Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 78. Enero
- abril 2024, pp. 155-175, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.78.2024.5763
Estado, turismo y covid-19 en Argentina: implicaciones
de las políticas durante la pandemia
State,
tourism, and COVID-19 in Argentina: Implications of policies implemented in the pandemic
Dra. Erica Schenkel.
Docente investigadora. Universidad Nacional del Sur y Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) (Argentina).
(erica.schenkel@uns.edu.ar)(https://orcid.org/0000-0002-5456-2119)
Recibido:02/11/2022 • Revisado: 25/02/2023
Aceptado: 21/07/2023 • Publicado: 01/01/2024
Cómo citar este
artículo: Schenkel, Erica. 2024.
“Estado, turismo y covid-19 en Argentina: implicaciones de las políticas
durante la pandemia”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 78: 155-175. https://doi.org/10.17141/iconos.78.2024.5763
Resumen
La covid-19
provocó una reformulación de las políticas en el sector turístico, pues ante la
caída de los flujos internacionales se volvió a apostar por el turismo
nacional. Argentina es un ejemplo de este fenómeno: durante la pandemia impulsó
una agenda turística local como no sucedía desde hace décadas. La promoción
externa y el turismo receptivo (internacional), que ocupaban un lugar
protagónico en la agenda del sector, dejaron lugar al fortalecimiento del
turismo doméstico. En este artículo se analiza la reformulación de la agenda
turística argentina durante la pandemia y sus implicaciones socioterritoriales.
Para ello, se utiliza como enfoque teórico-metodológico al análisis de
políticas, particularmente los estudios de evaluación que parten de estrategias
cuanti-cualitativas. Se describen las tres políticas
implementadas (asistencia al sector turístico nacional, coordinación y
adaptación a la nueva normalidad y estímulo a la demanda) para luego
vincularlas a un contexto caracterizado por el levantamiento de las
restricciones y por el avance del proceso de vacunación, rasgos que motorizaron
los índices de recuperación turística a partir del segundo semestre de 2021. Se
demuestra que, aunque en esta reactivación se evidencia el reimpulso del
turismo doméstico, el internacional continúa muy por debajo de los niveles
prepandémicos. El texto concluye con una serie de discusiones acerca del
impacto de las políticas implementadas en Argentina.
Descriptores: América Latina;
Argentina; evaluación; pandemia; políticas públicas; turismo.
Abstract
COVID-19 led to a reformulation of policies in the tourism sector, as the fall in international
flows led to a renewed focus on
domestic tourism. Argentina
is an example
of this phenomenon.
During the pandemic, it promoted
a local tourism agenda that
had not been
seen for decades. Foreign promotion and inbound (international) tourism, which used to
play a leading role in the sector’s agenda, gave way to
the strengthening of domestic tourism.
This article analyzes the reformulation
of the Argentine tourism agenda during the pandemic and its socio-territorial implications.
For this purpose, we use policy analysis as a theoretical-methodological approach,
particularly evaluation studies based on
quantitative-qualitative methods.
The three policies implemented (assistance to the
national tourism sector, coordination and adaptation to the new normality,
and stimulus to demand) are described and then linked to
a context characterized by the lifting of restrictions and the progress of
the vaccination process, features that drove tourism
recovery rates from the second
half of 2021. It is shown
that, although in this reactivation there is evidence
of a revival of domestic tourism, international tourism remains well below
pre-pandemic levels. The text concludes
with a series of reflections on the impact of
the policies implemented in Argentina.
Keywords: Latin America; Argentina; evaluation; pandemic; public policies; tourism.
1. Introducción
La expansión de la
covid-19 ha trastocado las bases del modelo turístico que conducen las
políticas sectoriales desde hace décadas. Esto se evidencia en una drástica
caída de los flujos internacionales y en una revalorización del turismo
doméstico, que es aquel que evita el derrumbe total del sector turístico a
escala global (OMT 2021). La centralidad que supo asumir el turista
internacional dio lugar a la del propio residente, que pasa a ser un blanco
destacado de las políticas sectoriales (Velasco González 2020). La promoción de
viajes a destinos nacionales no solo ha implicado un apoyo a los prestadores
turísticos, y, por ende, al sostenimiento de puestos de empleo e ingresos, sino
también al fortalecimiento de estas prácticas en sectores medios y populares
que han sido los más afectados por la crisis.
Además, las
políticas sectoriales debieron reposicionarse en términos de la oferta para
priorizar nuevos modelos de comportamiento social más respetuosos con las
personas, con las culturas y con el medioambiente. Las agendas turísticas
comenzaron a proyectar prácticas y destinos seguros, capaces de motivar un
viaje en contextos de incertidumbre (Navarro Drazich
y Lorenzo 2021). Esto ha originado, por un lado, una revalorización de
modalidades y destinos poco consolidados, vinculados a prácticas de ecoturismo,
turismo rural y comunitario; y, por otro, una reconversión de destinos
tradicionales, que deben innovar para limitar la masificación (Cañada e Izcara 2021). Este cambio de escenario fue advertido
rápidamente por gran parte de los Gobiernos latinoamericanos que comenzaron a
reformular sus políticas sectoriales centradas ahora en los flujos internos (Schenkel 2021). Así lo ha hecho el Gobierno argentino, que,
en el momento más crítico de la pandemia, lanzó su propio plan de reactivación
de la actividad turística nacional para intentar sostener un sector que
atravesaba la peor crisis de su historia (Ley 27.563/2020). Debido a la
pandemia dejaron de operar en el país más de 4000 prestadores, lo que ocasionó
una pérdida de empleo que afectó a 74 000 personas. Además, el 50 % de los
establecimientos operativos se encontraban en una situación desesperada, pues
el 35 % no poseía capital de trabajo y un 15 % carecía de autonomía para
resistir en el corto plazo, motivos por los cuales evaluaban declararse en quiebra
o cerrar de manera definitiva (AHT 2020).
En este marco, el
Gobierno argentino impulsó una reformulación de la agenda sectorial centrada en
el turismo nacional. Lo anterior se instrumentó a partir de la implementación
de políticas de asistencia a la oferta, originadas en el contexto del aislamiento
social preventivo y obligatorio (ASPO), de políticas de coordinación y
adaptación para preparar a prestadores y lugares de destino a la nueva
normalidad, y de políticas de estímulo a la demanda con el fin de reimpulsar
las prácticas turísticas nacionales. Cada una de estas políticas surgió como
respuesta a los cambios originados por la pandemia, a las recomendaciones
sanitarias y a sus implicaciones en el desarrollo de la actividad. A partir de
lo señalado, en el artículo se aborda el impacto de la covid-19 en la actividad
turística en Argentina y se analizan las implicancias de las políticas
implementadas. Se plantean como hipótesis que dichas estrategias de
intervención significan un cambio relevante en relación con la agenda pública
precedente, tanto en términos de propósitos perseguidos como de acciones
implementadas y que favorecen la revalorización del turismo doméstico,
materializada en nuevas tendencias turísticas y en determinados lugares de
destino que adquieren mayor relevancia en el mapa nacional.
Para
alcanzar dichos propósitos, se parte del análisis de las políticas públicas
como enfoque teórico-metodológico. El carácter pluridimensional de este enfoque
permite presentar una visión integral de las diversas acciones llevadas a cabo
en esta materia y avanzar en sus implicaciones una vez implementadas (Pérez
Sánchez 2006). Esta dualidad ha derivado en aquello que Torgerson
(1995) denomina el “análisis de políticas pospositivista”,
que concilia el rigor del análisis empírico y la orientación práctica hacia la
eficacia de las decisiones públicas con la necesidad de una comprensión
política de las políticas, tanto en el análisis de la evidencia recabada como
en el abordaje crítico hacia la legitimidad y el contexto político y social
(Losada Trabada 2003).
2. Metodología
La investigación
parte de los amplios estudios de evaluación de políticas que integran
estrategias cuanti-cualitativas. En un comienzo estos
abordajes implicaban, en su mayoría, un proceso cuantitativo que tendía a medir
el grado de cumplimiento de los objetivos formulados a partir de abordajes
puntuales en torno a los impactos de una acción de gobierno. Las críticas
recibidas a este tipo de análisis provocaron su reemplazo progresivo por
estudios de evaluación más amplios, extendidos al ciclo de la política pública,
a los procedimientos y a las metodologías utilizadas, incluyendo técnicas
cualitativas de indagación (Martínez del Olmo 2006).
Desde esta
perspectiva, la investigación se lleva a cabo a partir de una metodología mixta
que produjo sus datos mediante el relevamiento documental y a través de la
aplicación de encuestas (entrevistas y cuestionarios semiestructurados) a
informantes clave. El corpus documental se elaboró a partir de normativas,
leyes, decretos y resoluciones, así como de informes estadísticos entre los que
se encuentran la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), la Encuesta de Turismo
Internacional (ETI) y la Encuesta de Ocupación Hotelera (EOH), todas del
Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Se emplearon también
manifestaciones oficiales como las memorias del estado de la nación de la
Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM), las cuentas de inversión del Ministerio
de Economía (MECON), discursos gubernamentales, escritos y notas de prensa y
documentos de especialistas en el área como la Organización Mundial del Turismo
(OMT), así como otros organismos gubernamentales y no gubernamentales y el
sector científico-tecnológico.
La
información documental fue complementada con la realización de entrevistas a
distintos actores que participaron de la formulación e implementación de las
políticas turísticas durante la pandemia, entre los que sobresalen autoridades
gubernamentales y representantes de cámaras empresariales. Asimismo, se
aplicaron cuestionarios semiestructurados a destinatarios de dichas acciones de
gobierno como visitantes, prestadores y autoridades de localidades turísticas.
Los datos obtenidos fueron sistematizados y analizados en relación con la malla
argumentativa que sostiene la investigación y se expone mediante figuras y
tablas de doble entrada.
3. Análisis y resultados
La
información obtenida fue sistematizada en cuatro apartados que se presentan
siguiendo una secuencia temporal. Lo anterior permite evidenciar el impacto que
tuvo la pandemia y las políticas públicas sectoriales en relación con el
escenario previo, para, finalmente, abordar el estudio de sus implicancias en
un contexto más amplio que es multifactorial.
3.1.
Políticas dirigidas al turismo antes de la pandemia
A partir de la
década de los 70 el impulso de la actividad turística en Argentina quedó
asociado a la estrategia de desarrollo de apertura a la globalización
económica, con una prevalencia del turismo receptivo (internacional) entre las
políticas sectoriales (Schenkel 2020). Ante una
economía cada vez más internacionalizada, la actividad se presentó como una
oportunidad para atraer divisas, generar ingresos y empleo y, así, sostener el
crecimiento de la economía nacional. Esta apuesta del Estado argentino se
consolidó en la poscrisis argentina del 2001, ante una balanza de pagos
altamente deficitaria y una abultada deuda externa declarada en cesación de
pagos (Rapoport 2014).
En este contexto,
la Ley 25.997 declaró al turismo receptivo como una actividad de exportación no
tradicional prioritaria y creó herramientas para su fortalecimiento, entre las
que se destaca el impulso del Instituto Nacional de Promoción Turística (INPROTUR)
(Ley 25.997/2005), un organismo descentralizado abocado a fortalecer los
arribos internacionales y la marca Argentina en el exterior. Desde entonces,
los sucesivos Gobiernos desarrollaron una activa política en el área que buscó
consolidar el turismo receptivo como actividad de interés nacional (Decreto
1297/2006).
Dicho
posicionamiento se tradujo en una fuerte asignación de recursos públicos. Desde
entonces el INPROTUR se convirtió en el principal centralizador del gasto
turístico (MECON 2006-2019b), en detrimento de otras áreas como el turismo
social, que hasta ese momento ocupaban un lugar central en la agenda sectorial
(Schenkel 2018). Para el Proyecto de Ley de
Presupuesto 2020, el último presentado antes de la pandemia, el INPROTUR llegó
a contar con el 82 % de los recursos totales asignados a este sector (figura
1).
Figura 1. Evolución del presupuesto destinado al
turismo entre 1996 y 2019
Elaborada con base en las leyes de presupuesto (MECON
1996-2019).
Nota:
Si bien el INPROTUR, como todo organismo descentralizado, tiene un presupuesto
propio, para los fines comparativos de este artículo se asocia al presupuesto
del área de turismo.
Con
esta fuerte asignación de recursos destinada a la promoción externa, la apuesta
del Estado por el visitante internacional dejaba de lado el ámbito del discurso
y de la planificación (como sucede desde hace décadas), para alcanzar la etapa
de implementación y traducirse en acciones concretas. Entre las labores
realizadas para alcanzar este objetivo tenemos la asistencia a las principales
ferias turísticas internacionales, las jornadas de formación para prestadores y
destinos receptivos, la financiación de eventos de resonancia internacional y
el impulso de press trips a las
revistas especializadas, workshops y fam tours para los principales
comercializadores externos (MECON 2006-2019a). El incremento de estas
iniciativas y la presencia de la marca Argentina en diferentes países de
América, Europa y Oceanía y, posteriormente, Asia y África, reflejaron una
expansión en el campo de actuación del INPROTUR a medida que se consolidó su
posicionamiento en la estructura organizacional, para priorizar su presencia en
aquellos mercados de alto gasto como Norteamérica, Europa y Oriente Medio.
3.2.
Incidencias de la covid-19 en la actividad turística en Argentina
A fines de 2019
Argentina se encontraba en una situación crítica, presentaba elevados niveles
de pobreza y desempleo, altas tasas de informalidad y un creciente proceso
inflacionario combinado con recesión, inestabilidad cambiaria, déficit fiscal y
comercial. La deuda pública había alcanzado el nivel más alto de América Latina
(89 % del PIB) y atravesaba un complejo proceso de renegociación de pago con el
FMI (Naciones Unidas 2020). Por lo tanto, la pandemia no hizo otra cosa que
profundizar las vulnerabilidades preexistentes y extender las consecuencias de
una década de crecimiento nulo, calificada por la CEPAL como una “década
perdida” (CEPAL 2020).
En
este sensible contexto socioeconómico, el Gobierno argentino decretó una de las
cuarentenas más estrictas en el plano internacional, que incluyó la prohibición
de la circulación dentro del país y la suspensión de las llegadas de todos los
vuelos que unían Argentina con destinos considerados de riesgo (Decreto
260/2020). El aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO) comenzó en
marzo de 2020 y finalizó más de siete meses después. La flexibilización de las
restricciones tuvo lugar en octubre de 2020 con la eliminación de la
obligatoriedad del uso de mascarilla en espacios al aire libre y con las
primeras reaperturas con aforo, para pasar del ASPO al distanciamiento social,
preventivo y obligatorio (DISPO) en noviembre de 2020.
Si bien la caída
de la economía fue bastante generalizada, los sectores más afectados de la
cadena productiva fueron aquellos ligados al turismo (hoteles y restaurantes,
actividades artísticas, culturales, deportivas y de esparcimiento), las cuales
sufrieron directamente las medidas del ASPO (CEPAL 2022). La actividad tuvo un
derrumbe sin precedentes: el turismo emisivo (internacional) cayó un 93 % con
respecto a julio de 2019, y el turismo receptivo (internacional) un 99 % en el
mismo periodo (INDEC 2019a, 2020a).
En términos de
turismo interno (visitantes, residentes y no residentes), la caída interanual
fue de 79 %, un 20 % menor al turismo internacional (INDEC 2019b, 2020b). Esto
último responde a la composición del flujo del turismo interno: el 98 % de los
viajeros hospedados en 2021 fueron residentes argentinos contra el 79 % que
representaban en 2019. De este modo, el turismo nacional logró recortar la
fuerte caída de los flujos internacionales, aunque igualmente se mantuvo muy
por debajo de los niveles registrados antes de la pandemia (INDEC 2019b,
2020b).
Esta caída tan
marcada en arribos y niveles de ocupación impactó duramente al sector hotelero.
De enero a diciembre de 2020 la caída fue del -68 %, y si se considera el
periodo abril-diciembre (marcado por las restricciones implementadas por el
Estado) llega hasta un -93 % (AHT 2021). Entre 1700 y 2000 hoteles dejaron de
funcionar, lo que se tradujo en una reducción de 85 000 puestos de trabajo,
convirtiéndose así en la actividad económica que más empleos perdió durante la
pandemia (AHT 2020).
Ahora bien, cuando
se desagrega dicho impacto de acuerdo con el lugar de destino y con el tipo de
turismo, se evidencia que la pandemia no afectó a toda la actividad turística
de la misma forma. Los segmentos de viajes más perjudicados fueron aquellos asociados
a altas aglomeraciones en espacios reducidos (turismo de reuniones,
corporativo, cruceros y viajes grupales) y a la tercera edad, el principal
grupo de riesgo en la pandemia (entrevista a representante de la Cámara
Hotelera y Gastronómica, enero de 2021).
Si bien todos los
destinos registraron afectaciones, el impacto no fue uniforme (Amadasi 2021). Entre los más perjudicados aparecen aquellos
que solían tener un alto componente de visitantes internacionales, que
generaban grandes aglomeraciones urbanas, que se identificaban con el turismo
de tercera edad, con atractivos de alta saturación social (museos, teatros o
anfiteatros) o que presentaban una situación epidemiológica de alto riesgo. Por
ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires (la de mayor aglomeración urbana del país,
con alto riesgo epidemiológico y con el mayor destino
de visitantes internacionales) pasó a
alojar el 19 % de los viajeros que tuvo en 2019;
San
Carlos de Bariloche (destino con fuerte peso internacional y con la
aglomeración urbana más importante entre los destinos patagónicos) recibió solo
al 43 % de los turistas que registraba antes de la covid-19; y termas de Río
Hondo, lugar elegido tradicionalmente por las personas de la tercera edad, fue
el segundo destino más perjudicado al recibir solo un 30 % de los visitantes
que arribaron a este territorio en 2019 (INDEC 2019b, 2020b).
3.3.
La reconversión de las políticas turísticas durante la pandemia
El Gobierno
nacional buscó reducir el impacto de la crisis sanitaria mediante el resguardo
de las relaciones laborales en toda la cadena productiva. Para ello, estableció
la prohibición temporal de los despidos y la asistencia económica a las
empresas afectadas mediante subsidios y créditos. Este paquete de medidas tuvo
como destinatarios tanto a los actores formalizados (Programa de Asistencia de
Emergencia al Trabajo y la Producción [ATP]) como al sector no formalizado
(Ingreso Familiar de Emergencia [IFE]) y privilegió a empresas de tipo pymes y
a aquellos sectores sociales más vulnerables.
En esta línea, el
gobierno intervino fuertemente en el sector turístico. Las políticas
sectoriales se dirigieron al propio residente, que pasó a ser nuevamente un
actor destacado en su rol de visitante, de empresario o de trabajador del
sector a partir del turismo doméstico. Para ello, el gobierno casi duplicó la
participación del Ministerio de Turismo y Deportes en el presupuesto nacional,
que pasó del 0,09 % al 0,17 % (tabla 1). Esta reasignación de partidas
benefició al desarrollo del turismo nacional, que concentró el 39 % del
presupuesto contra el 7 % que representaba originalmente, y, a la inversa,
contrajo en un -21 % los recursos destinados a la promoción externa (MECON
2021a).
Tabla 1. Composición del gasto turístico
presupuestado
Elaborada a partir de la cuenta de inversión (MECON
2021a).
Las demás áreas
(actividades centrales, turismo social, calidad y comunicación y, en menor
medida, deporte) se mantuvieron bastante más estables, aunque debieron promover
una reformulación de tareas. En el caso de las actividades centrales, una buena
parte de sus recursos se destinó a financiar los planes de asistencia al sector
(a partir de inversión en infraestructura y apoyo financiero a privados): el
turismo social, que no pudo ofrecer prestaciones turísticas, volcó la mayoría
de sus recursos a obras de recuperación de los complejos estatales; el área de
inversiones internacionales, afectada debido a la ejecución de créditos del
BID, se dirigió al pago del Fondo de Auxilio y Capacitación Turística (FACT);
el área de capacitación y comunicación destinó los recursos a la formación en
el contexto de pandemia a partir de la oferta de cursos e-learning; y el área de deporte no pudo financiar los viajes y
estancias de los deportistas, por lo que destinó una mayor parte de recursos al
desarrollo de infraestructura con los programas Clubes de Barrio y
Polideportivo. En esa misma línea, el presupuesto afectado al turismo nacional
contempló también la asistencia al sector privado a partir de la financiación
del auxilio para prestadores turísticos (APTUR) (Resolución 262/2020) y del
régimen de incentivos a la preventa de servicios turísticos nacionales (PreViaje) (Ley 27.563/2020, art. 3).
A partir de estos
instrumentos, el Estado intervino en el sector con el propósito de sostener y
reactivar la actividad turística nacional en tiempos de pandemia. Para ello,
implementó varias políticas: de asistencia a la oferta en el contexto del
aislamiento social, preventivo y obligatorio (el peor momento de la pandemia);
de coordinación y adaptación para preparar el sector para la nueva normalidad
en el contexto del distanciamiento social, preventivo y obligatorio; y de
estímulo a la demanda originada por las primeras reaperturas para finales de
2020. Dichas políticas surgieron como respuestas a los cambios originados en la
situación epidemiológica del país, a las recomendaciones sanitarias y a sus
implicaciones en la actividad económica en cuestión (figura 2).
Figura 2. Políticas turísticas implementadas en
Argentina a partir de la pandemia
Elaboración propia.
Política de asistencia a
la oferta turística
Las medidas
dirigidas al sector priorizaron la asistencia a prestadores y trabajadores
turísticos que se encontraban formalizados, con la implementación del FACT y
del APTUR.[i]
Ambos instrumentos aplicaron una segmentación de beneficios exclusivos para
micro, pequeñas y medianas empresas que fueron las que recibieron la mayor
parte de la asistencia, y al momento de aprobar las solitudes se priorizó el
criterio de equidad de género (a partir de una ponderación por la participación
del personal con cupo femenino y no binario) y el de formación del personal. En
cuanto a este último, el acceso al beneficio exigió que más del 70 % de los
empleados realizaran cursos de capacitación en la plataforma de formación del
Ministerio, podían escoger uno y los otros tres eran obligatorios (Higiene y
seguridad en turismo, Accesibilidad turística y turismo responsable y Género).
Ambos instrumentos procuraron llegar a todas las solicitudes que se ajustaran a
la norma, por lo que el beneficio percibido por actor terminó representando una
“ayuda insuficiente”, de acuerdo con las cámaras empresariales (entrevista a
representante de la Cámara Hotelera y Gastronómica, enero de 2021).
El FACT benefició
a 2500 pymes en 2020 y ayudó a mantener el empleo de 38 000 personas. Tres de
cada cuatro de estas empresas tenían menos de 15 empleados y en términos de
rubro el 70 % pertenecía al sector de alojamiento y establecimientos
gastronómicos, el 25 % a agencias de viaje y el 2 % a servicios de recreación.
En 2021 tuvo una nueva edición que contó con menos presupuesto y se distribuyó
entre una mayor cantidad de empresas, en total entre 3493 pymes que empleaban a
64 968 personas. En línea con la primera edición, más del 60 % de las empresas
beneficiadas fueron establecimientos gastronómicos (38 %) y alojamientos (27
%), seguido por agencias de viaje (20 %) y servicios de transporte turístico (7
%). Nueve de cada 10 empresas seleccionadas fueron micro y pequeñas empresas
con menos de 30 empleados (JGM 2021, 2022).
El Fondo de
Auxilio para Prestadores Turísticos Independientes alcanzó en 2020 a 6102
pequeños autónomos operadores turísticos (guías de turismo, profesionales de la
fotografía, artesanos y artesanas, cabañeros). En 2021 resultaron beneficiadas
14 600 personas, más del doble que en la primera edición. El universo se
compuso por un 70 % de monotributistas, 20 % de
autónomos y el 10 % restante fueron personas jurídicas (JGM 2021, 2022). Por
otro lado, el auxilio a destinos y a municipios turísticos fue canalizado en
mayor medida a través de la iniciativa 50 Destinos, como medida contracíclica para financiar obras de infraestructura
turística.
Durante
el año 2020 el programa 50 Destinos aprobó 85 proyectos de obra en las 23
provincias del país y en la ciudad de Buenos Aires, para la financiación de
centros de interpretación, miradores, señalética, accesos, rampas,
estacionamientos, luminaria sustentable y la puesta en valor y modernización de
centros turísticos existentes. En 2021 el programa incorporó más localidades
para la financiación de 68 proyectos provinciales. Entre las obras realizadas
destacan la modernización de centros turísticos, la construcción de centros
cívicos y glampings,
mejoras de accesibilidad, creación de miradores y estacionamientos (JGM 2021,
2022). En las entrevistas realizadas a autoridades turísticas se destacan la
“masividad” y la “federalidad” del programa, aunque
en algunos casos sostienen que la obtención del beneficio exigía “tediosos”
proyectos de inversión y obras de difícil realización para las estructuras
locales (entrevistas a autoridades públicas provinciales y municipales, entre
enero y octubre de 2021).
Política de coordinación y adaptación
Con
el inicio del proceso de vacunación a finales de 2020 el gobierno inició una
apertura progresiva del sector turístico. En el caso del turismo nacional, los
viajes individuales y familiares se reactivaron en la temporada estival
2020-2021 y los viajes grupales (estudiantiles y de la tercera edad) en octubre
de 2021. El turismo internacional, en el caso de países limítrofes, también
debió esperar un año para reactivarse, y para el resto del mundo y viajes de
cruceros un poco más, esto sucedió a partir de noviembre de 2021.
Estas
primeras reaperturas exigieron una política de coordinación y asistencia por
parte del Estado, el cual debió adecuar el desarrollo de la actividad al
contexto de la pandemia. En este marco, en articulación con las 23 provincias y
con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el gobierno definió la provisión de
centros sanitarios y el despliegue del plan DetectAr
para posibles casos de coronavirus, también desarrolló la web Verano para
aquellas personas que vacacionaron durante la pandemia. La aplicación facilitaba
la obtención del “certificado verano” que era necesario para circular y el cual
brindaba información actualizada sobre los requisitos para viajar a las
distintas localidades del país, ya que la posibilidad de ingresar a las
provincias dependía de la situación epidemiológica y de las exigencias de cada
distrito (por ejemplo, algunas provincias solo solicitaban el certificado
turismo, mientras que otras pedían la presentación de una prueba PCR negativa).
En
una misma línea, el Ministerio de Turismo y Deportes en conjunto con el sector
privado, confeccionaron 16 protocolos de turismo que adecuaban las prácticas y
prestaciones turísticas a las recomendaciones sanitarias emitidas por el
Ministerio de Salud. Dichos documentos de normalización pretendían proveer de
seguridad no solo a quienes se desplazaban con fines de ocio, sino a los
propios trabajadores del sector y a los residentes en las zonas turísticas.
También,
en el marco del programa Municipios Responsables, el Ministerio de Turismo y
Deportes buscó fortalecer la constitución de destinos seguros, adaptados al
cumplimiento de las medidas de prevención sanitaria. Dicho programa estuvo
destinado a la adquisición e instalación de equipos y terminales de
sanitización, pisos antideslizantes, pintura vial, ordenadores de público,
señalización edilicia interna, cartelería, digitalización de mapas turísticos,
adaptaciones asociadas al distanciamiento físico y detectores de temperatura.
Al igual que 50 Destinos, promovió la participación tanto de destinos
tradicionales como emergentes y al momento de canalizar los beneficios priorizó
el criterio de federalidad, para alcanzar en 2020 más
de 70 localidades (Ministerio de Turismo y Deportes 2021).
Política de estímulo a la demanda turística
Cuando
se analiza la evidencia recabada, se comprueba que no todas las estrategias
formuladas en la Ley de Sostenimiento y Reactivación (Ley 27.563/2020)
alcanzaron una etapa de implementación. Entre las que no lograron ponerse en
práctica se encuentran tres de los cuatro programas destinados a fortalecer el
turismo doméstico: Bono Fiscal Vacacional, Turismo para Personas Mayores y
Financiación
de Turismo Estudiantil. Dichas medidas habían sido formuladas para grupos
vulnerables con el propósito de facilitarles el acceso a vacaciones. Al no
ejecutarse, la política de fomento de turismo nacional se privó de aplicar
instrumentos que garantizaban una mayor equidad al momento de la selección de
los beneficiarios, para quedar centralizada en el programa de Preventa
Turística (Previaje), que por sus propias
características (implicaba un gasto turístico anticipado para recibir una
devolución del 50 %) estuvo dirigido a otros sectores. Cabe destacar que este
último programa alcanzó un volumen y notoriedad que lo posicionó como el “más
exitoso” de acuerdo con las principales cámaras sectoriales, el propio ministro
de Turismo y Deportes la considera “la política pública más importante de la
historia del turismo” (Ministerio de Turismo y Deportes 2022b, párr. 3). Para
mediados del año 2022, PreViaje había implementado
dos ediciones: la primera, lanzada a finales de 2020 de cara a la temporada de
verano; y la segunda, en 2021 para viajes en 2022. En septiembre de 2022 el
gobierno tenía previsto lanzar PreViaje 3.
Cuando se analizan los impactos del programa se
observa un crecimiento significativo entre ambas ediciones (tabla 1). Los
prestadores inscriptos pasaron de 13 000 a 14 000, los turistas beneficiados de
568 500 a 4 500 000 y el gasto formalizado de 10 000 millones a 99 000 millones
de pesos argentinos. Estos cerca de 970 millones de dólares de PreViaje 2 se destinaron en su totalidad a prestadores del
sector, ya que, si bien las personas luego recibían por parte del Estado el 50
% de lo invertido, el crédito se debía volver a gastar en empresas turísticas o
afines. Por otro lado, cabe destacar que dicha edición contó con “PreViaje PAMI”, una línea específica destinada a la tercera
edad que ofreció una devolución del 70 % del gasto efectuado. Esta línea
alcanzó cerca de 400 000 personas afiliadas a la principal obra social de la
tercera edad en el país.
El
crecimiento del programa en la segunda edición implicó que la inversión del
Estado pasara de 4500 millones a 51 000 millones de pesos argentinos, de los
cuales cerca del 80 %, de acuerdo con la información provista por la cartera
ministerial, retornó a las arcas públicas por recaudación impositiva
(Ministerio de Turismo y Deportes 2022a). En cuanto a esto último, la
obligación de estar inscripto ante el fisco (tanto para la afectación del
crédito como del gasto) originó que prestadores que no estaban registrados
regularizaran su situación para acceder al beneficio. Aunque este requisito
formalizó la situación de una parte de la oferta turística que se mantenía en
la informalidad, también excluyó del beneficio a otra gran parte del sector que
vive precariamente del turismo, algo similar a lo que pasó con el FONAPE y el
APTUR.
Tabla 2. Alcance de PreViaje
en sus dos primeras ediciones
Elaborada a partir de datos publicados por el
Ministerio de Turismo y Deportes (2022a).
Los destinos
elegidos fueron similares en las dos ediciones y estuvieron en línea con los
flujos tradicionales, tanto entre áreas emisivas como receptivas. Los
comprobantes cargados corresponden en un 80 % a los principales centros
emisivos del país: la Ciudad de Buenos Aires y las provincias Córdoba, Santa Fe
y Buenos Aires, las cuales concentran la mayor población y la más alta renta
per cápita nacional. Estos turistas eligieron en un 90 % las principales
provincias turísticas (Buenos Aires, Río Negro, Córdoba, Santa Cruz, Mendoza,
Tierra del Fuego, Neuquén y Misiones). Entre los destinos destacan Bariloche,
Ushuaia, Mar del Plata, El Calafate, Puerto Iguazú, Salta, Mendoza, Ciudad de
Buenos Aires, Villa Carlos Paz, San Martín de los Andes, Villa Gesell, Villa La
Angostura, San Rafael, El Chaltén, Puerto Madryn, Pinamar, Merlo, Córdoba, San
Bernardo, Las Grutas, Tilcara, San Salvador de Jujuy, El Bolsón, San Miguel de
Tucumán y Cafayate.
En cuanto al
perfil socioeconómico del usurario, si bien el programa no registra información
relativa a ingresos percibidos, se puede hacer una aproximación a partir del
gasto medio efectuado, que, para la última edición fue de 48 000 pesos.
Asimismo, el programa exigía una compra mínima de 10 000 pesos para acceder al
beneficio, dicho monto representaba el equivalente a lo percibido por las
familias más vulnerables a través del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y,
por lo tanto, implicó una barrera de acceso para una parte importante de la
población, particularmente para aquella más afectada por la pandemia. Cabe
destacar que para 2021 la Encuesta Permanente en Hogares determinó que el
ingreso medio del estrato inferior (deciles del 1 al 4) equivalió a 18 127
pesos, el del estrato medio (deciles del 5 al 8) a 48 546 pesos y el del
estrato alto (deciles 9 y 10) a 124 671 pesos (INDEC 2021a). Por lo cual el
gasto turístico medio realizado con PreViaje se aleja
del ingreso percibido por sectores de bajos recursos y se aproxima a personas
de sectores medios y medio altos, las cuales disponían de la renta necesaria
para costear el pago anticipado de sus vacaciones (figura 3).
Figura 3. Gasto medio efectuado con PreViaje 2 en relación con los deciles de ingresos
Elaborada a partir de la Encuesta Permanente de
Hogares (INDEC 2021a).
Esta información,
obtenida del cruce entre deciles de ingresos de la EPH (INDEC 2021a) y el gasto
turístico medio del PreViaje 2, coincide con los
cuestionarios realizados a personas que utilizaron el programa. En su totalidad
se definen como viajeros frecuentes que solían vacacionar a destinos nacionales
y, en menor medida, internacionales, y que por medio del programa pudieron
acceder a “destinos que no conocían”, “visitar familiares y amigos” o aumentar
el “gasto en servicios turísticos” (por ejemplo, hotelería superior,
gastronomía, excursiones, traslados aéreos, terrestres, paquetes turísticos,
excursiones, artesanías) y los “días de estadía”. Asimismo, aquellas personas
que habían vacacionado en el exterior afirman que en el marco del contexto de
incertidumbre, de crisis cambiaria y de restricciones como el recorte de la
financiación de pagos de pasajes y servicios turísticos en el exterior (Banco
Central de la República Argentina 2022), decidieron “usar los beneficios del
programa” y “vacacionar dentro del país” (entrevistas a personas usuarias de PreViaje, entre octubre de 2021 y agosto de 2022).
En cuanto al
beneficio percibido por el prestador, según el programa el 51 % del consumo
correspondió a agencias de viajes, el 32 % a alojamientos y el 12 % a
transporte aéreo. Esto muestra el cambio que impulsó el programa en términos de
comercialización, ya que el turismo interno en Argentina se realizaba casi
exclusivamente de forma autogestionada. Hasta la implementación del programa,
las agencias de viajes comercializaban menos del 10 % de los productos (OEATUR
2018).
Finalmente,
más allá de PreViaje, el estímulo a la demanda quedó
motorizado por el turismo social. A diferencia del programa de venta
anticipada, esta iniciativa estuvo dirigida a sectores populares. Para el
reimpulso del turismo social el Ministerio de Turismo y Deportes destinó una fuerte
asignación de recursos que permitió iniciar en 2020 el proceso de recuperación
de los hoteles estatales que se encontraban con un estado avanzado de deterioro
(MECON 2020, 2021b). Los avances realizados permitieron la puesta en valor de
cinco hoteles en el complejo de Chapadmalal y otros
tres en Embalse (uno de ellos sufrió un incendio a finales de 2021, por lo cual
volvió a clausurarse). De acuerdo con la proyección de plazas, dichos hoteles
alojarán cerca de 90 000 turistas sociales cuando finalice el 2022, cifra que
duplicaría la cantidad de usuarios alcanzados en 2019. Entre los beneficiados
destacan el sector de las infancias y las juventudes, las organizaciones
sociales y las familias de bajos ingresos (Dirección Nacional de Turismo Social
2022).
3.4. Reactivación
del sector a partir del turismo nacional
Las medidas
dirigidas al sector turístico comenzaron a implementase a finales del año 2020.
Esto se dio en un contexto ceñido por el levantamiento de las restricciones y
por el avance del proceso de vacunación, situaciones que motorizaron los
primeros índices de recuperación económica a partir del segundo semestre de
2021. Esta reactivación se evidenció también en el sector turístico, que
comenzó lentamente a mostrar signos de mejoría con el reimpulso del turismo
doméstico.
En
cuanto a esto último, las prácticas turísticas de los residentes alcanzaron los
niveles de antes de la pandemia en el verano 2021-2022 (INDEC 2019b, 2020b,
2021b, 2022a). Esta reactivación refleja dos nuevas tendencias: una
democratización de los destinos nacionales de alto gasto (flujos de larga
distancia) y una valoración de los destinos regionales y locales (turismos de
proximidad). Los viajes de larga distancia muestran una mayor concurrencia de
residentes en destinos naturales vinculados tradicionalmente al visitante
internacional como Ushuaia (Tierra del Fuego), El Calafate (Santa Cruz) y San
Martín de los Andes (Neuquén). Los desplazamientos de corta de distancia, en
tanto, reflejan un fortalecimiento de localidades turísticas cercanas a áreas
emisivas de influencia que consolidaron los arribos en el marco de los turismos
de proximidad como Villa General Belgrano (Córdoba), Cafayate (Salta),
Figura 4. Turismo en Argentina según residencia,
periodo 2020-2022
Fuente:
Ministerio de Turismo y Deportes (2023).
Nota:
Las cifras están calculadas en millones de pernoctaciones.
Tandil (Buenos
Aires) y Merlo (San Luis) (INDEC 2019b, 2020b, 2021b, 2022a).
Para julio de 2021
todos estos destinos recibieron en pandemia casi la misma cantidad de turistas
nacionales que en 2019, incluso algunos de ellos como Ushuaia y El Calafate
mejoraron las cifras y registraron más arribos nacionales que antes de que
comenzara la pandemia (INDEC 2019b, 2020b, 2021b, 2022a). De este modo, el
flujo de turismo nacional logró recortar las pérdidas que originó la caída del
turismo internacional en estos destinos patagónicos (figura 3). Lo anterior
evidencia una revalorización del turista nacional por parte de los propios
prestadores, los cuales, ante la imposibilidad de recibir a extranjeros se
mostraron propensos a la atracción del residente y a utilizar la política de
estímulo que implementó el Gobierno nacional (entrevista a representante de la
Cámara Hotelera y Gastronómica, enero de 2021).
A partir de 2022
estas nuevas tendencias suceden paralelamente a la recuperación de los destinos
y a las prácticas tradicionales, que, ante el avance en el proceso de
vacunación que reduce considerablemente la tasa de mortalidad, vuelven a ocupar
un lugar protagónico. Entre las viejas prácticas reaparecen el turismo de
eventos, de cruceros, los viajes grupales (turismo estudiantil y tercera edad)
y a partir de 2022 el turismo emisivo y receptivo internacional, pero continúan
muy por debajo de los niveles alcanzados en 2019. En cuanto a esto último,
mientras que los volúmenes de turismo nacional ya aparecen por encima de los
valores de 2019, los registros del turismo internacional siguen un 40 % por
debajo (INDEC 2019a, 2020a, 2021c, 2022b).
4. Conclusiones
A más de dos años
de detectarse el primer caso de covid-19 en Argentina, parece confirmarse la
tan anunciada nueva normalidad turística en este país del Cono Sur. Para
mediados de 2022, los datos estadísticos evidencian que los flujos
internacionales continúan muy por debajo de los niveles prepandémicos, mientras
que se fortalece el turismo doméstico, tanto de larga como de corta distancia.
Dichas prácticas constituyen las grandes impulsoras de la recuperación del
sector turístico, pues han generado mejores cifras que las de 2019.
Puesto esto en
evidencia, cabe responder ¿en cuánto contribuyeron a este escenario las
políticas de reactivación y sostenimiento implementadas por el Gobierno
nacional? Como afirman Oszlak y O’Donnell (1995), es imposible determinar qué
proporción del cambio le corresponde al desempeño de una política determinada,
pero sí se pueden identificar las contribuciones que hizo el Estado a este
complejo patrón de cambio que es multifactorial. Entre estas contribuciones
tenemos la política de asistencia a la oferta, pues a pesar de haber
significado una ayuda exigua para la magnitud de la crisis, permitió sostener
puestos de empleo, contar con compensaciones de gastos y créditos, así como
inversiones en obras (en el caso de las localidades turísticas) que ayudaron a
sostener la estructura en tiempos de confinamiento. En una misma línea, la
política de coordinación y adaptación logró adecuar el desarrollo de la
actividad a las recomendaciones sanitarias para que prestadores y destinos
pudieran beneficiarse una vez iniciadas las primeras reaperturas de la política
de estímulo. En cuanto a esta última, destaca el alcance de programa de
Preventa de turismo nacional.
Dicho programa
intervino en el mercado con una cifra relevante para la consolidación del
turismo doméstico e impulsó la facturación de un sector que había visto
paralizada su actividad durante prácticamente todo el año 2020. Al tratarse de
una venta anticipada, despejó incertidumbres para motivar el viaje más allá de
la situación económica y epidemiológica, e incrementó el gasto medio a través
de un crédito que podía utilizarse únicamente para el pago de servicios
turísticos. Lo anterior se tradujo en cifras, en la segunda edición 4500
millones de personas viajaron por medio de PreViaje,
lo que equivale al 10 % de la población total del país. La magnitud que alcanzó
dicho programa contribuyó al éxito de la temporada estival 2021-2022, lo cual
mejoró las cifras del último verano antes de la pandemia. En esta línea, cuando
se analizan las localidades turísticas que presentaron los mayores índices de
recuperación, coinciden con los destinos más elegidos en PreViaje
1 y 2. Esta consolidación 171 del
turismo doméstico permitió sostener ingresos, fuentes de empleo y reactivar el
consumo en muchas localidades del interior que tienen en el turismo su
principal fuente de ingresos.
En cuanto a las
personas usurarias, el programa llegó tanto a aquellas que solían vacacionar
con un presupuesto medio y bajo a destinos nacionales como a otro sector, mejor
posicionado, que viajaba dentro y fuera del país y que, en el contexto de
incertidumbre, crisis cambiaria y restricciones de viajes al exterior, realizó
turismo interno. Este fortalecimiento de destinos nacionales en detrimento de
viajes emisivos permitió contener una parte de la dolosa fuga de divisas en
turismo, que, en un escenario de alta fragilidad cambiaria y renegociación de
deuda, no se debe subestimar.
Ahora bien,
¿cuáles fueron las implicancias para los prestadores? El índice de precios al
consumidor (IPC) de 2021 evidencia que una parte importante de los beneficios
generados por el programa fue aprovechada por el empresariado. Este sector,
ante la necesidad de hacer “remarcaciones compensatorias” (entrevista a
representante de la Cámara Hotelera y Gastronómica, enero de 2021) por las
dificultades que debieron afrontar (pago de deudas, reapertura de
establecimientos, tareas de mantenimiento aplazadas, adaptación a protocolos
sanitarios), realizó remarcaciones muy superiores a la media. El IPC de 2021
marcó una inflación acumulada general del 51 % y el sector que mayores aumentos
registró fue el de hoteles y restaurantes, con un aumento de precios del 65,5
%. Ante esta problemática, el Ministerio de Turismo y Deportes propuso la firma
de un acuerdo de congelamiento de precios a finales de 2021, medida que no
prosperó.
Lo anterior
evidencia la importancia de profundizar en el análisis de la
distribución/concentración de los beneficios generados entre prestadores.
Particularmente, resultaría relevante conocer ¿qué porcentaje de las ventas
realizadas fueron capitalizadas por agencias de viajes, que en su gran mayoría
constituyen micropymes (OEATUR 2018), y cuántas
terminaron centralizadas por plataformas digitales de intermediación, muchas de
ellas de capitales externos?, o en términos de alojamiento, ¿cuánto facturó el
pequeño hotel familiar y cuánto capitalizó la hotelería boutique y superior
asociada a grandes empresas? La información provista por la cartera
ministerial, referida únicamente a la afectación del gasto por rubro, impide
avanzar en este sentido.
Finalmente, a lo
largo del artículo se exponen una serie de elementos que evidencian el impacto
diferencial de las políticas de acuerdo con la inserción en la economía
nacional, sea esta formal o informal. Por ejemplo, si bien los instrumentos de
asistencia a prestadores alcanzaron a una parte importante del sector, se
limitaron a aquellos formalizados, es decir, inscritos ante el fisco. Por
tanto, los actores informalmente vinculados a la actividad turística (aquellos
que suelen vender sus productos o servicios en espacios públicos, actores
organizados en cooperativas y asociaciones vinculadas a la gestión de
alojamiento y turismo comunitario, sindicatos no registrados) debieron
conformarse con las medidas generales de asistencia, particularmente con el Ingreso
Familiar de Emergencia, siempre y cuando pudieran acreditar personería física.
En una misma
línea, para inscribirse en PreViaje el prestador
debía estar formalizado. Este requisito, si bien, por un lado, regularizó la
situación de una parte de la oferta turística que a pesar de contar con un buen
volumen de ingresos se mantenía en la informalidad; por otro, como pasó con el
FONAPE y el APTUR, excluyó del beneficio a otra gran parte del sector que vive
precariamente del turismo a partir de las ventas de algún producto o servicio,
y que eran precisamente los que más necesitaba la ayuda del Estado.
Esta misma
dinámica se evidencia en términos de demanda. El análisis del PreViaje refleja una correspondencia con sectores de la
población de ingresos medios y medio altos que pueden destinar parte de los
mismos al pago anticipado de servicios turísticos. En cambio, los sectores
populares debieron conformarse con inscribirse en los programas de turismo
social, que, a partir del verano 2021-2022 presentan un crecimiento de
visitantes en los complejos estatales, pero que aún disponen de una oferta
insuficiente para dar atención a la totalidad de solicitudes que reciben
(entrevista a representante del Ministerio de Turismo y Deportes, agosto de
2021).
Este
despliegue heterogéneo de la política conecta con los niveles de inserción en
la economía urbana propuestos por Milton Santos (1996) cuando plantea la
incidencia desigual de las acciones estatales en cada uno de los sectores
económicos. Mientras el sector superior, mejor posicionado, dispone de los
mecanismos y capitales para aprovechar las ventajas que surgen de las políticas
de gobierno (créditos, subsidios, infraestructura, equipamiento), el inferior,
que se inserta precariamente en el circuito económico, no logra acceder a estos
beneficios. La investigación realizada evidencia la relevancia de avanzar en
este tipo de análisis específicos que profundicen en la distribución social y
territorial de los beneficios generados y, en este marco, identifiquen la
contribución de estas políticas turísticas a contrarrestar las brechas
preexistentes o, por el contrario, a acentuar posiciones de privilegio.
Apoyos
Esta investigación fue
desarrollada en el marco del proyecto “Turismo y dinámicas territoriales:
diferentes perspectivas de análisis” (24/G076), financiado por la Secretaría
General de Ciencia y Tecnología de la Universidad Nacional del Sur, Argentina.
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Entrevistas
Entrevistas a autoridades
públicas provinciales y municipales, de marzo a octubre de 2021.
Entrevistas a personas
usuarias de PreViaje, de octubre de 2021 a agosto de
2022.
Entrevista
a representante de la Cámara Hotelera y Gastronómica, enero de 2021. Entrevista
a representante del Ministerio de Turismo y Deportes, agosto de 2021.
Notas