Presentación del dossier
Covid-19: interacciones entre política y políticas públicas en América Latina
Introduction to dossier
COVID-19: Interactions between politics and public policies in Latin America
Editores del dossier / Editors of dossier
Dr. Paúl
Cisneros. Profesor titular agregado. Escuela de Gobierno y Administración Pública,
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) (Ecuador).
(paul.cisneros@iaen.edu.ec) (https://orcid.org/0000-0003-0562-283X)
Dra.
Sofía Cordero.Investigadora. Observatorio de Reformas Políticas de América Latina
(Ecuador).
(cordero.sofia@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0003-4098-6006)
Dr. Magnus
Lembke. Profesor. Instituto Nórdico de Estudios Latinoamericanos,
Universidad de Esto colmo (Suecia).
(magnus.lembke@lai.su.se) (https://orcid.org/0000-0002-7088-971X)
En
su libro Epidemics and Society,
el historiador Frank Snowden (2019) argumenta que las enfermedades infecciosas
han dado forma a la evolución social de maneras no menos poderosas que las
guerras y las crisis económicas, y que usualmente estas están asociadas. Según
el Centro de Recursos sobre el Coronavirus de la Universidad Johns Hopkins,
hasta febrero de 2023, se han registrado cerca de 670 millones de casos de la
enfermedad covid-19, causada por el virus SARS-CoV-2, los cuales se asocian a
casi 6,8 millones de muertes. América Latina reportó a mediados del 2021, cerca
del 30 % de las muertes confirmadas asociadas a la covid-19 registradas
mundialmente, casi cuatro veces su porcentaje de la población mundial.
Mientras, el crecimiento regional en 2021 fue cercano al 5 %, lo cual muestra una
modesta capacidad de recuperación tras una contracción del 6,5 % en 2020, la
más profunda desde las recesiones de la Primera Guerra Mundial y la Gran
Depresión (World Bank 2021).
Desde
su aparición a finales de 2019, la covid ha
transformado de diversos modos las sociedades contemporáneas, a la vez que ha
profundizado algunas de sus características menos deseables. Debido a las
disrupciones en las cadenas de suministro global de energía, alimentos o
tecnología, algunos países han incrementado sus compromisos con la transición
energética y la economía verde, y para ello han diseñado nuevas políticas y
asignado ingentes cantidades de recursos a la industria a fin de lograr una
menor dependencia externa (Klemeš, Van Fan y Jiang 2021; Kuzemko et al. 2020).
En principio, esto podría ayudar en los esfuerzos de algunos países
industrializados para frenar la emisión de gases de efecto invernadero que
causan el cambio climático, pero también pueden desviar importantes recursos de
las políticas de cooperación internacional que permitan a los países con menor
resiliencia ante la pandemia hacer frente a los efectos negativos de corto y
mediano plazo (Manservisi 2020).
Los
Gobiernos se han enfrentado a varios problemas derivados de la pandemia como la
producción y distribución de vacunas, el desabastecimiento de alimentos, la
inflación y la pérdida de divisas y otros ingresos producto de la interrupción
de los flujos comerciales y la desaceleración de la economía mundial. Así, la
situación epidémica ha forzado cambios en el plano político, que siguiendo a
Lasswell (1958), implican la competencia por recursos, y la colaboración para
tomar decisiones y ejercer el poder. Estas derivan en ajustes a las prioridades
de corto y mediano plazo y definen las condiciones para la formulación e
implementación de políticas públicas. Sin embargo, los cambios no han sido
homogéneos entre países y sectores, en unos se verifican avances, en otros,
estancamientos y, finalmente, en algunos, retrocesos (Capano
et al. 2022). ¿Qué tanto se aprovechan estas oportunidades políticas para
formular políticas públicas que alteren el statu
quo que genera la desigualdad y la exclusión? Este es sin duda un asunto
que se debe dilucidar a través de la investigación empírica.
El
presente dossier se centra en el
análisis de las complejas interacciones entre política y políticas públicas en
América Latina. Por un lado, la pandemia en la región ocurrió en un contexto de
retorno de las agendas políticas conservadoras que persiguen la reversión de
derechos y la reducción del tamaño del Estado y que cuestionan el rol del
conocimiento científico en la toma de decisiones (De Santibañes
2020;
Schapiro 2018). Por otro, las crecientes demandas
sociales, que señalan las ineficiencias del enfoque del Estado mínimo para
paliar los peores efectos de la pandemia y abogan por recuperar un tipo de
estado de bienestar, abren oportunidades para grupos políticos que favorecen
ideológicamente a un Estado más proactivo en la garantía de los derechos. En
cualquiera de los dos sentidos, la pandemia ha afectado los procesos de
formulación e implementación de políticas a la vez que ha abierto oportunidades
para que ciertos actores puedan desplegar sus agendas, mientras que otros
queden al margen de los beneficios de las nuevas políticas. Asimismo, las
iniciativas frente a la pandemia se ven influenciadas por políticas públicas e
instituciones formales e informales heredadas de períodos anteriores que, en
varios niveles, marcan el espacio político para producir innovaciones.
n
el artículo titulado “La irrupción de lo político después de la pandemia. El
caso de Panamá”, Sergio García-Rendón y Jon Subinas
plantean la emergencia de nuevas agendas políticas y su traducción en nuevas
políticas públicas e instituciones. Caracterizan el sistema político panameño
para explicar en qué escenario se han desarrollado las políticas públicas y
quiénes han tenido, históricamente, el papel protagónico en la definición de la
agenda. A partir de la emergencia sanitaria debido a la covid-19, los efectos
sociales y económicos llevaron a un estallido social que se expresó en las
movilizaciones de julio de 2022 y la posterior instalación de la Mesa Única de
Diálogo. Esta última, si bien se identifica con una tradición en la cultura
política panameña de buscar el consenso, se diferencia por la inclusión de
actores que no habían sido considerados hasta ese momento y por la exigencia de
la construcción conjunta de una agenda de políticas. Quedan planteadas así la
urgencia de dejar atrás las mediciones que establecen a la democracia panameña
como una de las más estables de la región y la necesidad de cuestionar su baja
representatividad y su carácter excluyente respecto a nuevos actores que
demandan ser escuchados y atendidos. Las implicaciones de esto para la
formulación de políticas públicas es de central importancia, pues coloca el
desafío de elaborar una agenda pública a través de nuevas prácticas no
contempladas en la tradición política. Los retos principales son la inclusión
de nuevos sectores y de la lucha contra la corrupción, pero sobre todo la
distribución de los recursos, más allá del clientelismo y los particularismos,
a través de políticas institucionalizadas.
En
cuanto a las innovaciones producidas en el nivel nacional o federal, en el
artículo “Construyendo capacidades para la innovación orientada: la respuesta
argentina con perspectiva de género a la covid-19”, las autoras Leila Mucarsel, Ana Clara Barile y Meera
Bhat muestran cómo las respuestas de Argentina a la
pandemia, que han sido reconocidas como ejemplares, fueron posibles gracias a
la intervención de cuatro factores. En primer lugar, la presencia de una densa
red de mujeres y diversidades en el aparato estatal con una agenda común para
su reforma. En segundo lugar, esta red actúa bajo el amparo de instituciones de
reciente creación que dan cuenta del surgimiento de una capacidad estatal para
trabajar sobre los temas relacionados con 9 el género. Un tercer factor radica en las capacidades
requeridas para la coordinación vertical, horizontal y anidada que permiten el
mantenimiento y diversificación de las interacciones constantes entre el Estado
y la sociedad civil, y, por último, sobresalen la coconstrucción
y la cogestión.
El
artículo “Covid-19, cierre de escuelas y enseñanza remota: el tiempo de
respuesta de los sistemas de educación brasileños”, de la autoría de Roberta
dos Reis Neuhold y Márcio Rogério Olivato
Pozzer se ubica en el campo de las innovaciones
producidas para la implementación de decisiones en los niveles de Gobierno
subnacional. Reis Neuhold y Olivato
Pozzer argumentan que en el contexto del pacto
federativo y ante la polarización política que tuvo lugar a partir de la
elección de Jair Bolsonaro y las posturas
negacionistas del conocimiento científico existieron respuestas diferenciadas
de los sistemas educacionales brasileños: la suspensión de las clases en aulas
presenciales, la adopción de actividades de enseñanza remota, la publicación de
planes de acción y el regreso a las clases en aulas presenciales. Establecen
así diferencias importantes entre los sistemas estatales y federales, y
verifican que, en general, hubo mayores beneficios para los primeros, puesto
que permanecieron menos tiempo cerrados y desarrollaron alternativas de manera
más prolija.
Otro
tema importante en el dossier es la emergencia de nuevas agendas políticas y su
traducción en nuevas políticas públicas e instituciones. En el artículo “La
diversidad de las agendas políticas locales durante la covid-19: una
comparación de los estados mexicanos”, Enrique García-Tejeda y Juan Guillermo
Vieira-Silva ponen a prueba
varias hipótesis de los estudios comparados sobre agendas locales desarrollados
fuera de la región. Tomando el caso de la pandemia por la covid-19, muestran
que, al contrario a lo que se ha identificado en otros
estudios, las variaciones entre entidades federativas en México no están correlacionadas
de manera significativa con su tamaño. Los autores también constatan que la
diversidad de las agendas tampoco parece estar asociada a la escala
administrativa de los Gobiernos locales o la estructura socioeconómica de sus
recursos presupuestales, materiales y humanos; de hecho, aseveran que el incrementalismo parecería explicar mejor las agendas y
corresponder a las limitaciones presupuestarias de las entidades federativas.
“‘Sobre
llovido, mojado’. Problemas, estrategias y demandas de la economía popular,
social y solidaria argentina durante la pandemia” es la propuesta de María
Victoria Deux-Marzi, Cecilia Cavigliasso,
María Sol Fransoi, Florencia Pisaroni,
Diego Nicolás Rach, Carlos Alfredo Vignolo y Sofía Magalí Vitali-Bernardi,
quienes problematizan el despliegue de iniciativas autónomas en manos de
organizaciones y movimientos sociales para el manejo de la pandemia frente a la
debilidad y ausencia del Estado. Su análisis se centra en la experiencia de los
actores de la economía popular, social y solidaria (EPSS) durante la pandemia
de la covid-19, con un enfoque doble que permite evidenciar su capacidad
autónoma de llevar adelante iniciativas para su sostenimiento y que también
muestra la limitada capacidad del Estado para aliviar los efectos de la crisis
a través de políticas que no se ajustaron a las necesidades de estos sectores
durante el período pandémico. El texto hace visible el carácter de las
organizaciones que se articulan alrededor de la EPSS y su importancia, pero a
la vez muestra que desde el Estado se valora muy poco su rol y capacidad para
generar cambios y establecer políticas que vayan más allá de lo coyuntural. Con
el artículo se reconoce la dificultad de analizar a estos actores que se
componen de articulaciones diversas y contradictorias, cuyo proyecto común no
siempre es claro, destacando que lo común es su condición de trabajo sin
salario y sin vínculos con un patrón, es decir, autónomo y, en muchos de los
casos, precario. El trabajo evidencia que el aumento de la presencia estatal no
se produjo con base en programas institucionalizados, sino en intervenciones
puntuales resultantes de acuerdos específicos o convenios entre organismos
estatales y organizaciones de EPSS. Se trató del despliegue de medidas
puntuales destinadas a atender necesidades y situaciones específicas
gestionadas por las propias organizaciones.A partir
de los análisis de las experiencias en Panamá, Brasil, México y Argentina, este
dossier convoca a reflexionar sobre la compleja relación entre la política y
las políticas públicas en los diversos contextos que estuvieron marcados por el
rasgo común de la pandemia y la emergencia sanitaria. El caso de Panamá
evidenció la aparición de nuevas agendas políticas y presiones sociales en busca
de cambios en el manejo político para abrir las puertas a mejores y más
incluyentes políticas públicas. El de Argentina puso en debate la capacidad
estatal de innovar en políticas de género en los niveles nacional o federal, y
también mostró cómo la autonomía organizativa de la economía popular social y
solidaria superó al Estado en su capacidad de innovación. En tanto, lo
analizado sobre Brasil evidenció las dificultades del sistema educativo federal
para responder a la crisis. Mientras que la comparación de los estados
mexicanos posibilitó analizar la diversidad de agendas en los niveles
subnacionales. Dejamos a la disposición de lectores y
lectoras un conjunto de experiencias que nos permiten evidenciar la
complejidad y diversidad de respuestas que los Estados brindaron frente a la
pandemia. Del mismo modo, se trata de una provocación académica para trazar
objetivos en común y establecer líneas de trabajo que se traduzcan en futuras
agendas de investigación.
Capano,
Giliberto, Michael Howlett,
Darryl Jarvis y Michael Ramesh. 2022. “Long-term policy impacts
of the coronavirus: normalization, adaptation, and acceleration in the post-COVID state”. Policy and Society 41 (1): 1-12. https://doi.org/10.1093/polsoc/puab018
De
Santibañes, Francisco. 2020. “Popular conservatism rising in Latin America”. Horizons 15:
220-232. https://bit.ly/3ZwGqxB
Klemeš,
Jiří Jaromír, Yee Van Fan y Peng Jiang. 2021. “COVID-19 pandemic facilitating energy transition opportunities”. International journal
of energy research 45 (3): 3457-3463. https://doi.org/10.1002/er.6007
Kuzemko,
Caroline, Michael Bradshaw, Gavin Bridge, Andreas Goldthau,
Jessica Jewell, Indra Overland, Daniel Scholten, Thijs Van de Graaf y Kirsten
Westphal. 2020. “Covid-19 and the politics
of sustainable energy transitions”. Energy Research
& Social Science 68: 1-7. https://doi.org/10.1016/j.erss.2020.101685
Lasswell, Harold
D. 1958. Politics: who gets what, when,
how. Nueva York: Meridian Books.
Manservisi,
Stefano. 2020. “COVID-19: A Stress Test for
International Development Cooperation”.
Istituto Affari Internazionali, 9 de abril. https://bit.ly/3ZuVxY5
Schapiro,
Martín. 2018. “América del Sur: ¿todo vuelve?”. Nueva Sociedad 275: 4-13. https://bit.ly/3SHcuwo
Snowden, Frank. 2019. Epidemics and Society: From the Black Death to the
Present. New Haven: Yale University
Press.
Universidad Johns
Hopkins. 2023. “Centro de Recursos sobre el Coronavirus”. Acceso en febrero de
2023. https://coronavirus.jhu.edu/map.html
World
Bank. 2021. Global Economic Prospects.
Washington D.C.: World Bank. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-1665-9