Íconos. Revista
de Ciencias Sociales
Núm 77. Septiembre-
diciembre 2023, pp. 55-76, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.77.2023.5858
DOSSIER de investigación
Gremios
económicos, burocracias y crédito de fomento en Colombia, 1958-1974
Trade associations, bureaucracies, and productive
credit in Colombia, 1958-1974
Mgtr.
Fernando Chisnes-Espitia.
Profesor investigador. Universidad
La Gran Colombia, sede Bogotá (Colombia).
(fernandochisnes137@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0002-4691-8541)
Recibido:
14/01/2023 • Revisado: 26/04/2023
Aceptado:
20/06/2023 • Publicado: 01/09/2023
Cómo citar este artículo:
Chisnes-Espitia, Fernando. 2023. “Gremios económicos, burocracias y crédito de
fomento en Colombia, 1958-1974”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 77:
55-76. https://doi.org/10.17141/iconos.77.2023.5858
Resumen
En el presente artículo se analiza la
relación entre las élites económicas y el Estado colombiano alrededor de la
política de crédito de fomento. Se ahonda específicamente en el periodo entre
1958 y 1974 y se estudian algunas formas de captura del Estado en la etapa
desarrollista, además, se profundiza sobre las formas en las que las élites
definen o influyen en la orientación de la política de crédito. El estudio de
caso evidencia que el Banco Central presentó una captura decisional en una
primera etapa y pasó a adquirir mayor autonomía respecto de estas élites. Se
argumenta que esto depende de dos factores centrales: por un lado, del nivel de
dependencia de las burocracias respecto a las élites económicas; y por otro,
del proceso relacional del Estado con los grupos sociales involucrados en la
política específica. A partir de la metodología de análisis de redes enmarcada
en un enfoque histórico comparado asociado a las altas burocracias en el Banco
de la República, y de las interacciones de los gremios económicos (como
representantes organizados de las élites económicas) con el Estado, se expone
cómo la relación entre élites y Estado impacta en la política específica de
crédito de fomento.
Descriptores:
autonomía; captura; élites; Estado; fomento; redes.
Abstract
This paper analyzes the relation between
economic elites and the Colombian State regarding development credit policy.
Specifically, it delves into the period between 1958 and 1974 and studies some
forms of state capture during this developmental stage, as well as the ways in
which elites defined or influenced the orientation of credit policy. The case
study shows that the Central Bank experienced capture in the first stage and
went on to acquire greater autonomy with respect to these elites. It is argued
that this depended on two central factors: on the one hand, the level of
dependence of the bureaucracies on the economic elites; and, on the other hand,
the relational process of the State with the social groups involved in this
policy. Based on the methodology of network analysis framed in a comparative
historical approach associated with the high bureaucracies in the Banco
de la República and the interactions of the trade
associations (as organized representatives of the economic elites) with the
State, it is shown how the relationship between elites and the State impacted
the specific policy of development credit.
Keywords:
autonomy; credit; elites; State; development; networks.
1.
Introducción
En la contienda presidencial de 2022 en Colombia,
fueron constantes las participaciones en medios de comunicación de los
principales representantes de los gremios económicos para manifestar sus
preocupaciones por las propuestas de campaña de uno de los candidatos. Se
podrían señalar, por ejemplo, las apariciones de la presidenta ejecutiva de la
Cámara de Comercio Colombo Americana (AmCham Colombia) o las del presidente de
la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC). Este hecho, en apariencia normal
en cualquier democracia, llama la atención debido a que la primera fue ministra
de Comercio, Industria y Turismo (2016-2017) y el segundo viceministro de
Defensa (2011-2015). El gobierno saliente había designado como ministro de
Defensa al presidente de la Federación de Comerciantes (FENALCO) o como
ministro de Agricultura a quien fuera presidente de la Federación Nacional de
Avicultores.
Estas prácticas de puertas giratorias y de altísima
presencia de miembros del sector privado que llegan al servicio público en
niveles de decisión de orientación de las políticas o, recíprocamente, del
sector público a cargos directivos de gremios del sector privado, no son
excepcionales: son una característica distintiva del sistema. Este fenómeno
suscita interrogantes sobre la posibilidad de que el Estado esté altamente
influido por la agenda de actores privados. Por lo mismo, invita a reconsiderar
la trayectoria histórica de dichas prácticas y sus consecuencias para las
políticas públicas y para la acción estatal en general en la Colombia
contemporánea.
En este artículo se aborda el problema de la relación
de las élites económicas (mediadas por los gremios organizados de la
producción) con el Estado, y la forma en la que estas relaciones pueden afectar
la autonomía del Estado. Para tal fin se realizó un análisis del papel de las
élites económicas, que operaron a través de los gremios de la producción, en la
política de crédito de fomento en Colombia entre 1958 y 1974. Este periodo es
conocido como el Frente Nacional y significó un acuerdo bipartidista entre los
tradicionales partidos Liberal y Conservador, que implicaba la alternancia en
la presidencia de estos partidos por cuatro periodos presidenciales y la
repartición equitativa de los cargos públicos y del Legislativo. Adicional a
este acuerdo político formal, el Frente Nacional significó también una
reconfiguración de las relaciones entre Estado y élites económicas, la cual se
plasmó -entre otros campos- en la política económica en general y la crediticia
en particular.
El eje transversal de la política económica de este
periodo fue la promoción del desarrollo industrial en el marco del modelo de
sustitución de importaciones (ISI), allí la política de crédito de fomento era
clave para la consecución de tales objetivos. En este artículo indago sobre las
implicaciones de la relación entre el Estado y las élites empresariales en la
orientación de la política de crédito de fomento en Colombia durante este
periodo, y acerca de los efectos de estas relaciones en la capacidad del Estado
para gestionar la política. Exploro las consecuencias de la presencia de las
élites económicas en los órganos de decisión del crédito de fomento y la
variación de la misma cuando los gremios de la producción (que representaban a
estas élites) pierden presencia en el organismo rector de la política de
crédito, el Banco de la República.
La cercanía de las élites económicas con el poder
político en Latinoamérica es un fenómeno que tiene raíces históricas en el
Estado oligárquico del siglo XIX. En el siglo XX se dieron procesos políticos
claves como la irrupción de la política de masas, que en algunos casos rompió
con esta tradición, pero esto no sucedió en todas las sociedades de manera
similar. Más recientemente se han estudiado los procesos de captura corporativa
del Estado como expresión de la globalización, de la incursión de inversiones
extranjeras y del boom primario exportador de
inicios del siglo XXI (Durand 2020b; Durand y Crabtree 2017; Durand 2020a;
Garay et al. 2008).
El proceso de desarrollismo latinoamericano también
representó una expresión de relaciones cercanas entre el Estado y las élites
económicas, especialmente con las industriales. Este proceso de reconfiguración
del bloque de poder, que en algunos casos desplazó a las élites terratenientes,
ofrece una ventana analítica respecto a la relación Estado-élites. La lógica
del proceso tuvo variaciones particulares asociadas, en muchos casos,
precisamente al fenómeno de irrupción de la política de masas. En este sentido,
algunos países que registraron una temprana irrupción de la política de 57 masas tuvieron un modelo
desarrollista de carácter corporativo con alta presencia de los intereses
obreros. Por otro lado, algunas sociedades implementaron una política
desarrollista que funcionó con movimientos obreros relativamente débiles e
intereses empresariales bien organizados. También es clave señalar que en
algunos casos el bloque de poder no desplazó a las élites agrarias, lo que
implicó una forma particular de acción del Estado y de la propia relación con
las élites económicas.
Los intereses particulares de las élites varían de
acuerdo con el momento histórico de su relación con el Estado. Así, como en el
siglo XXI el interés ha estado asociado principalmente a las políticas
tributarias (Fairfield 2013; Castaneda-Angarita 2014) y de regulación -o
desregulación- de los mercados (Durand y Crabtree 2017; Durand 2020a), en el
periodo desarrollista luego de la Segunda Guerra Mundial los intereses
estuvieron asociados a las políticas de fomento, a la protección del mercado
interno y al crédito subsidiado. En tal sentido, en este artículo presento un
estudio de caso que analiza la forma en la que las élites económicas influyen
en el direccionamiento del crédito de fomento en Colombia entre 1958 y 1974. A
partir de un análisis del proceso relacional y de la composición de las
burocracias en la toma de decisiones, se explora cómo estos elementos tienen
efectos en la configuración de la autonomía decisional del Estado en Colombia
en este periodo.
El texto se compone de cinco
secciones. Luego de la introducción se expone un breve estado del arte en el
que vinculo esta investigación con el debate sobre la relación élites y Estado
en la literatura, y expongo el argumento analítico del artículo. En la tercera
sección consta la metodología utilizada, a continuación, se presentan los
hallazgos a partir del análisis de redes y del comportamiento del crédito de
fomento y, finalmente, una sección donde se divulgan los resultados del
estudio.
2.
Antecedentes y
argumento
En el presente artículo se abordan dos debates
complementarios. Por un lado, el de la autonomía del Estado, y por otro el de
las relaciones entre élites económicas y el Estado, que de cierta forma afectan
precisamente esta autonomía. El enfoque marxista de la segunda mitad del siglo
XX avanzó en la reflexión de la autonomía del Estado (Poulantzas 2005, 2007;
Miliband 2013; Bonnet y Piva 2017; Hirsch 2017), profundizando en la idea de
separación entre lo económico y lo político y en el papel del Estado en la
economía capitalista. Esta idea de separación entre lo económico y lo político
se problematiza en este artículo a partir de la existencia de fenómenos como
las puertas giratorias. La tradición neoestatista reposicionó el estudio del
Estado y su autonomía (Evans 1995; Evans, Rueschemeyer y Skocpol 1985; Skocpol
1985), la formación del
Estado y la relación entre autonomía y capacidad
estatal. Por tanto, en el texto se analiza el problema de la autonomía del
Estado respecto a las élites económicas y a los grupos de interés y sus
posibilidades de imponer sus preferencias sobre las de grupos poderosos.
Un aporte fundamental en estas discusiones para la
reflexión sobre el Estado es la concepción relacional de este con la sociedad
en la que actúa. Esta da cuenta de formas
de interacción armónica o conflictiva (Migdal 2001), del tipo de relación del
Estado con los grupos de poder y con las clases sociales (Skocpol 1985), lo que
implica incluso su adaptación, conflicto o integración con formas sociales
previas o competidoras de la organización estatal (Mann 1997). Adicional, la
idea de fragmentación del Estado presente en Poulantzas permite particularizar
la autonomía del Estado en función de políticas y de agencias estatales
específicas y en grupos sociales puntuales afectados por la política.
En décadas recientes, y amparados en parte en la
tradición antes mencionada, se ha profundizado en la forma en la que las
élites, en su interacción con el Estado, han logrado influir decisivamente en
las políticas o regulaciones. Las concepciones sobre captura y corrupción
administrativa (Durand 2020a; Hellman, Jones y Kaufmann 2003) y captura
corporativa del Estado (Durand y Crabtree 2017; Garay et al. 2007; Sebők y
Kozák 2021) han sido de gran utilidad para pensar la autonomía del Estado en
general, y en agendas de política en particular (Gutiérrez Rodríguez 2018). En
este artículo propongo qué expresiones de captura del Estado se pueden
encontrar en periodos previos a los analizados por la literatura.
Por otro lado, algunas investigaciones han planteado
la relación de las élites empresariales y el Estado desde una perspectiva de
influencia y complementariedad y su papel en el desarrollo a partir de
relaciones institucionales estables (Evans 1995; Gereffi 1990; Ross Schneider y
Maxfield 1997). También algunos autores proponen que la relación entre élites
económicas y Estado pueden afectar en el largo plazo el desempeño de las
políticas, especialmente de las tributarias (Castaneda-Angarita 2014; Fairfield
2013, 2015). Los gremios económicos organizados en general se han analizado
también desde una perspectiva descriptiva (Hartlyn 1985; Losada 2000),
particularmente las élites agrícolas (Uribe López 2009) o las élites agrarias
regionales (Fernández Dusso 2021) han sido investigadas desde el plano
explicativo como definitorias del resultado político (Rettberg 2003). Este
artículo se centra en los gremios[i]
como principales agentes articuladores de la relación del Estado con las élites
económicas en Colombia, especialmente porque ofrecen una estructura
administrativa que ayuda a la movilidad entre el gremio y la burocracia
estatal.
El papel de las burocracias también ha sido
considerado como elemento explicativo del resultado político y económico.
Algunos autores han analizado la autonomía de las burocracias como
determinantes del desempeño institucional (Bersch, Praça y Taylor 2017).
Estudios similares muestran que la existencia en la Unión Europea de lobbies,
puertas giratorias y grupos de presión impactan en el resultado político
(Laurens 2018). En este artículo se analiza
empíricamente la acción de la alta burocracia y sus vínculos de redes con las
élites económicas.
El postulado analítico que formulo es
que la autonomía decisional varía de acuerdo con dos elementos: la
independencia de la burocracia en la toma de decisiones; y la diversidad de
grupos de interés con los que el Estado establece relaciones frente a la política
pública específica. Esto se cumple en el caso específico de la política de
crédito de fomento, pues la orientación de esta entre 1958 y 1974 varía a
partir de estos elementos. En tal sentido, la presencia de una burocracia
dependiente de los grupos de interés que coexiste con un Estado, cuyas
relaciones son excluyentes, permitió que se presentaran formas de captura de la
autonomía de la institución estatal que se reflejaron en la orientación del
crédito. En contraste, escenarios de independencia burocrática y la diversidad
de grupos de interés posibilitaron que la institución lograra una autonomía
estratégica que conllevó a una orientación más incluyente de la política.
3.
Metodología
El desarrollo de esta investigación se basó en la
metodología de análisis histórico comparado (Mahoney y Thelen 2015) a partir de
un estudio de caso, en la medida en que la indagación del fenómeno requería de
una metodología que contemplara la temporalidad del proceso como un elemento
clave en el análisis causal. Me apoyo en la categoría coyuntura crítica para
señalar que el Frente Nacional es precisamente un punto de quiebre pues ocurre
una reconfiguración de los acuerdos institucionales. En tal sentido, este se
presenta como un periodo en el que se da un fortalecimiento selectivo del
Estado (Bejarano y Segura Bonnet 2010) y un periodo de reformismo conservador
(Dávila-Ladrón de Guevara 2012) que impactó de manera significativa en Colombia
y en las lógicas de acción política y de relación del Estado con las élites
económicas. El periodo determinó en buena medida estas formas de interacción,
también permitió la continuidad de muchas previamente existentes e
institucionalizó modos informales de comunicación entre los gremios y el Estado
que persisten hasta hoy.
Las variables que se toman en cuenta en este artículo
son, en primer lugar, la alta burocracia en la toma de decisiones del Banco de
la República, particularmente la junta directiva. Se analizó el vínculo de los
miembros de esta junta con los gremios de la producción en dos momentos: el
primero entre 1950 y 1963 en el que operó la junta directiva. El segundo entre
1963 y 1974 cuando operó la junta monetaria. Esto permitió establecer el nivel
de independencia de la junta respecto a los grupos de interés. La segunda
variable causal está relacionada con el nivel de interacción que los gremios
establecieron con el Estado y que da cuenta del grado de inclusión que el
Estado establece con los grupos respecto a la política. En tal sentido, se
presentó un escenario en el que la independencia burocrática puede tomar un
carácter alto o bajo, el cual depende de los vínculos de los agentes tomadores
de decisiones con los gremios. También la relación del Estado con los grupos de
interés puede ser excluyente o incluyente. La variable de resultado de este
proceso es la orientación del crédito y esta se analiza a partir de los datos
agregados del crédito de fomento en este periodo.
Para el estudio de la autonomía de las altas burocracias
se usó el análisis de redes (Scott y Carrington 2011), el cual a partir de la
teoría de grafos permite establecer relaciones y grados de centralidad. Para
las altas burocracias se analizó la trayectoria profesional y específicamente
la vinculación previa y posterior a su paso como miembros de la junta directiva
o monetaria. Se usó como niveles de agregación el tipo de institución con las
que estuvieron vinculados, ya sea gremios, academia, política, cargos públicos
(no electorales) o banca nacional o multilateral.
Las fuentes empleadas fueron de
archivo, específicamente se usaron registros de prensa como obituarios,
homenajes, resúmenes biográficos o noticias; con esto se trazó la trayectoria
profesional de los miembros de la junta para establecer sus vínculos previos y
posteriores. El estudio de este grupo de personas permitió establecer unas
categorías de agregación en relación con el rol desempeñado antes o después del
paso por el Banco de la República. Estas categorías fueron las siguientes:
•
Política: individuo que realizaba
ejercicio político partidista.
•
Academia y técnico: individuo vinculado a
la academia, la investigación, la cátedra o la gestión de conocimiento técnico
en el área de experiencia en organizaciones nacionales o internacionales (no
financieras).
•
Militar: militar en ejercicio.
•
Empresa privada: persona vinculada a la
administración, propiedad o dirección (junta directiva) de empresas privadas.
•
Banco: vinculación a entidad financiera
nacional.
•
Gremio: vinculación en la representación
de alguna de las asociaciones empresariales y gremiales.
•
Banca internacional: vinculación a
entidades financieras privadas internacionales o a bancos multilaterales.
•
Cargo público: vinculado a cargos públicos
que suelen ser designados por el Ejecutivo como cargos diplomáticos, alcaldías,
ministerios, o superintendencias; no son de origen electoral.
•
Periodista: vinculación con medios de
comunicación como actividad principal.
•
Retiro: retiro de la vida pública luego de
su participación en el cargo.
A partir de esto se creó una base de
datos con el registro de los diferentes miembros de las juntas y se usó el
programa Pajek para la elaboración de las redes y para el cálculo cuantitativo
de los grados de centralidad e intermediación.
Para el análisis del tipo de relación que el Estado
estableció con los grupos de interés se usó una revisión de archivo de las
actas de la junta directiva del Banco de la República y prensa de los gremios
económicos (publicaciones periódicas, revistas, noticieros gremiales impresos).
En particular se usaron publicaciones de la Revista Nacional de Agricultura
(entre 1958 y 1974), del Noticiero de la ANDI (1962-1969), del Boletín de la
ANDI (1958-1960) y de la Revista Trimestral de la ANDI.
Todos estos materiales se encuentran disponibles en la hemeroteca de la
Biblioteca Luis Ángel Arango en Bogotá, Colombia.
Mediante un análisis de contenido se
pudieron establecer tanto las preferencias de los gremios como el trámite de
estos intereses con el Banco Central. El análisis de la variable de resultado
se estableció a partir de la reconstrucción de series estadísticas de los
créditos. Se usaron los informes de archivos digitalizados del Banco de la
República y de la Contraloría General para determinar el sector al que
estuvieron dirigidos, tanto los créditos directos de la banca central como los
créditos de la banca comercial.
4.
Crédito de fomento y
gremios entre 1958 y 1963
El Banco de la República (BanRep) se configuró como
una institución central en la política monetaria y crediticia de Colombia desde
la segunda década del siglo XX. Desde su origen esta institución tuvo una
altísima cercanía con las élites económicas (cafeteras) previo a la Gran
Depresión (Drake 1989), enmarcada aún en la lógica del Estado liberal
oligárquico. En la primera mitad de ese siglo pasó por varios procesos de
reconfiguración institucional, es de especial importancia la reforma de 1951
que estableció, en contra de las recomendaciones de la misión Currie (Currie
1950), una conducción del banco con una alta participación del sector privado
que incluía representación de los cafeteros, de los agricultores, de los
industriales y comerciantes y de los banqueros. La estructura institucional de
esta agencia del Estado que se analiza en esta investigación adquirió, debido a
esta regulación, un carácter particular porque se asumió como una institución
del Estado que cumplía funciones públicas, pero que estaba gestionada en su
toma de decisiones también por actores del sector privado.
El periodo analizado permite estudiar los efectos de
la presencia de las élites económicas en la gestión de los créditos en la
medida en que el BanRep tuvo dos estructuras decisionales. Una primera que
regía desde 1951, y una segunda en la que se estableció la junta monetaria que
dirigió la política de crédito desde 1963. Durante este segundo momento la
junta estuvo conformada, en su mayoría, por miembros designados por el
Ejecutivo. Tanto las burocracias como la interacción de la institución con los
grupos de interés son considerados determinantes de la 62 orientación del crédito.
La reforma de 1951 (que se hizo en un contexto
extremadamente convulsivo de cuasi guerra civil y de estado de excepción)
determinó una estructura decisional compuesta por nueve directores más el
gerente del banco. Se presenta entonces una composición decisional más
heterogénea en términos de intereses y de grupos representados. Una síntesis de
la estructura decisional se presenta en la tabla 1.
Adicional a la estructura institucional y a la
composición de la junta directiva, el análisis de redes que se realizó de la
junta para el periodo 1951-1963 muestra elementos claves para el análisis de la
independencia (o no) de estas burocracias encargadas de la toma de decisión de
la política de crédito y de la gestión pública. Los gráficos de redes muestran
en azul los miembros de la junta directiva y en amarillo el nodo de agregación
asociado a su vinculación previa a su paso por la junta.
La figura 1 y la tabla 2 muestran que existió un
relativo equilibrio entre la centralidad de individuos provenientes de cargos
públicos y bancos, y un peso mayor de los individuos asociados previamente a
gremios económicos. Se evidencia también un protagonismo menor de personas de
origen político o asociadas con empresas privadas, y mucho más marginal de
actores procedentes de la academia.
Lo que se quiere señalar con este elemento de la
composición de la burocracia del BanRep en este primer momento (T3 de la tabla
1) es que existió una dependencia de la burocracia respecto a los grupos de
interés privado producto de su vinculación previa (o existente en ese momento),
en especial se dio una preponderancia de élites agrarias.
Tabla 1. Estructura
decisional del Banco de la República entre 1923 y 1963
Fuente:
Colección de las actas de la junta directiva del Banco de la República, 1951-1964,
Biblioteca Luis Ángel Arango.
* La pluralidad alta se refiere a la
presencia en la junta y no al proceso de interacción de grupos con el Estado.
** El análisis del proceso de interacción
entre la institución y los gremios permitió determinar que la pluralidad de la
práctica fue baja.
Figura 1. Vinculación previa de la red decisional de
la junta directiva, 1951-1964
Fuente: Colección de las actas de la junta
directiva del Banco de la República, 1951-1964, Biblioteca Luis Ángel Arango.
Nota: Los cálculos se realizaron mediante el
programa Pajek.
Tabla 2. Indicadores de centralidad e intermediación
de la junta directiva previo a la vinculación
Fuente: Colección de las actas de la junta directiva
del Banco de la República, 1951-1964, Biblioteca Luis Ángel Arango. Nota:
Los cálculos se realizaron mediante el programa Pajek.
Es evidente que ello es resultado de un diseño
institucional que implica una presencia de gremios en la institución. Se
resalta que, durante el periodo estudiado, fueron tomados como representantes
de gremio (19 individuos), de los cuales 12 estuvieron directamente
relacionados con el sector agrícola. Lo anterior evidencia la altísima
presencia de ese sector en la decisión de la asignación del crédito, lo que
contrasta con la baja presencia de intereses industriales.
En relación con la configuración de intereses de los
gremios, el análisis de las fuentes gremiales y las gubernamentales mostró que
la interacción de estos no estuvo solamente circunscrita a la presencia en la
junta del banco. Lo hicieron también a través de otras formas (cartas,
reuniones, solicitudes, declaraciones públicas) que también son consideradas en
esta investigación como formas de interacción, lo que demuestra la pluralidad
de los grupos que interactúan con la agencia estatal.
El análisis de contenido de las actas del Banco de la
República, las discusiones al interior de la misma y la revisión de las
comunicaciones y publicaciones de los diferentes gremios muestran que existió
principalmente un protagonismo de los agricultores, representados por la
Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), en la demanda de crédito de
fomento. Esto contrastó con la actitud mucho más discreta de los industriales,
reunidos alrededor de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI). En las
publicaciones de la SAC se encontraron 31 notas relacionadas con el crédito de
fomento,[ii]
mientras que entre 1958 y 1963 la ANDI solo tuvo en sus publicaciones y
comunicaciones nueve notas sobre este tema.3
Lo anterior evidencia que las interacciones del Estado
fueron mayores con los agricultores en esta primera etapa. Los agricultores
efectivamente tuvieron una actitud mucho más activa y en consecuencia varias de
las regulaciones estuvieron en virtud del crédito de fomento agrícola.[iii]
Este crédito se operó principalmente a través de la Caja de Crédito Agrario
Industrial y Minero. El comportamiento del crédito en esta primera etapa
gestionada por la banca pública se evidencia en la figura 2. Evidentemente en
esta primera etapa la banca pública destinó una cantidad significativamente
mayor a los créditos agrícolas, especialmente al crédito dirigido al sector
ganadero. El sector industrial fue claramente menos beneficiado por esta
política. No se incluyen en este análisis los créditos directos del BanRep, que
fueron principalmente dirigidos a la Federación Nacional de Cafeteros, y que
implicaron una presión monetaria debido a que constituían una emisión
importante.
En este primer periodo se evidenció un acceso
privilegiado por parte de las élites económicas a los espacios de toma de
decisión y de dirección del crédito, especialmente de las élites rurales.
Estas, a partir de la SAC, usaron varios mecanismos como sus publicaciones y su
representatividad en el debate público para gestionar y posicionar sus
intereses. La presión ejercida dentro de la junta directiva se complementó con
sus publicaciones constantes relacionadas con el crédito, lo que explica en
buena medida la forma en la que se orientó esta política en el periodo. Eso se
potenció mucho más en la medida en que era prácticamente el único gremio
demandando crédito de fomento.
En el número 638 de la Revista Nacional de Agricultura
(órgano de la SAC) se publicó el intercambio de cartas entre el presidente de
la Asobancaria, Ernesto Michelsen, y el presidente de la SAC, Luis Carvajalino,
así como una declaración del mismo presidente de la SAC y una carta del gerente
de la Caja Agraria adhiriéndose a la posición del gremio agrícola sobre la
necesidad de incrementar el capital de esta institución. Para el gerente
existía un divorcio entre la estabilidad monetaria que conllevaba a una
restricción del crédito y los planes de desarrollo que requerían mayor crédito.
Según el funcionario “podría pensarse que se le está dando igual calificación
al crédito agrario y al comercial, como si uno y otro tuvieran el mismo
significado inflacionario” (Revista Nacional de Agricultura
1958, 12).
El debate planteado entre la SAC y el Gobierno estaba
relacionado con el Decreto 198 de 1957, que buscaba que los depósitos bancarios
estuvieran destinados en su mayoría a actividades agrícolas, algo que se
materializó con la expedición de la Ley 26 de 1959. Esta ley promovió algunos
elementos regulatorios de los fondos ganaderos y priorizó el crédito de
actividades agrarias, créditos en los cuales la SAC fungiría como intermediario
en la solicitud, pues era condición necesaria para el solicitante estar afiliado
y presentar un aval del comité local de esta institución. Lo anterior explica
en parte la forma en la que se direccionaron las políticas de crédito a este
sector (figura 2).
Lo que muestra este primer momento de
la política de crédito es que la hipótesis causal propuesta se presenta
efectivamente. El Banco de la República evidenció una captura de su autonomía
decisional producto de la baja independencia en la toma de decisiones que
tenían las burocracias respecto a los gremios, y en especial respecto al sector
agropecuario. El proceso relacional también contribuyó a esto en la medida en
que la agencia estatal tuvo una interacción poco plural, puesto que el gremio
que mayor interés mostró por la política de crédito de fomento fue el agrícola.
En contraste, los industriales mantuvieron en general una posición marginal en
este debate. Como consecuencia la orientación del crédito (figura 2) refleja
una preferencia por el sector agrícola y un beneficio casi exclusivo en la
asignación del crédito subsidiado.
Figura 2. Porcentaje de participación por
sectores en créditos de la Caja Agraria,
1955-1964
Fuente:
Colección de la Revista del Banco de la República
n.º 327-446, Biblioteca Luis Ángel Arango.
Nota:
Los cálculos se realizaron a partir de cifras deflactadas a precios constantes
con base en 1955.
5. Cambios en la estructura decisional y de crédito, 1963-1974
La burocracia encargada de la toma de decisiones del
Banco de la República tuvo una relación dependiente con los grupos de interés
empresarial y financiero, pero algunos cambios institucionales les otorgaron
alto control a funcionarios de origen político. Específicamente la conformación
de la junta monetaria contribuyó a que el escenario de toma de decisión
adquiriera mayor independencia respecto a los gremios de la producción. La
formalización de la junta monetaria se dio a partir del Decreto 2206 de 1963,
el cual determinó que la junta monetaria sería la encargada de la orientación
general del Banco de la República, lo que incluía el crédito de fomento. La
nueva junta estuvo integrada por el ministro de Hacienda, quien la presidió, el
ministro de Fomento, el ministro de Agricultura, el jefe del Departamento
Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos y el gerente del Banco de la
República. Más adelante, cuando los créditos tenían un énfasis en la promoción
de las exportaciones, ingresó a la junta el director del Instituto de Comercio
Exterior.
Esta decisión trascendental, que implicaba un cambio
en la configuración institucional de la gestión monetaria y crediticia, no
estuvo antecedida por un debate amplio, más bien estuvo motivada por las
orientaciones políticas del ministro de Hacienda, Sanz de Santamaría, quien
consideraba que la gestión de estos aspectos macroeconómicos era de naturaleza
y responsabilidad pública (Hernández Gamarra y Jaramillo Echeverry 2017) -en
coherencia con lo propuesto por Currie en la misión de 1950-. El cambio en la estructura
decisional hacia una con influencia aparentemente menor de las élites
económicas generó tensiones en particular con los gremios de la producción.
Específicamente los medios de la ANDI criticaron el cambio institucional por
atentar contra la libre empresa y por generar excesivo intervencionismo del
Estado (Noticiero de la ANDI 1963), críticas ampliamente acogidas por la
opinión pública debido a artículos que el mismo gremio publicó en sus
respectivos medios de comunicación. El ministro de Hacienda defendió esta
medida como necesaria para la regulación económica (Ministerio de Hacienda
1964).
En este caso, efectivamente la estructura decisional
pasó de ser corporativa y gremialmente identificada a una de origen meramente
público, por lo menos en lo 67 relacionado
con su designación pues eran los ministros los que la integraban. En el caso de
la junta monetaria, se realizó el análisis de redes para determinar tanto el
origen previo a la ocupación del cargo (ministerial) que le otorgaba asiento en
la junta como su destino luego de ocupar la oficina pública. Este análisis
permitió determinar que en términos generales la junta monetaria tuvo una
participación con una menor vinculación de sus miembros al sector privado en su
procedencia previa a la designación.
Se destaca en este caso el marcado énfasis en personas
con origen técnico y académico en la designación (tabla 3), tanto de sus
carteras ministeriales como en la junta monetaria. En relación con el fenómeno
del Banco de la República, esto presenta una dualidad o una paradoja. Mientras
que la junta directiva contemplaba una autonomía respecto del Ejecutivo, pero
una dependencia hacia los grupos de interés, la junta monetaria mostró una
independencia respecto a los grupos de interés, aunque una dependencia del
Gobierno central (a partir de la premisa de que el Banco Central demanda
autonomía, pero del Gobierno). En un sentido similar, luego de ocupar el cargo
público estos funcionarios tuvieron una tendencia a ocupar otros cargos
públicos o técnicos, y en menor medida se dirigieron a gremios o entidades
privadas, lo cual indica que se puede hablar de una autonomía burocrática mayor
en lo relacionado a la junta monetaria. Esto contrasta con la afirmación hecha
por Sandilands (1990), quien sostiene que la membresía de la junta estaba
dominada por los voceros de diferentes grupos prestatarios, apreciación válida
para la junta directiva, pero no para la monetaria.
Figura 3. Vinculación previa a la red decisional de la
junta monetaria, 1964-1974
Fuente: Colección de las actas de la junta
directiva del Banco de la República, 1951-1964, Biblioteca Luis Ángel Arango.
Nota: Los cálculos se realizaron mediante el
programa Pajek.
Tabla 3. Grado de centralidad previa y posterior
(junta monetaria)
Fuente: Colección de las actas de la junta
directiva del Banco de la República, 1951-1964, Biblioteca Luis Ángel Arango.
Nota: Los cálculos se realizaron mediante el
programa Pajek.
El análisis de redes permite evidenciar que existe
entonces una diferencia en la composición decisional de la institución mediada
por las dos configuraciones burocráticas, lo cual es significativo porque
permite indicar que respecto al criterio de independencia burocrática existió
un cambio significativo. Mientras que en el momento 3 (T3) existía una clara
dependencia de la burocracia de los grupos de interés (por el mismo arreglo
institucional existente) en el momento 4 (T4) existió un cambio significativo
en esa dependencia, nos encontramos con una junta con mayor independencia
respecto de los gremios y con una influencia definitiva en la orientación del
crédito (tabla 4). En tal caso, podría sugerirse que se dio un aumento de la
autonomía decisional de esta agencia estatal para llevar a cabo proyectos
priorizados por el ejecutivo.
Las formas de representación del
empresariado continuaron funcionando a partir de lógicas informales, no
existían foros ni comisiones permanentes, pero sí formas de consulta y de
intercambio coyuntural específicas. Por supuesto, las élites gremiales no contaban
con el mismo acceso privilegiado a los espacios de decisión que en el periodo
previo. En esta misma coyuntura se dio un cambio en la interacción del Estado
con los grupos de interés. En contraste con lo que sucedió en la primera etapa,
en la cual la SAC era prácticamente el único gremio con una intensa actividad
alrededor de la temática del crédito, en esta segunda etapa la ANDI evidenció
una mayor preocupación por el problema del crédito de fomento (tabla 5).
Tabla 4. Estructura institucional y de
decisión del Banco de la República, momentos 3 y 4
Fuente: Colección de las actas de la junta
directiva del Banco de la República, 1951-1964, Biblioteca Luis Ángel Arango.
Tabla 5. Comunicaciones sobre crédito por los gremios
Fuente: Colecciones de la Revista Nacional de
Agricultura (1958-1974), del Noticiero de la ANDI (1962-1969), de la Carta
Mensual de la ANDI (1961-1965) y del Boletín de la ANDI (1958-1960), Biblioteca
Luis Ángel Arango.
La mayor actividad de la ANDI implicó también una
tensión para el Estado, puesto que la posición de este gremio estuvo enfocada
en la crítica a la política de crédito, que muchas veces significaba una
expansión monetaria. También generó una crítica al poco beneficio que el sector
industrial estaba recibiendo de los créditos de fomento, en comparación con el
sector de la agricultura. Esto significó un cambio importante en términos
relacionales para el Estado, pues mientras en el primer momento (T3) existía una
baja pluralidad de grupos involucrados, en este segundo momento (T4) la
incursión de la ANDI como gremio interesado generó que la pluralidad de grupos
fuera mayor, lo que demandó nuevas acciones por parte del Estado y a su vez
aumentó su capacidad de gestión para dar solución a las demandas de este grupo,
que también representaba otra parte de las élites económicas.
La conformación de la junta monetaria otorgó un papel
más preponderante al Estado en el establecimiento de la agenda, en la dirección
de la política de crédito y en la colocación de estos recursos. La oferta
pública de crédito se diversificó en este segundo periodo. Se crearon el Fondo
Financiero Agrario (FFA), el Fondo de Inversiones Industriales (FII) y el Fondo
de Inversiones Privadas (FIP) y aparecieron también las corporaciones
financieras que tenían como fin ser financiadoras, en calidad de prestamistas o
de inversionistas, de las empresas. La Caja Agraria continuó siendo una de las
instituciones principales a través de las cuales el Estado materializó su
política de crédito. Aunque la agricultura siguió siendo uno de los principales
sectores beneficiarios del crédito de esta entidad (especialmente los cultivos
diferentes al café), luego de la formación de la junta monetaria se produjo una
diversificación en la orientación del crédito y un descenso de los recursos
dirigidos a la ganadería. También se evidenció un mayor acceso de la industria
a estos créditos (figura 4).
Figura 4. Porcentaje de participación por sector
económico en créditos nuevos de la Caja
Agraria, 1962-1975
Fuente: Colección de la Revista
del Banco de la República n.º 411-578, Biblioteca Luis Ángel
Arango.
El cambio de orientación de la política de crédito también
se hace evidente cuando se analizan los recursos destinados por el Fondo de
Inversiones Privadas en 1972. La agricultura fue beneficiaria de mayor cantidad
de inversiones en términos de proyectos (62 % del total), pero los recursos de
estos proyectos recibieron solo el 17,7 % de los fondos. Por el contrario,
inversiones en desarrollo industrial de alimentos o las industrias químicas
obtuvieron el 14,8 % y el 19,4 % respectivamente, con menos cantidad de
proyectos. La diversificación de las inversiones proyectadas por el Estado
incluía, entre otros, papel, textiles, cueros, imprenta y editoriales,
industria metalmecánica, etc.
La variación del caso en lo
concerniente a la asignación del crédito (como indicador del resultado del
proceso causal) muestra que el Banco de la República modificó su autonomía, la
cual pasó de un escenario de captura a un escenario de autonomía estratégica
que le permitió generar una política que vinculaba a más actores beneficiarios,
un mayor control de la política en virtud de los intereses del Estado y una
mayor coherencia con sus expectativas de desarrollo. También generó una mayor
capacidad para la gestión de la política de crédito de fomento.
6.
Discusión y conclusiones
Las élites económicas tienen una variedad de formas de
interactuar y de ejercer influencia en el Estado. En este artículo se exploró
el reclutamiento de los tomadores de decisión y el posicionamiento de miembros
provenientes de los gremios económicos como una de estas formas. Se estableció
que la sola presencia no implicaba necesariamente un traslado de intereses en
la política de crédito, se determinó que la interacción del Estado con los
grupos de interés también modificó el resultado de la política. En el primer
periodo analizado (1958-1963), se pudo establecer que el sector agrícola en
Colombia logró transmitir una buena parte de su agenda en la medida en que
existió una altísima presencia de miembros provenientes de los gremios
agrícolas en la junta directiva del Banco de la República.
En términos macro, la influencia de la SAC en la
gestión del crédito se hizo evidente en el manejo de fondos prioritarios para
las actividades agrícolas, y específicamente ganadera. La primera etapa muestra
que el fenómeno de captura se presentó en diferentes formas desde la segunda
mitad del siglo XX en Colombia, y posiblemente en otros lugares de América
Latina. Por supuesto, esta captura se materializa de forma sectorial o
alrededor de políticas particulares, en este caso de la política de crédito de
fomento. En contraste con una buena parte de la literatura, se encontró que en
el periodo desarrollista no fueron solamente los sectores industriales los que
se vieron beneficiados por una acción preferente del Estado. En el caso
colombiano, el poder de las élites rurales implicó un beneficio importante en
el acceso al crédito de fomento.
La autonomía del Estado se problematiza en la medida
en que las puertas giratorias y el acceso de élites económicas a espacios de
decisión dentro del Estado evidencian que la separación entre lo político y lo
económico se difumina a partir de este tipo de prácticas, que generan que la
acción del Estado se particularice en función de los intereses de algunas
facciones de clase. El fenómeno se hace más evidente cuando las lógicas de
interacción del Estado con la sociedad tienen un carácter reducido en cuanto a
la diversidad de grupos involucrados en las discusiones públicas. Aunque la
investigación mostró que en un primer momento todos los grupos de interés
empresarial estaban relativamente integrados y participaban en las decisiones
públicas, evidentemente los agricultores fueron más activos en esta primera
etapa y su acción (son contrapeso) le permitió al Estado dar preferencia a sus
intereses. La lógica relacional es clave en este proceso, pues el Estado actuó
también en virtud del tipo de inclusión de grupos, la configuración de una
captura permitió el direccionamiento de decisiones con preferencia particular.
El análisis del caso mostró que, a pesar de la
existencia de lógicas de captura, el cambio en la configuración de la alta
burocracia conllevó a un cambio en la orientación de las decisiones públicas.
La conformación de la junta monetaria implicó la existencia de una burocracia
más independiente de los grupos de interés, lo cual modificó el tipo de
autonomía que el Estado adquirió. Pero de manera similar, la lógica relacional
y de interacciones del Estado con los grupos de interés modificó el tipo de autonomía.
Al contar con una estructura más robusta y diversa de actores ejerciendo
presión sobre la política del crédito, el Estado debió orientarla de manera más
amplia y diversificada. La creación de diferentes fondos, así como la mayor
participación del crédito para industriales y la reducción del crédito para
ganaderos, son evidencia de esta diversificación.
La defensa desde el Ejecutivo de la formación de la
junta monetaria permite establecer la agenda que perseguía el Estado con este
cambio institucional. Entre los argumentos está el conflicto de intereses que
implicaba que la política monetaria fuera operada completamente por la banca
privada, lo que significaría que los beneficiarios del crédito eran a su vez
los definitorios de la política crediticia, generando así un conflicto de
intereses. Con este cambio el Estado buscaba limitar la potencial interferencia
de la banca comercial y de los intereses particulares sobre el crédito de
fomento, para tener mayor control y perseguir objetivos de desarrollo
específico. La declaración en sí misma es una síntesis de la hipótesis de esta
investigación, pues se infiere que la dependencia burocrática con la que
contaba el Banco de la República afectaba (real o potencialmente) la política
que esta institución podía desarrollar. Con la transformación institucional el
Estado buscaba un control efectivo en la colocación de recursos en las
actividades productivas que consideraba necesarias para el desarrollo, y que se
coordinaran con los compromisos adquiridos en la Alianza para el Progreso o en
el proyecto general del Frente Nacional.
Lo anterior contrasta con las hipótesis de autores
como Brando (2016), quien considera que los industriales en general fueron
afectados en todo el periodo del Frente Nacional con el crédito de fomento.
Aunque en la primera etapa esta hipótesis se confirma, en la segunda se
evidencia un cambio en esta orientación. También con algunas investigaciones
que plantean el papel del Banco de la República desde la posición de agente,
sin profundizar en la acción de los grupos de interés (Hernández Gamarra y
Jaramillo Echeverry 2017; Gómez Pineda 2017; Uribe Escobar 2017).
Este artículo aporta elementos novedosos en términos
de la metodología para analizar la autonomía del Estado a partir de la
independencia de las altas burocracias. El análisis de redes aplicado a este
fenómeno demandó un cuidadoso proceso de reconstrucción de trayectorias, que
debido a la naturaleza del periodo implicó un trabajo de archivo profundo. La
dificultad para acceder a algunos datos, que por la estructura de información
de la época hacen en algunos casos imposible la trazabilidad, impuso algunos límites
a la investigación. La naturaleza de la información actual permitiría realizar
de manera más completa el análisis por la forma de información abierta de los
cargos públicos.
La metodología tiene un potencial
importante para analizar tanto procesos histórico comparados como coyunturas
recientes. En lo fundamental posibilita determinar indicadores más certeros
alrededor de la cercanía y la relación del Estado con las élites económicas.
Sin embargo, es preciso señalar que el proceso político relacional afecta
también el marco de acción de las altas burocracias. La propuesta analítica de
este artículo puede emplearse en análisis sobre la autonomía de los Estados en
Latinoamérica a partir de las variables causales sugeridas, ya que permite
estudiar la variación interna de los Estados en función tanto de la
configuración de los tomadores de decisión como del patrón de relacionamiento
de las agencias estatales con los grupos afectados por tales políticas.
Apoyos
Esta investigación se deriva del proyecto de tesis
doctoral en la Universidad Nacional Autónoma de México (2023) “Gremios
económicos, autonomía decisional y capacidad estatal en Colombia durante el
Frente Nacional”, la cual contó con el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología de México (CONACYT) en el marco de las becas de doctorado a nivel
nacional.
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