Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 76.
Mayo- agosto 2023, pp. 13-31, ISSN (on-line) 1390-8065
DOSSIER de investigación
La irrupción de lo político después de la pandemia.
El caso de Panamá
The irruption of the political after the pandemic:
The case of Panama
Dr. Sergio García-Rendón. Investigador.
Centro Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS) (Panamá).
(https://orcid.org/0000-0002-4569-2018) (sgarcia@cieps.org.pa)
Dr.
Jon Subinas. Investigador. Centro
Internacional de Estudios Políticos y Sociales (CIEPS) (Panamá).
(https://orcid.org/0000-0001-9250-0747) (jsubinas@cieps.org.pa)
Recibido:
28/09/2022 • Revisado: 16/12/2022
Aceptado:
07/03/2023 • Publicado: 01/05/2023
Cómo citar este artículo:
García-Rendón, Sergio, y Jon Subinas. 2023. “La
irrupción de lo político después de la pandemia. El caso de Panamá”. Íconos.
Revista de Ciencias Sociales 76: 13-31. https://doi.org/10.17141/iconos.76.2023.5731
Resumen
En este artículo se analiza la
emergencia de nuevas agendas políticas producto de la movilización social
ocurrida en Panamá durante la pandemia y cómo estas se tradujeron, finalmente,
en una nueva institución para las negociaciones de las políticas públicas: la
Mesa Única de Diálogo. Se emplean las narrativas analíticas basadas en fuentes
secundarias; para ello se revisó la literatura y distintos indicadores y se
realizó una búsqueda hemerográfica sobre el fenómeno estudiado. Como hipótesis
se plantea que, si bien han ocurrido protestas previas en la nación panameña,
existe un antes y un después en relación con la ocurrida durante julio de 2022
en términos del sentido y el alcance de las reivindicaciones de los actores
movilizados: se trata de un momento de irrupción de lo político, en el cual
quienes no suelen tener voz se manifiestan por tenerla. En el texto se
caracterizan las condiciones en que se han dado las políticas públicas en el
sistema político panameño, se describen los efectos sociales y económicos de la
covid-19, así como el proceso de irrupción de lo político y la emergencia de
nuevas agendas durante las movilizaciones. En las conclusiones se ilustra cómo
las mencionadas protestas constituyen una interrupción de los equilibrios
previos de un país, donde la noción de lo público ha estado deformada y
requiere ser replanteada.
Descriptores:
agendas políticas; Centroamérica; covid-19; movilización social; Panamá;
políticas públicas.
Abstract
This article analyzes the emergence of
new political agendas as a result
of the social mobilization that took place in Panama during the pandemic
and how these were finally translated
into a new institution for the negotiation
of public policies –The Single
Roundtable for Dialogue (Mesa
Única de Diálogo). Analytical
narratives are used based on secondary sources.
To this end, the literature and various indicators were examined and a newspaper search was conducted on
the phenomenon studied. The hypothesis
is that, although there have been previous
protests in the Panamanian nation, there is a before
and an
after in relation to
the one that
occurred in July, 2022, in terms of the
meaning and scope of the demands
of mobilized actors. It was
a moment of political irruption, in which those who
do not usually have a voice demonstrated
that they have one. This
text characterizes the conditions of public policies
in the Panamanian political system; describes the social and economic effects of COVID-19; and
describes the process of political irruption
and emergence of new
agendas during the mobilization. The conclusions illustrate how the aforementioned
protests constituted an interruption of the previous
equilibrium of the country, where the notion of
the public had been distorted
and needed to be reformulated.
Keywords:
political
agendas; Central America; COVID-19; social mobilization; Panama; public policies.
1. Introducción
En
este artículo, basado en un estudio de caso sobre Panamá, se describe cómo la emergencia
de nuevas agendas políticas se tradujo en una mesa de diálogo nacional, es
decir, una nueva institución para definir políticas públicas. La hipótesis que
sostenemos es que después de la pandemia se han dado unas condiciones que han
favorecido un momento de irrupción de lo político en el sentido de Rancière (1996).[i]
La
perspectiva teórica se sustenta en el enfoque postestructural,
que destaca la dimensión excepcional y contingente de ciertos fenómenos
sociales que escapan a los esquemas de representación, tienen efectos en el
gobierno y en la organización de la sociedad y facilitan la creación de nuevas
instituciones (Rancière 2011). Desde ese enfoque,
todo orden social y político tiene momentos en los que funciona con la participación
de unos actores, unas reglas y unas lógicas ya establecidas; sin embargo,
también hay actores que no participan en esos funcionamientos, sentidos,
demandas y contradicciones. Debido a ello, en otros momentos y de manera
inesperada irrumpe lo político con la presencia de quienes no tenían parte en
ese juego (Rancière 1996), sujetos que no estaban
presentes en la discusión, pero que cuestionan la distribución de lugares,
funciones y sistemas de legitimación previos, evidenciando la incapacidad 14 del orden de responder a
la realidad.
En
la primera parte del texto identificamos las condiciones que hacen que el
sistema político panameño se caracterice por que en la formulación de políticas
públicas el protagonismo recaiga recurrentemente en las élites políticas y
económicas. Estos sectores pueden reaccionar a demandas específicas producto de
la protesta, pero en lo habitual no admiten la discusión sobre la forma en que
controlan el juego político y económico. Ello ha tenido como consecuencia que
el espacio de defensa de lo público esté reducido a la demanda aislada, al
diálogo particular dentro de los límites del juego ya trazado, imposibilitando
la visión amplia y colectiva sobre el país.[ii]
En
la segunda parte describimos los efectos sociales y económicos que la
emergencia sanitaria de la covid-19 tuvo en la sociedad panameña. Argumentamos
que, si bien ya existían rasgos de insatisfacción popular, producto de la
conjunción entre la desaceleración económica y la percepción frente al Gobierno
del presidente Cortizo, con la pandemia se plantean
ciertas condiciones de posibilidad que propiciaron las movilizaciones de julio
de 2022. En la tercera, reconstruimos el proceso de emergencia de nuevas
agendas políticas en las recientes protestas, exponemos qué consideramos nuevo
dentro de esta movilización social y nos referimos a la institución resultante,
la mesa de diálogo, hasta arribar a las reflexiones finales que constan en las
conclusiones.
2. Las políticas públicas
antes de la emergencia sanitaria
Para el caso panameño, resulta
imposible advertir el surgimiento de nuevas agendas políticas y su traducción
en nuevas políticas públicas e instituciones después de la pandemia sin
describir primero cómo estaba configurada tal construcción antes de la
emergencia sanitaria. En la caracterización de este momento previo abordamos
tres ejes principales que condicionan las políticas públicas del país: los
rasgos de la democracia panameña y, en particular, del aparato representativo,
las condiciones de exitosa captura del Estado y del mercado por parte de un
conjunto de élites económicas y políticas a través de la corrupción y,
finalmente, la debilidad resultante de lo público y sus efectos en términos de
tejido social y confianza interpersonal.
Estos
tres ejes dan cuenta de un sistema político en el cual la formulación de
políticas públicas ha tenido lugar principalmente bajo el control de una serie
de actores recurrentes, que en determinadas ocasiones han respondido con
medidas y políticas públicas particulares a los reclamos que otros actores
organizados han realizado, pero siempre sin cuestionar los arreglos y el
control de las élites en diversas áreas. Por más de treinta años de democracia,
desde 1989 y hasta la emergencia sanitaria de 2020, el sistema político
panameño se ha regido por elecciones, sin embargo, no se han preguntado quiénes
participan del juego realmente, con qué sentido y hacia qué modelo se dirigen
la mayoría de las políticas públicas del país. Pareciera que la política y las
políticas públicas tuvieran lugar en un nivel funcional y procedimental, y no
en un sentido más amplio: el de la política como ese momento en que se disputan
demandas colectivas y definiciones de lo público, gracias a la impugnación del
orden que realiza un nuevo sujeto múltiple.
¿Democracia de calidad con una representación
limitada?
En varios índices se ha reconocido
que la democracia panameña se encuentra por encima de la media en América
Latina y el Caribe (Altman y Pérez-Liñán 2002; Alcántara Sáez 2007; Barreda
2011). El índice de Freedom House la ubicó en 2022,
con un puntaje de 83/100, tan solo por debajo de Uruguay, Chile, Costa Rica,
Belice y Argentina en la región (Freedom House 2023).
El Democracy Index de la
Unidad de Inteligencia de The Economist indicó, en 2021,
que únicamente era superada por la de Uruguay, Costa Rica, Chile, Trinidad y
Tobago, Jamaica y Brasil (The Economy
Inteligence Unit 2021). En
el índice de desarrollo democrático de América Latina de la Fundación Konrad
Adenauer Stiftung la calificaban solo por debajo de
Uruguay, Chile, Costa Rica y Perú en 2016 (Konrad Adenauer Stiftung
2016).
Las elecciones son libres,
competitivas y periódicas desde la transición, lo que garantiza el elemento
procedimental del régimen democrático y ha hecho que algunos autores reconozcan
la excepcionalidad de una transición a la democracia exitosa vía invasión (Loxton 2022). Pero paradójicamente estas evaluaciones
comienzan a ser más discutibles cuando se miran dos aspectos en particular: en
primera instancia, la baja representatividad e inclusión de nuevos actores
políticos en el sistema y, en segundo lugar, la escasa legitimidad que otorga
la ciudadanía a la democracia y al sistema político en general.
En cuanto al
primer problema, las consecuencias de la representación para el sistema
electoral panameño, que favorece los partidos más grandes y genera exclusión
para los más pequeños, ya ha sido discutida (Brown Araúz 2002, 2005, 2007,
2020; Guevara Mann 2004). La combinación de distritos electorales con baja magnitud,
una fórmula de reparto de escaños que otra vez inclina la balanza hacia los
partidos más grandes, y las disparidades relevantes en términos de
financiamiento político 16 anulan
el juego político de actores emergentes.
Esto tiene serias implicaciones para
la formulación de las políticas públicas. Si los partidos existentes tuvieran
claras diferencias ideológicas y se presentaran programas y discusiones
contrarias sobre cómo se ordena lo público y el modelo económico, entonces
podría hablarse de un espacio de discusión política saludable en una democracia
representativa, uno en el que la oferta política puede ser premiada o castigada
por la ciudadanía en las urnas. Como no existe tal diferencia ideológica y
tales programas contrapuestos (Brown Aráuz y Pérez
2019), sino un juego político “al menudeo” en el cual los sospechosos de
siempre, los partidos y figuras habituales se vinculan por períodos a los
arreglos clientelares que garantizan su reelección, entonces se puede hablar de
la inexistencia de un plano político real, de discusión y pugna por políticas
públicas que respondan a las necesidades de inclusión de la población (Subinas 2014).
Sobre el segundo problema, la
legitimidad que la ciudadanía panameña otorga a la democracia y al sistema en
general, varios datos generan preocupación. De acuerdo con las Encuestas de
Ciudadanía y Derechos que hace el Centro Internacional de Estudios Políticos y
Sociales (CIEPS), solo un 46,8 % de la ciudadanía reconoció la democracia como
la mejor forma de gobierno en 2019 y en 2021. Igualmente hay niveles
preocupantes de confianza en las instituciones políticas, incluidos el
Gobierno, la Asamblea y los partidos políticos. Esto es un problema regional,
pero de dimensiones dramáticas para el caso panameño. En la figura 1 se muestra
cómo se derrumba la valoración positiva de estas instancias luego de la
pandemia.
Figura 1. Valoración positiva del Gobierno, la
Asamblea y los partidos políticos en Panamá
Fuente:
CIEPS (2020a, 2020b, 2021).
Nota: Los datos están
en porcentajes y se basan en el período comprendido entre marzo de 2020 y enero
de 2021.
En
suma, la democracia y el sistema de partidos panameños son un juego formalmente
representativo, pero en ocasiones incapaz de discutir e incluir nuevas agendas
públicas. La estabilidad política ha venido con el costo de excluir nuevos
actores en la representación, lo que trae consigo problemas de legitimidad y
satisfacción (Brown Araúz y Luna Vásquez 2013). No queda sin consecuencia que
por más que la democracia panameña funcione en términos electorales esté basada
en una trayectoria en que, a diferencia de Uruguay y Costa Rica, ha primado la
desigualdad (Bohigues 2021).
La captura del Estado y el libre mercado que no es libre
Para abordar la segunda dimensión que
caracteriza el proceso de políticas públicas antes de la pandemia hay que
hablar de corrupción. La corrupción representa un fenómeno negativo para la
gestión gubernamental y es imposible no remitirse a ella como un elemento del
panorama de la política y las políticas públicas en Panamá (Olken
y Pande 2012; Montes y Chaves Paschoal 2016).
Al respecto, los trabajos académicos
(Ruhl 2011; Pérez 2017), las mediciones de expertos y
las encuestas de opinión pública coinciden en que la corrupción es un problema
importante. La literatura advierte que es uno de los retos fundamentales de la
sociedad panameña, sobre todo luego de los escándalos de Odebrecht, los Panamá Papers, y con mucha mayor razón luego de los recientes
Pandora Papers. De parte de los expertos, tenemos los
resultados del índice de percepción de la corrupción (IPC) de transparencia
internacional que ubican al país con un puntaje de 36, por debajo de la media
mundial y regional en términos de transparencia (ocupa el lugar 105 entre 180
países del mundo y el 21 de 29 en la región). En tercera instancia,
para la opinión pública, la corrupción viene haciéndose un tema cada vez más
importante para la ciudadanía; la II Encuesta de Ciudadanía y Derechos del
CIEPS (2021) la ubica como el primer problema del país con el 23,1 % de las
respuestas, cinco puntos más que el segundo problema, el desempleo (18,1 %).
¿Pero qué tipo de corrupción es la
que afecta a Panamá? Es necesario hablar de la corrupción en cuanto modelo
colectivo e interpersonal, institucionalizado y sistémico, en el cual los
actores principales y agentes hacen parte de un mismo arreglo que les beneficia
a todos (Teorell 2007; García-Rendón 2018). Existe un
juego entre élites políticas y empresariales caracterizado por formular
políticas públicas en favor de particulares o apropiarse de los recursos
públicos para beneficio personal, cuestión que es lo usual, no lo fuera de la
norma (Cárdenas y Robles 2020). A través de redes clientelares, patronazgo y
favores personales se ha logrado instalar como práctica esperada el hecho de
que para solventar cualquier necesidad que debiera resolverse por medios
públicos hay que vincularse o acercarse a quienes tienen el poder de distribuir
esos recursos. “En este país robamos todos”, dijo recientemente Alberto Cigarruista, magistrado presidente del Tribunal de Cuentas
(Morales Gil 2022).
Todo esto está presente en un nivel
en que no solo se captura el Estado, sus políticas y los recursos a distribuir,
también se interviene como árbitro en el mercado para favorecer actores en
particular, a la manera de la “gran corrupción” que define Jain (2001). El
mismo Guillermo Chapman, exministro de Planificación y Política Económica
(1994-1998), Gobernador del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
funcionario del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, fundador de
la Bolsa de Valores de Panamá y actual miembro de la Junta Directiva de la
Autoridad del Canal de Panamá reconoce que en la práctica ni siquiera funciona
tal libre mercado: “Panamá pretende ser una economía de mercado o capitalista,
pero se trata de un capitalismo distorsionado, patrimonialista, en el que una
labor importante del poder ejecutivo es la distribución de concesiones”
(Chapman 2021, 21).
En resumen, tanto el Estado como
algunos espacios que debieran pertenecer al llamado libre mercado han sido
capturados por un conjunto de élites políticas y económicas, lo cual sesga el
proceso de construcción de políticas públicas y la discusión política en
general (Cárdenas y Robles 2020). En la práctica se funciona como en un
“capitalismo de amiguetes” (Chapman 2021). Luego se toman las decisiones que
convienen a quienes hacen parte de ese juego, ya sean unas exenciones
tributarias o la concesión de una licitación en particular. En tal contexto, lo
público, lo que debiera ser de todos, se debilita. Y si esto se repite por
mucho tiempo termina derivando en una serie de condiciones políticas y
sociales, como las que abordamos en el siguiente acápite.
El malestar de lo público y “el sálvese quien pueda”
Que una sociedad como la panameña
tenga impreso desde hace tanto que la distribución de recursos públicos se
realiza predominantemente por vías particulares tiene efectos en la ciudadanía
y el tejido social en general. En el país hay problemas a la hora de reconocer
y valorar lo público como algo que corresponde a todas las personas sin distinción,
lo que a su vez ha incentivado un contexto de competencia particular por
recursos debido a la ausencia de ese espacio colectivo. No es gratuito lo común
de la expresión “juega vivo”, que alude a que se debe actuar de manera astuta y
tramposa para sacar el mejor provecho de la situación. En palabras de Pérez:
“La racionalidad instrumental dicta que ‘el fin justifica los medios’, por lo
tanto, hacer trampa, o como dicen los panameños el juega
vivo,
genera una tendencia a tomar atajos y hacer lo que sea necesario para tener
éxito, incluso si esto significa violar las reglas” (2011, 157 [traducción de
los autores]).
Sin embargo, estos rasgos no son un
asunto de bondad o maldad inherente a la ciudadanía panameña. El sendero
histórico panameño parte con un régimen democrático en lo formal, de partidos
oligárquicos, clientelares e incapaces de respetar las reglas del juego
establecidas por ellos mismos. Después de esto tuvo lugar un régimen
autoritario que mantuvo el clientelismo y, finalmente, en el régimen 19 democrático no se
superaron esas prácticas, sino que se ajustaron a un modelo económico rentista
que genera riqueza, pero es incapaz de distribuirla, y que limita la política
pública social a la distribución de subsidios (Pérez 2011; Brown Araúz 2018).
Como consecuencia de esto, la ciudadanía simplemente ha adoptado formas de
relación, que son producto de configuraciones históricas e institucionales
propias de ese Estado. Esas formas de relacionamiento con el Estado,
caracterizadas por lo particular, se imprimen en ciudadanos y
ciudadanas, haciendo que no encuentren problema en hacer regular el uso
personal de los recursos públicos, y que entre ellos compitan por la
distribución particular de los bienes que debieran ser de todos (Brown Araúz y
García-Rendón 2019).
En suma, para advertir la emergencia
de nuevas agendas políticas y su traducción en nuevas políticas públicas e
instituciones después de la pandemia era necesario caracterizar el sistema
político. En Panamá los canales de representación hace años que están en deuda,
lo que ha generado una cada vez más baja legitimidad de la democracia y el
sistema en su totalidad. El Estado y lo que se supone el espacio propio del
libre mercado han sido capturados por élites políticas y económicas que lucran con
esos arreglos y, por ende, la idea de lo público se ha deteriorado al punto de
imprimir en la ciudadanía una lógica de “sálvese quien pueda” en sus
interacciones con el Estado y entre sus propios miembros. Además, sin un
espacio de lo público, de lo de todos, que supere esas lógicas producto de los
arreglos de las élites y el “juega vivo” ciudadano, se configura la ausencia de
una comunidad política que atienda a lo colectivo. Esa lógica se acerca a la
reflexión final de Brown Araúz y Pérez: “la calidad del proceso de formulación
de políticas públicas es deficiente precisamente porque hay pocos actores
interactuando o siendo reconocidos en los escenarios en los que se desarrolla
el proceso de formulación de políticas públicas” (2019, 30).
A
continuación, argumentamos cómo la pandemia agudizó las condiciones sociales y
económicas, al punto de favorecer las condiciones en que ha irrumpido un
momento político en Panamá con las movilizaciones de julio de 2022 y con la
instauración de la mesa de diálogo producto de ellas.
3. Pandemia: efectos sociales y
económicos
Retomemos la hipótesis que se
presenta en el texto: existe un antes y un después de la pandemia en cuanto a
la irrupción política de nuevos actores y agendas en las políticas públicas
panameñas. Esto se relaciona con las características de la emergencia
sanitaria, sus consecuencias sociales y económicas, y cómo incidieron en la
activación del momento político descrito. En este apartado nos ocupamos de ello
sobre la base de indicadores sociales y económicos que revelan el golpe que
sufrió la sociedad panameña en ese lapso.
La cuarentena producto de la
emergencia sanitaria comenzó el 24 de marzo de 2020 con el Decreto Ejecutivo
507. Desde entonces la población vivió un aislamiento estricto y prolongado, con
severas limitaciones a la movilidad y al comercio, lo cual supuso un grave
impacto económico en general (García-Rendón 2020). En 2017 el Banco Mundial
(BM) había incluido a Panamá dentro de la lista de países con ingresos altos,
superando los $12,055 de ingreso nacional bruto per cápita, una cifra que le
acercaba a países del sur de Europa. En parte, esto fue producto del boom
económico que tuvo lugar entre 2004 y 2018, cuando Panamá tuvo un crecimiento
promedio del 7,0 % frente al 3,3 % del resto de América Latina (Astudillo,
Fernández y Garcimartín 2019). Aunque destacaba en
comparación con el resto de la región, la economía panameña ya comenzaba a
mostrar señales de desaceleración y de no poder reducir los altos niveles de
desigualdad (United Nations
University 2020).
Hacia finales de 2020 ya eran más
visibles las consecuencias económicas de la emergencia sanitaria. Panamá sufrió
la mayor contracción económica de su historia con un descenso del producto
interno bruto (PIB) de 17,9 %. Este dato superó incluso la histórica recesión
de 1988 cuando el PIB de Panamá se derrumbó un 13,4 %. La pobreza aumentó un
12,5 % y la pobreza extrema creció 6,8 % en el año 2020, según estimaciones del
BID. La clase media se desplomó, encogiéndose en casi un 11 % (figura 2), al
tiempo que el índice de Gini aumentó en 3,8 puntos alcanzando el valor de 54,1
(Garcimartín, Freire y Astudillo 2021).
Figura 2. Variación 2019-2020 por grupos de ingresos
Elaborada con datos de Garcimartín, Freire
y Astudillo (2021).
A este difícil panorama se unió una
inflación inusual. El índice de precios al consumidor (IPC), aumentó con
respecto a años anteriores. En 2021 ascendió al 1,6 % y en julio del 2022 –
momento de las protestas– hasta el 3,5 % (Instituto Nacional de Estadística y
Censo de Panamá [INEC] 2022), lo cual ha tenido un fuerte impacto entre las
capas medias y los grupos sociales que sufren vulnerabilidad.
A todas estas consecuencias sociales
y económicas es necesario adicionar la percepción de agravio relativo que la
ciudadanía tuvo que enfrentar con una serie de episodios en los que las élites
políticas, y en particular el PRD, el partido de gobierno,
se saltaron las condiciones de
emergencia sanitaria que el resto de población debía cumplir (García-Rendón
2020).
La
pandemia incidió entonces en las condiciones que propiciaron un contexto en el
cual, de manera simultánea, no organizada ni prevista por nadie, sucedieron las
movilizaciones del mes de julio (Lauría y Cota 2022). En el siguiente apartado,
describiremos ese momento y sus impactos en la política y las políticas
públicas del país.
4.
Después de las políticas públicas
Las protestas de julio de 2022
revelaron la emergencia de un sector ciudadano que si bien ya se había
movilizado no había sido considerado en la discusión pública como ahora.
Asimismo, obligó a discutir temas que no se solían debatir en medios de
comunicación masivos, y desembocó en la instauración de una mesa de diálogo
nacional televisada, un espacio reglado en el que se definen políticas
públicas, lo cual no deja de ser una paradoja institucional teniendo una
Asamblea Legislativa electa para ello. La nueva figura ha sido un logro en
términos de representación, más allá de la incapacidad de la mesa para pasar a
una segunda fase con más actores tradicionales –algo que discutiremos más
adelante–.
Todo
esto permite establecer, desde la perspectiva que presentamos, un momento de
irrupción de la política, como el surgimiento inesperado de actores en pugna no
solo por una reivindicación particular, sino por el quiénes entran en el juego
y qué reglas deben ponerse en cuestión. En este apartado final describiremos
las movilizaciones y cómo derivaron en la Mesa Única de Diálogo Nacional como
institución, para luego reflexionar sobre los logros alcanzados y los límites
presentados en términos de construcción de políticas públicas.
Las movilizaciones de julio de 2022
Las protestas de julio no comenzaron
ese mes. Si bien la importancia y magnitud de esas movilizaciones son las que
queremos resaltar hay que mencionar que la situación social
y política comenzaba a hervir desde puntos anteriores de la administración del
presidente Cortizo. Previo a la pandemia ya hubo una serie de protestas
juveniles frente a la reforma constitucional (Gordón 2019). En medio de ellas
hubo diversas manifestaciones contra la minería (Agencia EFE 2021).
En abril hubo reclamos de los trabajadores de la Autoridad del Canal (Morales
2022) y en mayo la Coalición de la Unidad por Colón (CUCO) realizó
manifestaciones y paros por más de tres semanas en la ciudad portuaria (García
2022b), entre otros episodios de acción colectiva. Todas estas manifestaciones
revelaban el descontento generalizado, resultado de las condiciones que antes
describimos (Nevache 2022), solo que en un punto más cercano a la ebullición.
Otro suceso anterior a las
movilizaciones de julio se manifiesta en una noticia relevante: el 20 de junio
el presidente Laurentino Cortizo informó que fue diagnosticado con un síndrome
mielodisplásico de riesgo intermedio y luego del tradicional Informe a la
Nación del 1 de julio viajó a Estados Unidos a una consulta más especializada
(Rodríguez 2022). A cargo de las funciones presidenciales quedó el
vicepresidente Gaby Carrizo, quien tuvo que enfrentar el inicio de lo sucedido
en ese mes.
El 4 de julio comenzó el paro de
maestros y maestras del sector público y las respectivas marchas en distintos
lugares del país. Si bien existían condiciones para un estallido social, a la
manera de las señaladas por Tarrow (1997) como estructura de oportunidad, nadie
advirtió ni hubiera esperado que esa manifestación en particular encendería una
chispa que devendría en llama mucho más fuerte y prolongada, tomando por
sorpresa tanto a la ciudadanía como al Gobierno y las élites políticas y
económicas, lo que sin duda ha jugado parte en su trascendencia. Al respecto
Fernando Abrego, líder sindical, dijo: “El Gobierno fue sorprendido por esta coyuntura,
pero también fue sorprendida la Cámara de Comercio […] y otros sectores […]
incluyendo a los propios sectores populares” (Pensamiento Crítico Panamá 2022,
min. 34:01).
El personal docente reclamaba ante el
alto costo de la vida y el incremento del precio del combustible. En respuesta
se envió una comisión gubernamental encabezada por la ministra de Educación.
Luego rechazaron negociar con la ministra y exigieron la presencia del
vicepresidente Carrizo, que al final no apareció (Cárdenas 2022a). Pronto se
unieron a las manifestaciones otros sectores sociales que en principio se
pueden agrupar en tres: la Alianza Nacional por los Derechos del Pueblo
Organizado (ANADEPO), los grupos sindicales de la Alianza Pueblo Unido por la
Vida,[iii]
y los pueblos indígenas originarios, concentrados bajo la Coordinadora Nacional
de los Pueblos Indígenas de Panamá. Sin embargo, a estos actores se fueron
vinculando sectores ciudadanos que no hacían parte de organizaciones sociales y
que se articularon a partir del descontento, lo cual dotó a la movilización de
algunas de las características de la multitud que describen Negri y Hart
(2004).
La aglutinación de los distintos
sectores en las protestas fue vista con una aprobación de 75,4 % según el
Informe de Encuesta Virtual de julio de 2022 del CIEPS, una cifra mayor del
52,8 % de apoyo a las protestas que reportó en 2020 el Latino- 23 barómetro. Del universo
encuestado, estudiantes (82,2 %) y personas desempleadas (83,6 %) fueron los
dos grupos que más estaban de acuerdo con las protestas; mientras que
empresarios (62,5 %) y jubilados (69,3 %) eran los dos grupos que mostraron
mayor desacuerdo. Esto nos habla de cómo las movilizaciones apelaban más a un
sector que no tiene asegurada su inclusión dentro del equilibrio económico y
social del país.
Los siguientes días las
movilizaciones tomaron mucha más fuerza, se interrumpieron tramos de la vía
Panamericana y el vicepresidente, a cargo del Ejecutivo, brilló por su
ausencia, lo que provocó el aumento del malestar ciudadano. Para entonces las
demandas giraban en torno a las consecuencias de la inflación en el combustible
y en productos de la canasta básica, pero también hubo menciones a los altos
precios que históricamente se pagan en el país por los medicamentos (Reyes
2022a). La verdad es que las movilizaciones comenzaron a articular demandas
disímiles y a hacerse más que la suma de las partes, una multitud de partes no
incluidas en la discusión política.[iv]
Ante el avance de las movilizaciones,
el Gobierno finalmente se pronunció el 11
de julio anunciando el congelamiento
de los precios de los combustibles y de algunos productos de la canasta básica,
lo que supuso que liberaría la presión social (Aparicio 2022). Sin embargo, las
protestas continuaron, lo que fue el primer indicio de que las demandas
iniciales estaban comenzando a superar lo coyuntural. Luego de esto el
presidente Cortizo convocó a un diálogo en la Ciudad del Saber, pero la ANADEPO
se negó a ello y manifestó que debía tener lugar en Santiago (Vega Loo 2022).
A mediados de julio el Gobierno
decidió organizar varias mesas de diálogo atendiendo las demandas de forma
segregada con el fin de que cesaran las movilizaciones. Aprobó la rebaja y la
congelación temporal de los combustibles en 3,25 USD el galón, también congeló
el precio de 10 alimentos básicos, que se sumaban a los de otros ocho que ya
estaban congelados, y anunció un plan de austeridad que incluía reducir en un
10 % el gasto público de la planilla y la propuesta de derogación de dos leyes
referidas a unos cuestionados incentivos turísticos (Agencia EFE 2022).
Uno de estos
acuerdos se alcanzó con la ANADEPO, pero la Alianza Pueblo Unido por la Vida lo
desconoció. Al día siguiente la ANADEPO renegó de los acuerdos alcanzados con
el Gobierno y manifestó que se debía a las demandas por justicia que tenía el
pueblo. El representante nacional de la organización, Luis Sánchez, manifestó:
Hoy
rompo frente a las cámaras lo que se firmó en el día de ayer porque me debo a
las bases y las bases son las que tienen el último mandato. […] La única agenda
que nosotros tenemos es llevarle justicia al pueblo panameño y vamos a seguir
en las calles hasta que el Ejecutivo se siente nuevamente con nosotros
(Rodríguez Campos 2022, párr. 1).
Todo esto habla de cómo la agenda
dejó de centrarse en un solo aspecto y comenzó a complejizarse y a articular
otras demandas que el sistema político no estaba considerando. La lógica de
irrupción de la política superó el sentido concreto, utilitario e instrumental
instando en su lugar a abordar el contexto con nuevas agendas que incluían la
participación en la discusión de aquellos que nunca habían sido incluidos, “la
parte de los que no tienen parte”.
La decisión de desconocer los
acuerdos iniciales y las soluciones presentadas por el Ejecutivo terminó siendo
exitosa para los grupos que eran parte de la movilización. El Gobierno
finalmente accedió a una mesa de diálogo nacional ubicada fuera de la capital
(Gordón 2022c). Históricamente este recurso del diálogo y la búsqueda de
consenso en Panamá ha sido parte de una lógica de resolución de conflictos
ineficaz para la política social y más conveniente para las élites políticas y
económicas (Brown Araúz y Pérez 2019), pero en la siguiente sección veremos por
qué es posible considerar que este inesperado momento de irrupción de la
política, de nuevas agendas y articulación de demandas ha logrado cambiar y
significar algo nuevo incluso para las organizaciones que ya habían protestado
antes.
La Mesa Única de Diálogo como institución
Las mesas de diálogo son una
institución antigua en la política panameña después de la transición. Panamá se
ha caracterizado por la construcción de grandes consensos, funcionales para
desactivar la disidencia y garantizar la reproducción del orden. Así lo
advierten Brown Araúz y Pérez cuando dicen que “los diálogos […] han sido el
escenario extrainstitucional favorito de los actores políticos panameños desde
la década de los noventa” (2019, 18). Sin embargo, la Mesa Única de Diálogo
producto de las movilizaciones de julio se alejó en una serie de cuestiones de
las anteriores experiencias.
Para comenzar no fue tanto la
cuestión de los actores, algunos de los cuales ya habían estado presentes en la
demanda de necesidades y derechos frente al Estado, sino la incursión conjunta
de todos estos gremios, movimientos sociales y sectores de la ciudadanía a modo
de multitud plural y diversa (Negri y Hart 2004). En este caso las demandas no
atendieron exclusivamente a una agenda concreta, sino que señalaron a la
necesidad de construir una agenda colectiva del país. La mesa de diálogo
nacional se instauró el 21 de julio en torno a ocho puntos que trataban de
abordar de manera colectiva a todos los sectores articulados (Gordón 2022b):
a.
Rebaja y congelamiento de la canasta
básica sin afectar al productor nacional
b.
Rebaja y congelamiento del precio del
combustible
c.
Rebaja y abastecimiento de medicamentos en
la Caja de Seguro Social y Ministerio de Salud, sin privatizar
d.
Cumplimiento de la Ley del 6 % del PIB,
para educación
e.
Rebaja de la energía
f.
Discusión del tema de la Caja de Seguro
Social
g.
Corrupción y transparencia
h.
Mesa intersectorial y de seguimiento, un
órgano de la mesa de diálogo que vela por el cumplimiento de lo acordado.[v]
En segundo lugar, es notorio que en
la mesa de diálogo estuvieran ausentes los gremios empresariales, a pesar de que
ellos mismos y hasta el propio presidente Cortizo defendieron la pertinencia de
su participación. Estos actores empresariales tuvieron que ser relegados a un
segundo momento (Peña 2022) que todavía no ha tenido lugar, a causa de dos
eventos particulares. Primero, porque la ANADEPO se negó a avanzar a una
segunda etapa que tuviera a los empresarios sin haberse cumplido con los logros
de los ocho puntos ya mencionados. Segundo, porque acusó a los empresarios de
desconocer los avances de la primera etapa e incluso tratar de torpedear los
acuerdos demandando ante la Corte Suprema de Justicia lo que se iba alcanzando
(Bustamante 2022).[vi]
Con todo, la capacidad de la mesa de impedir inicialmente el acceso a las
élites económicas a un lugar de debate, en contravía de la opinión de las
élites políticas, es una muestra de la excepcionalidad de la situación.
En tercer lugar, no es menor que las
negociaciones de la Mesa Única hayan sido televisadas en una transmisión
nacional. Que estos actores tuvieran la posibilidad de discutir con el Gobierno
en un espacio público sobre temas que son públicos sin la intervención de las
élites económicas es todo un evento inesperado antes de la pandemia y antes de
las movilizaciones de julio.
En la primera parte del texto hemos
descrito un orden social con apariencia de estabilidad, con un mito del
consenso y la negociación, en el cual hay problemas de representación y unas
élites políticas y económicas juegan un rol para la reproducción de ese orden.
Ahora hemos descrito cómo luego de la pandemia han surgido fuerzas que rompen
ese consenso del orden previo, traen en su emergencia la preocupación por lo de
todos, y derivan en una Mesa Única de Diálogo con aspectos institucionalmente
excepcionales para el país. Los temas tratados, oligopolios y precios de
medicamentos, por ejemplo, no estaban permitidos en el orden social y político
previo. Los gremios empresariales no dirigieron el sentido de la mesa, y las
discusiones han sido de carácter público y televisado. Esta ruptura ha propiciado
por un momento fugaz la necesidad de pensar en lo político como lo de todos.
5. Conclusiones
En este artículo hemos abordado cómo
después de la pandemia emergieron nuevas agendas políticas que se tradujeron
finalmente en la Mesa Única de Diálogo, una nueva institución de definición de
políticas públicas en Panamá. Se ha descrito la persistencia de lógicas
particulares y utilitaristas en los espacios de discusión y los conflictos y
las dificultades que esto implica para que la política ejerza su rol de construir
un objetivo común, algo fundamental a la hora de cimentar una comunidad
política. El predominio de estas lógicas utilitaristas en los espacios de
decisión ha debilitado el sentido y el ejercicio de lo público, producto de la
asimetría de poder entre actores políticos y la ausencia de un Estado que, en
efecto, arbitre entre los diferentes intereses para armonizarlos. En este
sentido, la falta de política con un objetivo común y la debilidad de lo
público constituyen dos características primordiales del país.
En una coyuntura de empeoramiento de
las condiciones de vida, causada por la emergencia sanitaria de la pandemia, ha
tenido lugar un evento contingente, la irrupción de la política como “la parte
de los que no tienen parte” en los espacios públicos de deliberación y decisión
para la elaboración de las políticas públicas (Rancière 2011). Un conglomerado
de docentes, profesionales de la medicina, trabajadores de la construcción,
indígenas, estudiantes e incluso ciudadanos y ciudadanas anónimos no agrupados,
participaron en las movilizaciones de julio de 2022. Todos estos actores
constituyeron una multitud en la que se sumaron varios proyectos políticos de
diferente nivel de articulación, constituyendo así un sujeto plural y
contradictorio, pero que ha conseguido derivar en la Mesa Única de Diálogo.
Si bien las movilizaciones y la Mesa
han hecho evidente que los rasgos de particularismo del sistema político
panameño se agotan hoy para resolver los desafíos en frente, los retos apenas
están comenzando. La labor de la Mesa parece estar estancada y no da lugar a
una nueva fase en la que se incluya a los actores con mayor poder de veto entre
las élites económicas y políticas, pero era de esperar que este proceso
resultara en otro consenso parcial, que los participantes del litigio vieran
satisfechas sus demandas particulares y se diluyera de nuevo la agenda
colectiva del país. Los desviados sentidos de lo público no se transformarán en
un solo momento.
Lo
que habrá que resaltar entonces es que por medio de esta emergencia inesperada
de un actor múltiple se interrumpió por una ocasión la estabilidad del sistema
político, del orden previo. La presencia de este sujeto múltiple en un diálogo
televisado, sin el concurso de actores como los gremios empresariales, que
fueron relegados a un segundo lugar, constituyó una situación excepcional.
Independientemente de las consecuencias prácticas que tenga este proceso es
evidente la necesidad de una política que atienda a lo común.
Apoyos
Esta
investigación se realizó gracias al apoyo financiero del Sistema Nacional de
Investigación de Panamá (SNI).
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