación a futuro.
En esta sección se
presentan los pilares del marco teórico propuesto. En primer lugar,
sintetizamos los debates en torno a la nueva generación de MOP identificando
los principales desafíos para su abordaje. Seguidamente, vinculamos estos
desafíos con la agenda de las capacidades estatales y proponemos un marco
analítico que combina aportes de diferentes tradiciones teóricas para pensar
los retos que visibilizó la pandemia. En tercer lugar, reseñamos la trayectoria
de los feminismos en la región y el país, ilustrando cómo esto ha sido
significativo para forjar las estrategias y capacidades que serán analizadas a
lo largo del texto.
La propuesta de las MOP
puede sintetizarse en la idea de que es urgente crear una “economía de
misiones”, en la cual los grandes desafíos de nuestro tiempo –por ejemplo, el
calentamiento global o el acceso universal a la salud pública– sean el norte de
las políticas públicas, en particular, de las económicas y de fomento a la
innovación. Ello podría motorizar la economía a partir de direcciones concretas
y ambiciosas y contribuir, a la par, a un desarrollo inclusivo y sostenible
(Mazzucato 2021). Mientras que la anterior generación de las MOP estaba
centrada en retos tecnológicos, esta nueva generación parte de reconocer que el
abordaje de grandes desafíos societales implica comprender la innovación desde
una perspectiva más amplia que la tecnológica, que esta se articule con
innovaciones de naturaleza social, institucional y política (Kattel y Mazzucato
2018).
Con
relación a tales desafíos, hay importantes vacíos teóricos y prácticos; en el
presente artículo vamos a profundizar en dos por su relevancia específica. Por
un lado, uno de los problemas más acuciantes es la dificultad para coordinar
entre diferentes ámbitos de políticas (Acuña 2019; Oszlak y O’Donnell 1995).
Este desafío se amplifica en la actualidad: cuanto más complejos son los temas,
más compartimentada se vuelve la formulación de políticas (Sweeney 1985 citado
en Kattel y Mazzucato 2018). Se ha resaltado que las MOP pueden contribuir a
saldar estas barreras para la “coordinación intraestatal”, sin embargo, existen
pocos ejemplos de cómo llevar esto adelante frente a esta nueva generación de
desafíos socioambientales.
Por otro lado, un
tópico recurrente en la actualidad es la necesidad de pensar las políticas en
clave multiactoral (Cyr et al. 2021), involucrando activamente a la sociedad
civil. Resulta imprescindible ampliar las “constelaciones de actores” que
tradicionalmente intervienen en el diseño e implementación de las políticas de
innovación haciéndolas más diversas e inclusivas (Kuhlmann y Rip 2018). Se
necesita la participación activa de la sociedad civil en sus diversas
expresiones (sindicatos, movimientos sociales, colectivos de juventudes, mujeres)
para alcanzar y dar protagonismo a los sectores más afectados por los desafíos
abordados, e impulsar transformaciones profundas en las formas de producir y de
vivir. En este punto también hay una necesidad de adecuar la teoría de MOP
teniendo en cuenta la riqueza del tejido social de nuestra región, así como los
potenciales conflictos a partir de la desigual distribución de poder (Mucarsel
2022).
La emergencia
causada por la covid implicó un enorme desafío en términos de capacidades
estatales. En un contexto de profunda incertidumbre, los Estados enfrentaron 37 la necesidad de brindar
respuestas ágiles y efectivas ante la emergencia disruptiva de la pandemia.
Así, asistimos a una “(re)valoración positiva del rol clave que cumple la
esfera estatal para sortear situaciones de criticidad sistémica” (Diéguez 2020,
párr. 2).
Si la capacidad
estatal es “la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le
han sido asignados interna o externamente” (Bertranou 2015, 39), la pandemia
puso en evidencia que numerosos Estados se encontraban debilitados en sus
capacidades para responder a los múltiples desafíos planteados. Esto ha sido
atribuido en parte a más de treinta años de influencia de la nueva gestión
pública con su eje en achicar el Estado, privatizar y terciarizar servicios
esenciales como la salud y la educación, e implantar lógicas gerencialistas y
cortoplacistas en detrimento del bien común (Mazzucato 2021).
En ese marco, uno
de los ejes centrales de la discusión pasa por el “doble desafío” que se posa
sobre los Estados contemporáneos: llamados “a ser sumamente ágiles para dar
respuestas rápidas y efectivas” frente a contextos que mutan vertiginosamente,
y en paralelo a pensar, diseñar e implementar direcciones que puedan contribuir
al abordaje de desafíos de largo plazo y la construcción de capacidades para
escenarios futuros (Kattel, Drechsler y Karo 2019). Para pensar este doble
reto, Kattel (2022) propuso una síntesis conceptual de capacidades dinámicas en
el sector público. Consiste en articular las tradiciones de capacidades
dinámicas (shumpeteriana) y de capacidad estatal (weberiana), incorporando
lecciones de la producción en torno a la innovación en el sector público
(Grandinetti y Zurbriggen 2021; Kattel et al. 2013).
Las siguientes
capacidades dinámicas para reexaminar, evaluar y ajustar constantemente las
políticas y las prácticas de implementación son esenciales para las misiones
(Kattel 2022, 8):
• Interpretar
lo que ocurre en el entorno (sense making)
• Conectar,
hacer redes, expandir los límites de la organización (connecting)
• Modelar
o transformar (shaping) las
prácticas, las instituciones y el entorno
Si bien este marco
conceptual nos parece interesante para pensar los retos actuales, identificamos
algunos vacíos que consideramos pueden llenarse a partir de la tradición
latinoamericana en torno a las capacidades estatales, especialmente desde la
recuperación de los conceptos de capacidad política y de gobierno (Bernazza y
Longo 2014; Sotelo Maciel 2013; Matus 1987). Esta tradición parte de una
crítica a la predominancia de las visiones gerencialistas de capacidad estatal,
que centran su atención exclusiva en aspectos como la profesionalización de las
burocracias. Así, llaman a recuperar la visión de Matus (1987) cuando insiste
en la necesidad de pensar el conflicto y la resistencia como factum sobre el cual operan las
capacidades estatales, y donde la capacidad de liderar las transformaciones
superando las resistencias es el determinante 38 clave de la capacidad política (Bernazza y Longo 2014;
Sotelo Maciel 2013).
Por otra parte, se
plantea que el análisis de las capacidades estatales debe vincularse a la
reasunción de los roles que los Estados latinoamericanos habían cedido en las
décadas anteriores al mercado. Se propone que los requerimientos de capacidad
estén determinados hoy por un Estado que tome “decisiones soberanas” para
alcanzar un desarrollo sostenible y con inclusión social. En ese marco,
Bernazza, Comotto y Longo sugieren una serie de nuevos indicadores:
Estas decisiones
deben estar sostenidas por los sistemas tecno-burocráticos del aparato
institucional y suponen la formulación de
una visión y un proyecto de gobierno, la capacidad de liderar ese proyecto y transformar las instituciones para el logro
de los objetivos de desarrollo, la capacidad de conformar y conducir equipos, de comunicar, motivar y movilizar (Bernazza, Comotto y Longo 2015, 21;
las cursivas pertenecen al original).
A partir de esta breve caracterización,
proponemos incorporar al marco analítico los dos indicadores que se sugieren
como esenciales para los análisis de capacidad, a saber: proyecto de gobierno y
liderazgo. Con el indicador proyecto de gobierno se busca recuperar la
dimensión de la planificación como constitutiva de la capacidad estatal (Matus
1987), en cuanto facultad “para la formulación de una visión transformadora”
(Bernazza, Comotto y Longo 2015, 26). Por su parte, el indicador liderazgo se
describe como la capacidad de llevar adelante el proyecto de gobierno: a mayor
“presencia de liderazgos político-técnicos al servicio de la concreción del
proyecto” de gobierno, la capacidad estatal será mayor (Bernazza, Comotto y
Longo 2015, 26).
En el marco
analítico-sintético que formulamos (figura 1) se articulan las capacidades
dinámicas centrales propuestas por Kattel (2022) con las capacidades estatales
críticas desarrolladas por Bernazza, Comotto y Longo (2015).[i] Planteamos
que el proyecto de gobierno y el liderazgo deben pensarse en el centro del
esquema de capacidades, pues constituyen la base sobre la cual se cimientan
otras capacidades.
Figura 1. Capacidades estatales dinámicas para
políticas de innovación orientadas
Elaborada con base en Kattel (2022) y Bernazza,
Comotto y Longo (2015).
A partir del caso
elegido, resulta pertinente situarnos en los procesos de acción y teorización
de los feminismos latinoamericanos, en particular en sus relaciones con el
Estado. Estos feminismos han sido caracterizados como heterogéneos según sus
ámbitos de actuación, identidades y estrategias frente al Estado (Vargas 2008,
142 citado en Paradis y Matos 2013, 95). Las autoras hacen referencia una
transformación de los feminismos en el marco de la llegada de gobiernos de
corte antineoliberal y el avance democratizador de los años 2000. Estos
procesos se sintetizan conformando la Cuarta Ola. En sus palabras:
El feminismo, en
una parte significativa de los países de la región de Latinoamérica no solo ha
sido transversalizado –extendiéndose verticalmente a través de diferentes
niveles de gobierno, atravesando la mayor parte del espectro político y
articulándose en una variedad de ámbitos políticos a niveles nacionales e
internacionales–, sino que también se extendió horizontalmente, es decir, fluyó
a lo largo de una amplia gama de clases sociales, de otros movimientos que se
movilizaron por la libre expresión de las diversas experiencias sexuales, y
también en medio de comunidades étnico-raciales y rurales, así como de
múltiples espacios sociales y culturales, inclusive en movimientos sociales
paralelos (Paradis y Matos 2013, 98).
Así, se plantea
que el dilema autonomía versus institucionalización que caracterizó el
feminismo regional ha trascendido en gran parte desde los años 2000, con un
panorama “multinodal” en el cual conviven estrategias diversas. Resulta central
rescatar tres elementos de estos procesos por su potencial para pensar la
respuesta a la covid-19 en Argentina y las MOP. En primer lugar, las autoras
hablaban hace ya una década atrás de la presencia de feminismos estatales como
algo irreversible en la región. El avance de la institucionalización de las
demandas feministas se ha dado en un contexto general impulsado tanto por los
procesos democratizadores en los gobiernos como por la comprensión por parte de
una porción creciente de los feminismos de la necesidad de luchar en el interior
del Estado, y “la necesidad de pensarse en micro y macroestrategias de acción
articuladas, integradas y construidas en conjunto por el Estado y 40 por la sociedad civil”
(Paradis y Matos 2013, 100).
También en ese
sentido, se ha instaurado una nueva forma de comprender lo relacionado con
raza, género, sexualidad, clase y generación, que las lleva a desarrollar
estrategias y acciones transversales, interseccionales e intersectoriales
(Paradis y Matos 2013). Este elemento, como veremos en el caso analizado,
resulta clave para comprender las formas innovadoras y radicales de
coordinación interna y externa que desarrollan las feministas en el gobierno.
En la misma línea, los
feminismos latinoamericanos han hecho hincapié en la necesidad de construir
trayectorias de carácter “participativo y ciudadano”: “lo vivido y lo
cotidianamente democrático precisarán prevalecer sobre el mero procedimiento
institucional” (Paradis y Matos 2013, 104-105). En este sentido, las lentes
interseccionales pueden resultar claves para visibilizar formas en que las
desigualdades y las inequidades de poder se mantienen, incluso cuando se
transforman en el plano formal las misiones del Estado.
Por último, estos
feminismos se destacan por su vocación de plantear proyectos alternativos para
una transformación profunda de la sociedad en su conjunto. “Las demandas de
mujeres populares organizadas van más allá de la inclusión y la redistribución,
apuntan a una transformación radical de la sociedad entera” (Herrera y Coba
2013, 18-19). Es lo que Gago (2019) llama “potencia feminista” o “el deseo de
cambiarlo todo”. Este punto resulta también esclarecedor con relación a la
capacidad que van a mostrar las feministas a la hora de impulsar lo que en el
marco de capacidad llamamos proyecto de gobierno.
Este es el
contexto de los feminismos argentinos, uno de los más activos y potentes de la
región y del mundo. Son fruto de una extensa trayectoria de organización y de
lucha que se fue consolidando progresivamente desde el retorno de la democracia
en instituciones como el Encuentro Nacional de Mujeres, creando debates y
metodologías de intervención propios en las agendas sobre los derechos
reproductivos y sexuales, la violencia femicida y la crisis reproductiva
(Lenguita 2021), entre otras áreas. Esas luchas se consolidan y alcanzan
masividad popular en los últimos años a partir de la irrupción del movimiento
Ni Una Menos en 2015, con protestas masivas en las calles lideradas por una
nueva generación de jóvenes feministas (Lenguita 2021; Politi y Londoño 2021).
En 2020, Argentina
fue catalogada como un caso ejemplar por Naciones Unidas por ser uno de los
países del mundo con mayor cantidad de políticas públicas sensibles al género
frente a la covid-19. La ONU registraba entonces 44 medidas tomadas por el
Gobierno argentino en respuesta a la enfermedad, de las cuales 26 fueron
identificadas como sensibles al género. De estas, ocho abordan la seguridad
económica de las mujeres, cinco se enfocan en el trabajo de cuidado no
remunerado y 13 en la violencia contra las mujeres (para un detalle de las
políticas puede consultarse Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad
2020; UN Women y UNDP 2022; ONU Mujeres
2022).
Estas políticas
fueron elaboradas fundamentalmente por un grupo de mujeres feministas en cargos
gubernamentales medios y altos que reaccionaron muy rápido cuando la pandemia
golpeó a la Argentina. El siguiente fragmento de un artículo del New York Times permite un primer
acercamiento a la naturaleza ágil, multidimensional y coordinada que tuvo desde
sus comienzos este abordaje:
Trabajaron en
departamentos y organizaciones gubernamentales para clasificar los refugios
para sobrevivientes de violencia de género como servicios esenciales durante el
confinamiento. Convirtieron las farmacias en espacios donde las sobrevivientes
podían usar una palabra clave (“barbijo rojo”) para indicar discretamente que
estaban siendo víctimas para que el/la farmacéutico/a llamara a la policía.
Establecieron […] pagos en efectivo a desempleados/as, así como a las
trabajadoras informales y empleadas domésticas, la mayoría de las cuales son
mujeres, para compensar la pérdida de ingresos (Gupta y Politi 2021, párr. 5
[traducción de las autoras]).A la luz de nuestro marco teórico nos interesa
profundizar en las claves que posibilitaron la capacidad para el despliegue
exitoso de una estrategia integral de respuesta con enfoque de género.
Los principales hallazgos
del estudio de caso se presentan a continuación resumidos en torno a cuatro
factores que hemos identificado como “impulsores claves” para explicar el avance de las políticas con enfoque de género en
Argentina en el contexto pandémico y pospandémico. Estos cuatro impulsores son
analizados desde el prisma de las MOP y las capacidades estatales que hemos
propuesto como marco analítico. Además, se destacan ejemplos de mecanismos y
políticas públicas que constituyen innovaciones institucionales y políticas.
Primer impulsor: mujeres
y diversidades en el gobierno con una causa compartida
Cuando
irrumpió la pandemia un gran número de mujeres en cargos gubernamentales en la
Argentina abrazaban la agenda de género, tanto en el nivel nacional como en los
niveles federales y municipales. Esto está ligado a las sólidas bases sembradas
por el movimiento feminista argentino, y al hecho de que el Gobierno puso las
demandas feministas en el centro de su plataforma política al presentarse a
elecciones en 2019.
Es
importante destacar que no todas estas personas tienen antecedentes feministas
ni se definen necesariamente como tales, pero el impacto del feminismo en la
Argentina se tradujo en una profunda transformación en la forma en que se
percibe la agenda de género, y esto se evidencia en la visión de las personas
que ocupan espacios en el gobierno.
Este
escenario impulsó no solo una fuerte presencia de mujeres y personas LGBTI+ en
cargos de gestión gubernamental, también el hecho de que estas comparten una
causa o proyecto común (Cafferata 2020). Esta causa se asemeja mucho a una
misión que brinda un horizonte compartido y motiva la acción estratégica y
coordinada. Desde el marco analítico de capacidades, la presencia de esta
“causa feminista” puede ser pensada como un rasgo que indica la presencia de un
“proyecto de gobierno” en torno a la necesidad de avanzar efectivamente en la
reducción de brechas de género y potenciar las oportunidades para las mujeres.
Este proyecto se refuerza en el marco gubernamental que asume como prioridad la
reducción de desigualdades.
En
efecto, se evidencia una amplia presencia de las variables que se identifican
como nodales para un proyecto de gobierno: las definiciones
político-ideológicas en torno al tema, el proyecto institucional, la agenda, la
definición de políticas y proyectos especiales o prioritarios de la gestión, la
presencia de ámbitos de concertación y un enfoque de derechos humanos, justicia
distributiva y género (Bernazza, Comotto y Longo 2015). Una de las
manifestaciones de este proyecto de gobierno puede encontrarse en el Plan
Nacional de Acción contra las Violencias por Motivos de Género (2020-2022),
pero el alcance del proyecto supera ampliamente los planes formales,
expresándose en diversos ámbitos tales como discursos presidenciales haciendo
referencias a la cuestión, agenda de proyectos legislativos (por ejemplo, la
Ley de Acceso al Empleo Formal para personas Travestis, Transexuales y
Transgéneros) e iniciativas de género como prioritarias (Politi y Londoño
2021).
Por otro lado, la
causa común permite comprender la necesidad de acción articulada como vía
central para alcanzar las transformaciones integrales a las que se apunta.
Identificamos así un fuerte componente de organización a partir de claros
liderazgos, indicador que citamos como clave en nuestro marco conceptual. En
este punto, las feministas en el gobierno presentan muchas de las
características que la literatura señala como deseables en los liderazgos: se
trata de liderazgos situados (que se adaptan al contexto), de carácter técnico-político
y que se advierten en diferentes integrantes de los equipos o “liderazgos
múltiples” (Bernazza, Comotto y Longo 2015). Asimismo, se identifican los
factores que permiten evaluar buenas capacidades de liderazgo: motivación,
conformación de equipos de trabajo, reconocimiento y compromiso con el proyecto
de gobierno, clima y cultura institucional favorables… Es posible ejemplificar
estos liderazgos múltiples, situados, tecnopolíticos y comprometidos con el
proyecto de gobierno en las integrantes del grupo Mujeres Gobernando (véase
tercer impulsor).
Una de las
lecciones más significativas es que resultó absolutamente clave el
involucramiento activo en el interior del gobierno y en lugares de incidencia
de numerosas mujeres y personas GLBTI+ que comparten la causa feminista. Como
suelen subrayar representantes de estos espacios, hay una clara conciencia de
que los avances alcanzados han sido posible gracias a la presencia de mujeres
en posiciones de poder: “sin mujeres en el gobierno no hay políticas
feministas”, esta es una de las consignas más citadas en la Argentina (ONU
Mujeres 2022).[ii] A
la luz de nuestro marco teórico, la presencia de un proyecto de gobierno –de
reducción de desigualdades de género, y de liderazgos de mujeres y diversidades
feministas comprometidas– aparece como cimiento de la capacidad estatal para
actuar con agilidad y sentido del rumbo estratégico cuando irrumpió la
pandemia, combinando la respuesta a los impactos de la pandemia con estrategias
específicas desde el prisma del género.
Poco antes de la
irrupción de la pandemia, al asumir el Gobierno nacional entrante en 2019 se creó
un Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad. Es la primera vez en la
historia argentina en que se designa un ministerio específico para el impulso
de estas agendas a nivel nacional; anteriormente era el Instituto Nacional de
las Mujeres. En paralelo, se fueron generando progresivamente numerosas
oficinas específicamente dedicadas al género en el interior de diversas
dependencias estatales, y además se han establecido instancias
interministeriales y federales de coordinación para la transversalización de
género en todos los espacios que integran la Administración Pública Nacional
(APN); se diseñan y reorientan políticas públicas y se asignan recursos para
dar materialidad a estas acciones.
Una
de estas nuevas oficinas públicas creadas previo a la pandemia es la Dirección
Nacional de Economía, Igualdad y Género (DNEIyG), dentro del Ministerio de
Economía.[iii]
Una de las principales iniciativas de esta oficina ha sido el desarrollo de un
presupuesto nacional sensible al género. Además, trabajan activamente en la
elaboración de estadísticas y datos que permitan visibilizar las brechas de
género en la esfera económica, así como garantizar que los planes de
recuperación económica estén en función de las brechas de género. El hecho de
que esta oficina haya sido concebida en el seno del Ministerio de Economía (en
lugar de ubicarla bajo el paraguas del Ministerio de la Mujer) constituye en sí
mismo una innovación institucional porque marca el rol estratégico que se
concede a la misma.
Al analizar estas nuevas
institucionalidades en clave de capacidades dinámicas estamos claramente frente
a una estrategia de transformación. Las capacidades de transformación se
expresan en rutinas para diseñar y poner en práctica una nueva orientación
específica para una organización o área política; integrar e incorporar las
nuevas soluciones en las prácticas a largo plazo, ya sea en la política o en la
gestión; y ser capaces de proporcionar recursos y apoyo a las nuevas
iniciativas (Kattel 2022, 8; la traducción es nuestra). Esta nueva
institucionalidad se crea, según sus protagonistas, a partir de comprender que
la única manera de avanzar en la igualdad de género es transformando los
sistemas y estructuras de la economía y la sociedad en su conjunto, ya que
alinear los planes gubernamentales con la agenda feminista requiere cambios
estructurales dentro de los cuales la política económica juega un rol
fundamental.
Pero
esta capacidad de transformación se nutre fuertemente de otra capacidad
dinámica, a saber, la capacidad de interpretar la realidad de manera dinámica y
evaluar los avances y retrocesos desde la óptica que interesa a la misión
propuesta. Se trata de las estrategias de interpretación, definidas como
rutinas de análisis, evaluación, recopilación de información y procesamiento
que permiten nuevos patrones de aprendizaje, valoración y evaluación (Kattel
2022, 8; la traducción es nuestra). Identificamos en el Gobierno argentino en
su conjunto, y en particular en la citada dirección de género dependiente del
Ministerio de Economía, un enorme énfasis en el desarrollo e implementación de
este tipo de herramientas que posibiliten interpretaciones de la realidad desde
las lentes del género.
El ejemplo más
paradigmático es el “Presupuesto abierto con perspectiva de género y diversidad”,
una nueva herramienta de interpretación que ha tenido una enorme influencia. El
presupuesto de 2021 fue el primer presupuesto nacional elaborado con
perspectiva de género y diversidad. Contiene 55 gastos de partidas específicas
relacionadas con las mujeres y el género, que ascienden al 15,2 % del
presupuesto general, lo que representa el 3,4 % del producto interno bruto
(PIB) del país. Los gastos incluyen medidas para abordar las brechas de género
en educación, atención médica y empleo y están “protegidos”, lo cual significa
que su cumplimiento recibe niveles adicionales de escrutinio y transparencia.
El equipo detrás de este presupuesto destaca que esta no es solo una
herramienta técnica sino también política: facilita los diálogos entre diferentes
niveles y departamentos gubernamentales.
Dos avances
adicionales que cabe destacar son la institucionalización de este presupuesto
por medio de la creación del Programa Interministerial de Presupuesto con
Perspectiva de Género, y el esfuerzo por federalizar este instrumento a través
de capacitaciones, relevamientos y convenios para que las provincias y
municipios del país desarrollen sus presupuestos con esta metodología
(Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad 2020). Si miramos lo sucedido
durante la época de mayor prevalencia de la pandemia, la comprensión por parte
del Gobierno de cómo sus impactos en términos de aumento de la carga de trabajo
doméstico y de cuidados en los hogares, pobreza, desempleo y caída de los
ingresos afectaron más duramente a mujeres y diversidades, potenció la decisión
política de poner a la igualdad y a la 45 inclusión con perspectiva de género dentro de las
prioridades y principios rectores del presupuesto (Ministerio de las Mujeres,
Géneros y Diversidad 2020). Como vemos las capacidades de transformación y de
interpretación, centrales en las MOP, aquí se reflejan en la DNEIyG.
La
formulación de políticas feministas en Argentina parece estar demoliendo efectivamente
las tradicionales barreras para la coordinación de políticas y construyendo
formas colectivas de hacer política y políticas públicas. En primer lugar, los
altos niveles de coordinación que aparecen al estudiar el caso confirman la
idea enfatizada en el marco teórico de las MOP: el hecho de que haya una causa
común, (un proyecto de gobierno o misión) que comparten diferentes personas
(particularmente mujeres y diversidades) en todas las oficinas gubernamentales,
funciona como un poderoso dispositivo que facilita la “coordinación blanda”
(Fagerberg 2018).
En
segundo lugar, se observa una comprensión compartida de la necesidad de adoptar
un enfoque holístico para abordar las causas estructurales de las desigualdades
de género. De esta manera, se superan de algún modo los problemas de
fragmentación de las políticas y programas: una diversidad de áreas políticas,
departamentos y diferentes niveles de gobierno se unen para trabajar
conjuntamente en diferentes iniciativas. Así, frente al tradicional prejuicio
de que las mujeres siempre están unas contra otras, la experiencia argentina
parece mostrar todo lo contrario (Piscopo 2021).
Con base en este
contexto, en la tabla 1 resumimos algunas de las principales estrategias de
coordinación horizontal y vertical que se han establecido durante la pandemia.
Los exitosos y recientes ejemplos parecen indicar un avance hacia la
“coordinación anidada”, que implica la capacidad avanzada de articular
conjuntamente los niveles horizontal y vertical para la formulación integral de
políticas (Acuña 2019). Una muestra de esto último lo constituye la concreción
de presupuestos con enfoque de género en las provincias (nivel federal), a
partir de la colaboración de varios ministerios nacionales y diferentes
instancias de Gobiernos provinciales y municipales, tanto de los poderes
Ejecutivo como Legislativo.
Tabla 1. Mecanismos de coordinación horizontal y
vertical
Elaborada con base en Ministerio de las Mujeres,
Géneros y Diversidad (2020).
A
su vez, también se han generado diversos mecanismos informales de coordinación.
Uno de estos comenzó cuando algunas de las líderes feministas de la
Administración Nacional decidieron iniciar un grupo llamado Mujeres Gobernando. Esta iniciativa puede ser pensada como
una innovación institucional y política que tomó particular fuerza por el
contexto de la pandemia.
Se trata de un
grupo de más de 300 integrantes que
incluye ministras, secretarias, subsecretarias y directoras del Gobierno
nacional. Al principio se juntaron presencialmente con la idea de conocerse y
forjar lazos, pero apenas formado el grupo irrumpió la pandemia, lo que las
llevó a trabajar a través de un grupo de WhatsApp muy activo. Progresivamente,
decenas de funcionarias se unieron y se volvió uno de los principales
mecanismos para coordinar políticas y acciones entre diversas áreas y niveles
gubernamentales, de manera simple y ágil. El grupo definió tres prioridades:
• asegurar
la incorporación de una perspectiva de género en todas las áreas de gobierno;
• promover
la paridad de género en los actos gubernamentales y espacios de toma de
decisión, ante la clara ausencia de mujeres; y
•
transformar las maneras masculinas en las
que se ejerce el poder, impulsando demandas concretas como la conciliación vida-trabajo.
Sus integrantes se
refieren a nuevas formas de hacer política: en un mundo donde el poder político
todavía está mayoritariamente controlado por los hombres, ellas expresan un
claro entendimiento de que las mujeres necesitan organizarse y construir 47 redes. Muchas de las
integrantes del grupo Mujeres Gobernando son
políticas de alto perfil, pero esto no les impide articular redes horizontales
con otras mujeres. Subrayan que el grupo ha facilitado diversos tipos de
colaboración.
A la luz de nuestro
marco analítico, tanto las instancias de coordinación formal como informal se
refieren de modo claro a la presencia en el caso estudiado del tercer tipo de
capacidades dinámicas clave: las estrategias de conexión. Estas se expresan en rutinas de creación de redes y ampliación de
las fronteras de la organización, y fundamentalmente permiten crear nuevas
coaliciones de partes interesadas internas o externas. Asimismo, estas rutinas
ayudan a (re)crear legitimidad y potencian la aceptación de nuevas soluciones e
iniciativas de política (Kattel 2022, 8; la traducción es nuestra).
A la hora de
analizar este factor vinculado a la coordinación intraestatal encontramos que
esta capacidad de conexión ha sido un parteaguas en las posibilidades de
avanzar con la agenda de género y darle legitimidad. Diversas funcionarias e
integrantes de equipos de gestión gubernamental han mostrado una enorme
capacidad para la articulación cotidiana, el diseño y la implementación
mancomunada de estrategias.
Una de las claves
para comprender esta capacidad de coordinación radical en las funcionarias
radica en el enfoque interseccional que proporciona el feminismo, que les
permite desarrollar no solo herramientas para analizar en conjunto múltiples
fuentes de subordinación y opresión que se cruzan e interactúan entre sí, sino
también políticas públicas que las aborden de manera integral. Esta capacidad
puede ilustrarse al indagar en torno a una de las principales políticas del
período, la Red de Infraestructura del Cuidado,[iv]
un programa innovador con el que se logró transversalizar el género en un área
donde habitualmente se financian obras de agua, saneamiento y viales, según
relata la directora nacional de Transparencia, Roxana Mazzola (Télam 2022, párr. 4).
Esta
política fue decisiva en el contexto de la pandemia tanto para la atención
sanitaria como para la recuperación poscovid: al tratarse la política de
infraestructura de una política de estímulo a la economía, las feministas
plantearon ese estímulo en clave de género. “‘La gran política de género (en
Argentina) es la inversión en infraestructura de cuidado” (Bio 2021, párr.18).
Esta
red, que en 2022 recibió el 12,7 % del presupuesto anual, incluye los
siguientes aspectos: 1) infraestructura sanitaria en hospitales, centros de
salud y espacios de aislamiento para fortalecer la atención de la covid-19; 2)
Centros Territoriales Integrales de Políticas de Género y Diversidad destinados
al abordaje integral de las situaciones de violencias; 3) Centros de Desarrollo
Infantil (CDI) –se prevén 800– con el objetivo de reducir la brecha de la
pobreza aumentando el tiempo disponible de las mujeres y ampliando el acceso a
espacios de atención integral y derechos de la niñez; 4) espacios para
juventudes y 5) espacios para adultos mayores. Participan cuatro ministerios:
Género, Desarrollo Social, Infraestructura y Economía, e involucra alianzas con
organizaciones de la sociedad civil, Gobiernos locales y provinciales.
Esta política evidencia
también altos niveles de capacidades de
transformación, ya que se están creando nuevas institucionalidades que apuntan
a fortalecer y ampliar la organización social del cuidado. Además, en el
proceso de implementación de la política se han instalado nuevos procedimientos
en la gestión: esta política se acompaña con un código de ética que incluye el
principio de diversidad e inclusión, y pliegos (de licitación de obra pública)
con perspectiva de género (Télam
2022).
En
este punto encontramos también fuertes capacidades de conexión, en este caso
con actores externos al aparato estatal. Se puede identificar un amplio abanico
de experiencias de articulación Estado-sociedad. Se observa una gran capacidad
de las impulsoras de estas políticas para conectarse con la sociedad civil que
puede comprenderse por su perfil de “activistas institucionales” (Abers 2019).
Algunas de las funcionarias gubernamentales más destacadas provienen de
diferentes ramas del feminismo[v] y se
consideran a sí mismas “activistas feministas” (Gupta y Politi 2021).
El término
activismo institucional describe lo que integrantes de diferentes movimientos
sociales deciden hacer en el interior de las burocracias gubernamentales para
impulsar las agendas políticas o los proyectos propuestos por los movimientos a
los que pertenecen (Abers, Serafim y Tatagiba 2014, 84). Sus trayectorias les
dan una comprensión mucho más granular de las necesidades sociales, así como
también de qué puntos de las agendas pueden impulsarse y de las barreras más frecuentes.
Además, sus conexiones les ayudan a acceder y movilizar una variedad de
recursos: conocimiento, contactos, información y prestigio (Abers, Serafim y
Tatagiba 2014). De esta manera, los movimientos generan redes de influencia
internas y externas, conciliando y discutiendo con el Estado según sea la
coyuntura.
En paralelo, se
identifican en el período estudiado redes horizontales –tanto formales como
informales– muy sólidas entre funcionarias gubernamentales, académicas
feministas y representantes de organizaciones de la sociedad civil. El hecho de
que compartan objetivos y hayan construido relaciones de confianza durante años
facilita la cooperación desde el diseño hasta la implementación conjunta de
políticas y programas.
El surgimiento de
asambleas feministas también es una fuente de inspiración y orientación para la
formulación de políticas. El movimiento feminista interseccional argentino ha
adoptado la asamblea como espacio para compartir experiencias e intercambiar
puntos de vista entre una gama muy diversa de mujeres que se reúnen. Estas
asambleas han sido descriptas como “un aparato situado de inteligencia
colectiva” (Gago 2019, 225), que proporciona prioridades, reclamos y vías
alternativas para la formulación de políticas situadas. Si bien durante la
pandemia no pudieron reunirse con la frecuencia habitual se crearon espacios
virtuales para dar continuidad a los debates.
Asimismo, las
organizaciones y redes territoriales jugaron un rol importantísimo en la
respuesta a la pandemia, pues llegaron a lugares donde el Estado no llega,
denunciando ausencias estatales y tendiendo puentes entre las políticas y las
herramientas, y las mujeres y diversidades de los territorios. Nuevamente desde
la óptica de las capacidades de conexión, la trayectoria de los feminismos en
sus aprendizajes para construir redes desde la interseccionalidad resulta
clave, una estrategia imprescindible para garantizar el acceso a los derechos.
A
modo de síntesis el gráfico de la figura 2 reúne los cuatro impulsores y las
innovaciones institucionales y políticas identificadas en el interior de cada
uno de estos.
Figura 2. Impulsores de capacidad estatal para el
avance de la agenda de género
Elaborada por las
autoras.
Si
bien hay importantes avances, se identifican también debilidades importantes en
el caso estudiado. A pesar de los avances, las estructuras patriarcales siguen
dominando en el Estado: techos y paredes de cristal en el sector público,
retrocesos en materia de paridad en el gabinete ministerial y el
encasillamiento de las funcionarias en campos de acción vinculados a los temas
de género (Beck 2023) son algunos ejemplos. También se ha criticado la escasa
representación en el Estado de mujeres activistas provenientes de barrios
populares (LATFEM 2020). Esto
brindaría capacidades mucho mayores de acción y priorización de estos
territorios.
Cabe analizar en
posteriores estudios la continuidad de las nuevas instituciones y mecanismos
generados, ya que otros procesos muestran la fragilidad de estos frente a los
cambios políticos (Rodríguez Gustá 2021). Una muestra de ello es que algunas de
las políticas estudiadas han enfrentado barreras de carácter presupuestario.
Los
impulsores de la transformación identificados en el caso argentino fueron la
condición de posibilidad de llevar a cabo políticas con enfoque de género y
diversidades frente a la pandemia. Forjaron las capacidades para dar respuestas
ágiles y a la vez creadoras de nuevas direcciones e institucionalidades, uno de
los grandes retos de los Estados contemporáneos. Para analizar esas capacidades
aplicamos un marco teórico original combinando aportes de diferentes
tradiciones, confirmando su potencial para comprender los procesos de
instituciones públicas que se atreven a innovar con propósitos orientados al
bien común. En efecto, las dimensiones “proyecto de gobierno” y “liderazgo”
emergen como centrales para comprender las capacidades estatales: tanto la
emergencia de las innovaciones institucionales y políticas estudiadas como las
capacidades dinámicas que se fueron desarrollando a lo largo del proceso no
pueden pensarse sin la presencia de estas dos dimensiones fundantes. También
las limitaciones descriptas dan cuenta de lo acertado del marco conceptual al
focalizar las resistencias que enfrentan las políticas transformadoras.
Además de proyecto
de gobierno y liderazgo, las feministas en el gobierno mostraron altos niveles
de capacidades dinámicas (para interpretar, conectar y transformar) que fueron
esenciales a la hora de adaptarse a la emergencia e incertidumbre que
representó la pandemia, y aun en ese contexto adverso, brindar respuestas y ser
capaces de forjar nuevos caminos y direcciones perdurables (Abers, Rossi y von
Bülow 2021). Los cuatro impulsores claves y las innovaciones institucionales
identificadas –profundamente enraizadas en las teorizaciones y praxis
feministas– ofrecen pistas para la comprensión de un interrogante poco
explorado: ¿cómo se construyen, nutren y evolucionan las capacidades que
posibilitan el despliegue exitoso de políticas de in- 51 novación orientadas a dar
respuesta a problemáticas sociales?
A partir de los
aprendizajes del caso, proponemos líneas de investigación que a futuro lleven a
repensar las estrategias de las políticas de innovación orientadas por
misiones, en particular en los contextos del Sur Global, tomando lecciones de
otras áreas de la política más allá de la política de innovación. ¿Cómo
involucrar a integrantes de movimientos sociales comprometidos con la agenda de
las misiones al interior de los Gobiernos? ¿Puede esto contribuir a superar las
barreras de coordinación política y de políticas? ¿De qué maneras generar lazos
con la sociedad para el codiseño y cogestión de políticas más allá de los canales
de la participación formal? ¿Es posible moldear las instituciones en función de
los fines de las misiones de manera perdurable? Si bien los caminos abiertos
por las feministas en el Gobierno argentino no son totalmente replicables,
brindan estrategias innovadoras para la construcción de capacidades estatales
para el abordaje de desafíos sociales complejos.
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Notas
[i]
Kattel (2022) hace referencia al liderazgo como fuente de capacidad, pero esta
no aparece como una de las capacidades dinámicas centrales.
[ii]
Esto resuena con una demanda histórica de diversos movimientos sociales: “Nada
para nosotros sin nosotros”.
[iii]
Esta oficina fue fundada por Mercedes D’Alessandro, Dra. en Economía. Su equipo
se conformó originariamente con alrededor de 20 mujeres, especialistas en
economía y otras ciencias sociales (Cortez 2021).
[iv]
“La infraestructura del cuidado es entendida como aquella destinada a
garantizar el derecho y las condiciones necesarias de quienes reciben y brindan
cuidados para reducir brechas de desigualdad (género, generacional,
discapacidad y territorial)” (Ministerio de Obras Públicas y Dirección Nacional
de Transparencia 2022, 10).
[v] Muchas provienen de la militancia partidaria y de movimientos de derechos humanos.