Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 78. Enero- abril 2024, pp. 53-72, ISSN (on-line)
1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.78.2023.5936
Paridad y alternancia en las elecciones subnacionales:
desafíos ante la participación política de las mujeres en Perú
Parity
and alternation in subnational
elections: Challenges to women’s political
participation in Peru
Lcdo. Juan Manuel Ponte.
Coordinador de Investigación. Dirección Nacional de Educación y Formación
Cívica Ciudadana, Jurado Nacional de Elecciones (Perú).
(juan.ponte@unmsm.edu.pe) (https://orcid.org/0000-0003-1385-2424)
Recibido:
28/04/2023 • Revisado: 07/07/2023
Aceptado:
19/10/2023 • Publicado: 01/01/2024
Cómo citar este artículo: Ponte,
Juan Manuel. 2024. “Paridad y alternancia en las elecciones subnacionales:
desafíos ante la participación política de las mujeres en Perú”. Íconos.
Revista de Ciencias Sociales 78: 53-72. https://doi.org/10.17141/iconos.78.2024.5936
Resumen
La reforma electoral de paridad y
alternancia, aplicada por primera vez a nivel subnacional en las elecciones
regionales y municipales de 2022 en Perú, no solo genera espacios de
participación política para las mujeres sino también para otros grupos históricamente
excluidos como jóvenes e indígenas. Sobre tal temática versa el presente
artículo. Desde un enfoque interseccional, se analizan los niveles de inclusión
de dichos grupos en las listas de candidaturas y de quienes resultan electas.
Adicionalmente, se presentan las principales limitaciones que encuentran las
candidatas durante la campaña electoral: financiamiento político y cobertura
mediática. La metodología se sustenta en el análisis de bases de datos
pertenecientes a entidades electorales, haciendo énfasis en las proporciones de
mujeres, mujeres jóvenes y mujeres indígenas que se inscriben como candidatas,
aquellas que acceden a la representación, así como en los obstáculos que
enfrentan en la contienda. Mediante un enfoque comparado, se contrasta el antes
y el después de los indicadores respecto al proceso electoral anterior para
identificar los efectos de la normativa. Se concluye que efectivamente hay un
cambio positivo en la inclusión de las mujeres considerando sus características
interseccionales, puntualmente a nivel de las autoridades electas en los
consejos regionales y municipales. Asimismo, se evidencia que las dificultades
de participación son transversales a las candidaturas, aunque con mayores
brechas para las mujeres.
Descriptores:
campañas electorales; elecciones subnacionales; interseccionalidad, mujeres;
participación política; reformas electorales.
Abstract
The
electoral reform of parity and alternation, applied in Peru for the first
time at the subnational level in the regional and
municipal elections of
2022, generates spaces for political participation
for women and also for other
historically excluded groups such as youth and Indigenous people. This article
examines this issue. From an intersectional
approach, the inclusion of these
groups is analyzed in the lists of candidates and among those who
are elected. In addition, the main obstacles
encountered by female candidates during the electoral campaign are presented, including political financing and media coverage. The methodology
is based on the analysis
of databases belonging to electoral entities, with an emphasis placed on the proportions
of women, young women, and Indigenous women who registered as candidates; those who accessed
representation; and the obstacles they faced in their races. Using a comparative approach, the before
and after indicators are contrasted
with respect to the previous
electoral process to identify the effects
of the regulations.
It is concluded
that there is indeed a positive change in the inclusion
of women – considering their intersectional characteristics, specifically at the level of elected
authorities in regional and municipal councils. Likewise, it is evident
that the difficulties of participation are transversal to the candidacies, although with greater
gaps for women.
Keywords:
electoral campaigns; subnational
elections; intersectionality;
women; political participation; electoral reforms.
1. Introducción
Las elecciones regionales y
municipales 2022 (ERM 2022) en Perú representan una oportunidad para analizar
los efectos de la paridad y la alternancia, por primera vez aplicados en la
esfera subnacional del país. Si bien los estudios y reportes electorales
evidencian una mayor participación de las mujeres en los cargos ejecutivos y de
consejo (JNE 2022a), los análisis no se enfocan en los efectos que la paridad
puede generar sobre los otros grupos poblacionales en situación de
vulnerabilidad.
Algunos estudios precisan que, en el
universo de jóvenes e indígenas, las mujeres son mayormente incluidas en
comparación con los hombres. Sin embargo, esta situación responde a una válvula
de escape debido a que la oportunidad de que una persona represente las tres
cuotas electorales (concurrencia de cuotas) permitía el cumplimiento de la
normativa incorporando menos jóvenes e indígenas en las listas. Además, estas
candidaturas eran ubicadas frecuentemente en los últimos lugares, reduciendo su
posibilidad de acceder al cargo al que postulan.
Con el cambio de la normativa
electoral se esperan dos resultados en la participación política: un mayor
porcentaje de candidaturas de mujeres jóvenes e indígenas en las listas; y el
acceso a los cargos de consejo debido al mandato de posición alternado. Aunque
también se exploran los factores que limitan el ejercicio de la actividad
política considerando el carácter interseccional de las candidaturas, el
artículo tiene como objetivo conocer cuáles son los efectos de la paridad y de
la alternancia sobre la participación política de jóvenes e indígenas en el
marco de las ERM 2022.
Para desarrollar el argumento planteado el texto se
divide en cinco secciones. En la primera se desarrollan los aspectos
relacionados con las olas de reformas electorales que incentivan la igualdad en
la participación de las mujeres, además, se identifican los antecedentes de
estudios que reconocen la apertura de espacios a la oferta política de
poblaciones subrepresentadas. En la segunda, se exponen los recursos o fuentes
de datos utilizados para el análisis. En la tercera se presentan los
resultados, para ello se divide la sección en dos partes: participación de
mujeres, jóvenes e indígenas, y presentación de los desafíos y de las barreras
que limitan el desarrollo de una competencia electoral en igualdad de
condiciones para el acceso al cargo de elección popular. Por último, se resumen
las líneas de discusión y se plantean las principales conclusiones y alcances
de futuras investigaciones para el fortalecimiento de los estudios electorales.
2. Paridad y alternancia: primera
aplicación en procesos subnacionales de Perú
En los últimos años la participación
política de las mujeres en América Latina ha estado enmarcada en la búsqueda
por incentivar su inclusión en la toma decisiones y en las competencias
electorales. Así, el proceso para cerrar las brechas de desigualdad entre
hombres y mujeres en la política se desarrolla en un escenario de cuatro
momentos, en los cuales los sistemas electorales de los países latinoamericanos
incluyeron reformas de acción afirmativa.
Según Freidenberg
(2022), la primera ola estableció porcentajes mínimos de mujeres en las
candidaturas que participaban por un cargo de elección popular y 12 países de
la región optaron por introducir estas exigencias. En la segunda ola, las
propuestas de reforma se orientaron a consolidar las medidas planteadas
previamente mediante el cambio sobre el lugar que ocupan en las listas o
mandato de posición, sanciones por el incumplimiento, entre otros. Para la
tercera ola, los países optaron por sumar medidas de paridad en diferentes
modalidades, ya sea por un aumento progresivo en la proporción de candidaturas
o por el establecimiento del 50 %. De esa manera, la cuarta ola apunta a
establecer medidas para reforzar la paridad con otras acciones como el encabezamiento
de listas en igualdad de género.
En esa línea, uno de los mecanismos
más frecuentes para promover la participación fueron las cuotas electorales.
Esta medida de acción afirmativa, mediante el establecimiento de un porcentaje
mínimo, buscaba la inclusión de mujeres en la conformación de listas de
candidaturas para los diferentes tipos de cargos de representación en los
ámbitos de Gobierno nacional, regional y local.
En Perú, la aplicación de las cuotas
electorales para mujeres encontró su aprobación en 1997 cuando la ley dispuso
que no menos del 25 % integren las listas de las organizaciones políticas en
competencia, incrementándose al 30 % en el año 2000. La normativa efectivamente
generó cambios previsibles como encontrar un mayor número de candidatas, sin
embargo, las variaciones no fueron uniformes en todos los tipos de cargo. Como
la norma solo regula los cargos de consejo, se observó un aumento del número de
mujeres en las consejerías regionales y en las regidurías provinciales y
distritales. En otras palabras, la ocupación de cargos ejecutivos –Gobierno
regional, alcaldías provinciales y distritales– mantuvo principalmente la
presencia de hombres.
Por ejemplo, en cinco procesos
subnacionales entre 2002 y 2018 solo fueron electas cuatro gobernadoras
regionales frente a los 121 hombres que ocuparon el máximo cargo del ámbito
regional. Asimismo, a nivel de elecciones congresales de representación
nacional, la proporción de mujeres parlamentarias se ha mantenido en un
promedio que ronda el 25 % entre 2001 y 2016. Los resultados demuestran su baja
participación en los cargos de mayor impacto y que pueden ser determinantes
para la inclusión de agendas en favor de ellas.
Considerando tal escenario, la Comisión de Alto Nivel
para la Reforma Política[i]
(CANRP) propuso la incorporación de la paridad y la alternancia en las listas
de candidaturas, la cual se aprobó finalmente en julio de 2020 (Ley
31030/2020). La normativa modifica específicamente las leyes que regulan el
sistema electoral en el ámbito nacional (Ley Orgánica de Elecciones), en el
subnacional (Ley de Elecciones Regionales y Ley de Elecciones de Elecciones
Municipales) y en el de las organizaciones políticas (Ley de Organizaciones
Políticas). De ese modo, los cambios en la normativa se aplicaron en los
siguientes cargos:
a)
cargos de elección popular de ámbito
nacional: candidaturas a la presidencia y a las vicepresidencias de la
República, al Congreso de la República y al Parlamento
Andino;
b)
cargos de elección popular de ámbito
subnacional: incluyen las candidaturas a
gobierno, vicegobierno,
consejo regional y regidurías provinciales y distritales; y
c)
cargos de dirección en el interior de las
organizaciones políticas.
Por fines metodológicos, la
explicación de la norma se enfoca en los cargos de elección popular y con mayor
énfasis en el ámbito subnacional, que es el abordado en el presente artículo.
Para el ámbito nacional la paridad aplica sobre la
fórmula presidencial, la cual debe estar compuesta por un postulante a la
presidencia y por otros dos a la vicepresidencia, compitiendo en distrito
electoral único (Ley 26859/1997). Dichos cargos deben considerar al menos un
hombre o una mujer e intercalarse. Para el Congreso de la República, Perú
cuenta con 27 circunscripciones plurinominales (correspondiente a las 26
regiones más los residentes en el extranjero) donde las listas de candidaturas
que se presentan deben contemplar un 50 % de mujeres y ubicarse de forma
alterna (Ley 26859/1997). De manera similar sucede con el Parlamento Andino,[ii]
cuya lista de integrantes debe respetar la paridad y alternancia, además de
competir en circunscripción única.
Para el ámbito subnacional es
importante conocer la organización geográfica del país, pues Perú incluye tres
niveles de Gobierno –regional, provincial y distrital–, los cuales escogen a
autoridades ejecutivas (Gobierno regional, alcaldía provincial y alcaldía
distrital) y autoridades de consejo (consejo regional, regiduría provincial y
regiduría distrital) mediante elección popular. La paridad y la alternancia
aplica para todos los cargos con excepción de las alcaldías. Ahora bien, cada
una de las 26 regiones del país escogen a su fórmula de Gobierno regional
(gobernador o gobernadora y vicegobernador o vicegobernadora) compuesta por un
hombre y una mujer (Ley 27683/2002, art. 12). Adicionalmente, los partidos
políticos deben contemplar que, del total de listas presentadas en las
regiones, la mitad debe estar encabezada por una mujer.
Los cargos ejecutivos de cada nivel
están acompañados por un consejo. En el nivel regional cada provincia cuenta
con al menos un representante para el consejo regional, quienes en conjunto
integran una lista de candidaturas que debe considerar el criterio de paridad y
alternancia (Ley 27683/2002, art. 12). A nivel provincial y distrital las
listas de candidaturas se conforman directamente por un 50 % de mujeres o de
hombres, ubicados intercaladamente (Ley 26864/1997, art. 10).
Un aspecto particular que se debe
señalar recae sobre el tipo de organizaciones políticas que pueden postular en
cada ámbito. Para los cargos nacionales, los partidos políticos tienen el
monopolio sobre la presentación de candidaturas. Mientras que, en los cargos
subnacionales, además de los partidos políticos se permite que los movimientos
regionales también compitan, aunque solo pueden presentar listas a nivel de la
región donde participan y, por supuesto, en las provincias y distritos que
formen parte de dicha región.
Luego de brindar algunos esbozos del
sistema electoral peruano, es oportuno señalar los impactos más generales y
notorios de la paridad y alternancia. Tras la aprobación de la norma, las
elecciones generales de 2021 fueron el primer proceso nacional donde se aplicó
y el cambio inmediato generó que las candidatas congresales pasaran de
representar el 40 % en 2020 al 50 % en 2021 dentro de las listas de sus
organizaciones políticas (JNE 2020, 2021a). Ello se tradujo en que las mujeres
electas alcanzaran una cifra histórica del 37,7 % (JNE 2021a).
En el ámbito subnacional las ERM 2022 representan el
primer proceso electoral en el que se aplicó la reforma política. Si bien se
reconoce que el impacto de la normativa es inmediato y significativo en cuanto
a la cantidad de mujeres postulantes a determinados cargos donde aplica y se expresa en otros
resultados como la ubicación de las candidaturas (JNE 2022a, 2022b, 2022c),
también es conveniente reconocer lo que produce en las otras cuotas electorales
que se utilizan en el país. De ese modo, la paridad y la alternancia podrían
generar más espacios que visibilizarían y promoverían la participación política
de jóvenes e indígenas.
3. Efectos de las reformas paritarias y
la interseccionalidad de la oferta política
El reconocimiento de las reformas
electorales con el objetivo de generar espacios de participación igualitarios
entre hombres y mujeres forma parte de las acciones que han realizado
diferentes países en América Latina. Sin embargo, ¿la inclusión de normativas
electorales entre las que se encuentran la paridad y la alternancia solo ha
beneficiado la participación política de mujeres?
En primer lugar, resulta pertinente
comprender que la participación política de mujeres está enmarcada también por
las características que representan, entre ellas la interseccionalidad de
pertenecer a otros grupos de poblaciones en situación de subrepresentación como
la juventud y la población indígena. De esa manera, es necesario reconocer que
la participación de estas poblaciones jugó un papel importante en el
reconocimiento de las medidas igualitarias para las mujeres. Por ejemplo, en
Bolivia y México la presencia de mujeres indígenas abriría una serie de
iniciativas para promover el debate e incorporar la paridad en la legislación
electoral de estos países (Molina 2022; Freidenberg y
Gilas 2022).
Además de la paridad, en Perú se
regulan otros mecanismos de acción afirmativa como las cuotas electorales para
las poblaciones mencionadas, aunque estas solo se aplican en las elecciones
regionales y municipales.[iii] No
obstante, estas medidas establecidas por un sistema electoral que no incluía un
mecanismo de posición volvían complicado el acceso de estos grupos a los cargos
de representación popular. De esa manera, el ascenso de jóvenes e indígenas a
estos cargos en ninguna de las elecciones realizadas entre 2002 y 2018 se
acercó mínimamente a los porcentajes estipulados por las cuotas, entre otras
razones debido al lugar que ocuparon en las listas y a la concurrencia de
cuotas donde una persona cumplía con los tres requisitos: mujer, joven e
indígena (Jaramillo y Valenzuela 2019).
En segundo lugar, considerando el
estado histórico de la población joven e indígena a nivel de representación
política, es imperante plantear la posibilidad de que otras medidas como la
paridad pueden generar un efecto positivo sobre la interseccionalidad de
aquellas condiciones que limitan a las propias mujeres. Según León (2022, 287),
acciones como la paridad pueden incentivar el acceso de “actores no
tradicionales” al espacio político. De esa manera, la presencia de mujeres
jóvenes y de mujeres indígenas 58 también
implica una dinámica propia de dificultades a enfrentar en diferentes ámbitos.
Por un lado, las situaciones de discriminación que
enfrentan las poblaciones indígenas, el rechazo por parte de la ciudadanía
(Aragón et al. 2022) y la propia oferta política durante la competencia
electoral (Ayala y Fuentes 2019; Ayala, Brou y Ponte
2021; Ponte 2021). Por otro, circulan estereotipos acerca de las mujeres
jóvenes, apoyados en la descalificación y la desacreditación que se les
atribuye sobre sus capacidades por el hecho de ser jóvenes (Aragón et al.
2022), mientras que, por lo general, la gente joven insertada en la política,
tiene dificultades para acceder a redes políticas y a fuentes de financiamiento
(Jave y Uchuypoma 2016; Evans 2021). No obstante, hay
algunas barreras que parecen más transversales que otras como la cobertura en
medios de comunicación y el financiamiento político, lo cual evidencia las
dificultades para la realización de campañas electorales en igualdad de
condiciones (Cáceres 2022; Muñoz y Freidenberg 2022).
4. Materiales y métodos
La medición de los efectos de la
paridad y alternancia en los grupos poblacionales que incluyen acciones
afirmativas –jóvenes e indígenas– implica el análisis de diferentes aspectos de
la participación política. La norma expone una mayor inclusión de mujeres en
las listas de organizaciones políticas debido a que su conformación debe
regirse en cantidades iguales (hombres y mujeres). Además, la posición que
ocupan y la oportunidad de acceder al cargo también representarían una
consecuencia de la reforma, debido a la secuencia de un hombre y una mujer con
la que deben componerse las listas.
En esa línea, corresponde revisar la
proporción de candidatas que se inscribieron y las mujeres que fueron electas
para los cargos en cuestión. Para ello, se considera el carácter interseccional
de la participación –mujeres jóvenes y mujeres indígenas– en los procesos
electorales de ámbito subnacional, bajo un enfoque comparativo en relación con
la elección previa. Asimismo, se contempla la revisión para cada tipo de cargo
de consejo al que postularon (consejo regional, regiduría provincial y
distrital). Con ello, comprobaremos si la norma generó consecuencias desiguales
en cada ámbito de representación.
Por otra parte, la posición que
ocupan las mujeres en las listas se contempló mediante dos tipos de análisis.
En primer lugar, el número de orden asignado a cada candidatura fue
categorizado según el tercio (superior, medio e inferior) que representaron.
Por ejemplo, en una lista de cinco candidaturas las dos primeras
corresponderían al tercio superior, la tercera al tercio medio y las dos
últimas al tercio inferior de la lista. En segundo lugar, la dimensión de
candidatas (jóvenes o indígenas) que 59 encabezan las listas, es decir, aquellas que ocupan la
primera posición se comparan históricamente para encontrar diferencias entre
quienes son ubicadas con mayor frecuencia en dicha posición.
Otro aspecto importante es
identificar las barreras y los desafíos que enfrentan las mujeres y que limitan
su trayectoria o su intención de participar en la política, además de vulnerar
la competencia en igualdad de condiciones dentro de la campaña. Para ello, nos
enfocamos en dos variables principales: financiamiento político y presencia o
cobertura en medios de comunicación.
Para realizar los diferentes análisis
expuestos se utilizaron las bases de datos del Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) (INFOgob, Observatorio para la Gobernabilidad y
la Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana [DNEF]) y de la
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). En el caso de INFOgob, se recolectó la información de las candidaturas
inscritas y de las autoridades electas correspondientes a las elecciones
regionales y municipales de 2018 (ERM 2018) y a las ERM 2022, incluyendo las
variables previstas para el procesamiento y otras que fueron generadas a partir
de estas. Respecto a la DNEF, se contemplaron los datos correspondientes a los
diferentes estudios que se realizan en el marco de los procesos electorales:
encuesta a candidatas y monitoreo de coberturas mediáticas. Por último, los
datos de la ONPE hacen referencia al financiamiento político que tienen las
candidaturas y que son registradas en el sistema de la institución electoral.
5. Análisis y resultados
Con base en la información recopilada, en la presente
sección se abordan los efectos de la paridad y alternancia sobre las
candidaturas jóvenes e indígenas, especialmente a nivel de los cargos de
consejo. Si bien hay consecuencias positivas en la inclusión de estos últimos
grupos, existen otras variables que repercuten en la participación política
como las fuentes de financiamiento o la cobertura mediática que reciben en
campaña y que resulta desigual frente a las candidaturas de hombres.
5.1. Participación de mujeres en las elecciones regionales y
municipales de 2022
La paridad y alternancia debido al tipo de cargos
sobre los que se aplica generó efectos inmediatos en las candidaturas y
autoridades electas, sin embargo, el impacto tiene diferencias significativas
(figura 1). A nivel de candidaturas, las mujeres postulantes a los cargos de
consejo subnacional no registran variaciones sustanciales, destacando el cargo
de consejera regional sobre los otros ámbitos provincial y distrital. Incluso
es preciso mencionar que las mujeres fueron consideradas habitualmente en el ámbito
local.
Figura 1. Candidatas y mujeres electas a cargos de
consejo, 2018-2022
Elaborada con base en Infogob
(2023) y JNE (2023).
Entonces, la participación de las
mujeres en los cargos de consejo siempre destacó en una inclusión por encima de
la cuota electoral, la cual establecía que las mujeres u hombres representaran
el 30 % de las listas. Los mayores cambios se registraron en el cargo de
vicegobernadora regional, donde también se aplicaba la paridad junto al cargo
de gobernador o gobernadora regional. De esa manera, la inscripción de
candidaturas ejecutivas regionales debía incluir al menos una mujer, ya sea en
el cargo de gobernadora en el de vicegobernadora regional. En ese caso, las
mujeres fueron relegadas como postulantes al vicegobierno
y el cambio fue de 27,1 % en 2018 a 70,3 % en 2022 (JNE 2022a).
Ahora bien, el impacto más
contundente se registró en la representación política, es decir, en el
porcentaje de mujeres que fueron electas como autoridades. Entre 2018 y 2022
las consejeras regionales se incrementaron en un 8,9 %, las regidoras provinciales
en un 20,3 % y las regidoras distritales en un 17,4 %. Asimismo, se reconoce
que los cargos más cercanos a la paridad fueron las regidoras provinciales y
distritales, mientras que la brecha aún persiste para las consejeras regionales
que, si bien aumentaron, aún se mantienen alejadas de la representación
igualitaria de hombres y mujeres.
Si bien se identifica que un rasgo característico de
la participación juvenil es la inclusión de una importante proporción de
mujeres, identificamos que la paridad no ha generado mayores cambios en la
composición histórica de la juventud. Como se aprecia en la figura 2, entre los
jóvenes postulantes a cargos de consejo las mujeres representan
entre el 60 % y 75 %, rango que se ha mantenido para las ERM 2022 y que incluso
disminuyó en el caso de las regidoras distritales menores de 29 años.
Figura 2. Candidatas y jóvenes electas a cargos de
consejo, 2018-2022
Elaborada con base en Infogob
(2023) y JNE (2023).
Nuevamente, los cambios se enfocan en
las autoridades electas, donde accedieron más mujeres jóvenes a los cargos de
consejo. Entre las autoridades jóvenes electas, las mujeres representaban el 65
% en 2018, mientras que en 2022 la cifra ascendió al 75 %. Una situación
similar encontramos en los cargos de regidurías provinciales y distritales.
Entonces, la reforma electoral no parece repercutir sobre la dimensión de
mujeres jóvenes que participan, ya que las cifras se mantienen similares al
proceso electoral previo; sin embargo, la alternancia en las listas permitió el
acceso de más mujeres jóvenes a los cargos de consejo.
El otro efecto que generó la reforma política fue
sobre la participación indígena. Efectivamente se identifica un incremento
considerable de candidatas pertenecientes a comunidades originarias. Respecto a
las postulantes, el crecimiento se observa en las consejeras regionales, que en
2018 representaban el 51 %, mientras que en 2022 aumentó al 66 % de mujeres en
el universo de participantes indígenas. No obstante, el cargo de regidora
provincial indígena no parecería mostrar un crecimiento en el porcentaje de
candidatas.
Por su parte, como se aprecia la figura 3, las mujeres
indígenas fueron electas con mayor frecuencia. En las ERM 2022 las consejeras
regionales representan el
35,4 % de la representación indígena, lo cual
evidencia un aumento de 18 % en comparación con los resultados de las ERM 2018.
Asimismo, una situación similar se observa en las regidoras provinciales
indígenas que también fueron electas en mayor proporción respecto a la elección
subnacional previa.
Figura 3. Candidatas y mujeres indígenas electas a
cargos de consejo, 2018-2022
Elaborada con base en Infogob
(2023) y JNE (2023).
Hay que precisar que la cuota indígena ha registrado
un incremento constante en su aplicación debido a que esta acción afirmativa
solo se reconoce en algunas regiones y provincias del país. De esa manera, en
cada proceso electoral subnacional se sumaron cada vez más circunscripciones
donde se podían presentar e inscribir candidaturas indígenas, lo cual también
pudo generar un incremento en la oferta política de estos representantes.
En líneas generales, las consecuencias de la normativa
electoral promovieron diferentes resultados en la participación política de
jóvenes e indígenas. A nivel de candidaturas al cargo de consejo, la inclusión
de mujeres jóvenes o mujeres indígenas no parece haber variado sustancialmente,
con la excepción de las consejeras regionales representantes de comunidades
indígenas que sí mostraron un crecimiento. No obstante, el acceso a los cargos
fue efectivo para las personas que representaban a los grupos mencionados
debido a la alternancia en la ubicación de las listas donde participaron. Las
candidaturas posicionadas en el tercio superior de las listas sostenían una
tendencia similar entre las elecciones subnacionales realizadas entre 2006 y
2018. Con la obligación de alternar la posición de las candidaturas a
regidurías provinciales y distritales se identifica un aumento entre las
mujeres (de 23,1 % a 38,2 %), de las mujeres jóvenes (de 11,9 % a 21,2 %) y de
las mujeres indígenas (de 10,3 % a 16,4 %) que ocupa- 63 ron los primeros lugares
de sus listas en las ERM 2022.
Figura 4. Candidatas a regidora provincial o
distrital que encabezan las listas, 2006-2022
Elaborada con base en Infogob
(2023) y JNE (2023).
A ello se suma el aumento de candidatas que encabezan
o lideran la plancha de sus organizaciones políticas. Como se observa en la
figura 4, las candidatas jóvenes fueron mejor ubicadas luego de la reforma
electoral, pasando de encabezar las listas en un 35,3 % de las veces a un 63,7
%. También observamos mayor presencia de las mujeres (de 17,4 % a 38,7 %) y de
las mujeres indígenas (de 10,5 % a 20,8 %), aunque para este último grupo la
variación fue de menor intensidad.
5.2. Barreras y desafíos: brechas en la participación política de las
mujeres
Los efectos de la paridad y
alternancia alcanzaron mejores resultados en la proporción de autoridades
electas, tanto para las mujeres como para las otras poblaciones que se interseccionan (jóvenes e indígenas). No obstante,
identificamos algunas brechas de representación que se mantienen en los cargos
de consejo regional para las mujeres y las mujeres indígenas, y de regiduría
provincial en el caso de las mujeres indígenas. Incluso las candidaturas que
lograron acceder a los cargos en mayores proporciones como las mujeres jóvenes,
también enfrentan dificultades
para el ejercicio de su
participación política. Según Ayala y Fuentes (2019), los obstáculos que
presentan las candidaturas subnacionales están ligadas a las fuentes de
financiamiento, a la cobertura mediática y a situaciones de discriminación y de
acoso político.
Financiamiento político de campañas
Uno de los aspectos importantes en
las contiendas electorales es la disposición de recursos económicos para el
despliegue de estrategias políticas. Sin embargo, el financiamiento político no
suele encontrarse en igualdad de condiciones para mujeres y hombres, ya que las
primeras tienden a estar excluidas de las redes políticas que brindan la
oportunidad de adquirir recursos. Los estudios señalan que las mujeres tienen
menos posibilidad de acceder a los cargos donde postulan precisamente por
concentrar menores recursos (Galena, Gallego y González 2019; Gazmuri, Le Foulon y Suárez-Cao 2022; Sacchet
2018; Muñoz y Freidenberg 2022).
Precisamente, una de las reformas
aplicadas recientemente en el proceso regional y municipal de 2022 se enfoca en
la regulación del financiamiento de campañas. Actualmente las candidaturas
participantes están obligadas a presentar los ingresos y los gastos ejecutados
durante el periodo de campaña electoral. En esa línea, identificamos una amplia
brecha en la capacidad que tienen las diferentes candidaturas para el uso de
los recursos económicos, incluso estas son más significativas cuando nos
enfocamos en mujeres y hombres.
De acuerdo con la ONPE, la
disposición de recursos económicos medidos en términos de ingresos, indica que
los candidatos tienen en promedio mayores fuentes para financiar sus campañas
electorales en comparación con las mujeres. No obstante, las brechas económicas
representan mayor o menor intensidad según el tipo de cargo al que postulan.
En los cargos ejecutivos la concentración de recursos
encuentra mayores diferencias en el Gobierno regional donde los hombres
disponen de hasta cinco veces más ingresos en promedio que las mujeres (figura
5). En el caso del vicegobierno las cifras se
invierten en favor de las mujeres, las cuales tienen más capacidad financiera.
Asimismo, es importante resaltar que la principal atención en las campañas
subnacionales recae en el Gobierno regional, por ende, el resto de las
candidaturas que postulan en dicho ámbito –vicegobernadores y vicegobernadoras
y consejeros y consejeras– representan también una fuente de apoyo económico.
Figura
5.
Ingresos promedio de las candidaturas según género y tipo de cargo, 2022
Elaborada
con base en ONPE (2022).
Nota: El cambio de soles peruanos a dólares
americanos era 3,86 en octubre de 2023.
Otro aspecto a resaltar es la equidad
de ingresos que reciben las candidaturas cuando los cargos ejecutivos
pertenecen al ámbito local. Ahí identificamos que tanto hombres como mujeres
encuentran similar disposición de recursos, incluso ellas superan ligeramente
el ingreso promedio de los hombres en las alcaldías distritales, que en
términos porcentuales representa el 3,7 %. Según Ayala y Fuentes (2019), las
fuentes de financiamiento provienen principalmente de los propios fondos de las
candidaturas, sin embargo, podemos mencionar que en los espacios locales esa
afirmación cobra mayor énfasis y hace que las candidaturas dependan de sí
mismas para alcanzar su representación como autoridad. Entre las estrategias,
algunas candidatas declaran que solicitan préstamos a entidades financieras o
que reciben apoyo de amigos y familiares, lo que en algunos casos puede
desmotivar sus expectativas de continuar una carrera política (Melgar et al.
2022).
En los cargos de consejo, si bien la
cantidad de recursos en promedio es menor a las que se disponen para los cargos
ejecutivos, identificamos también brechas que desfavorecen la competencia
política de las mujeres. Así, los hombres postulantes al consejo regional
cuentan con un 55,6 % más de ingresos que las candidatas y tal como sucedió en
los cargos anteriores, cuando nos acercamos al nivel local las diferencias se
reducen. En estos casos, los candidatos a regidor provincial y distrital superan
el financiamiento de las mujeres en un 45,9 % y 28,8 %, respectivamente (figura
5).
En resumen, la capacidad de recursos económicos de las
candidaturas encuentra diferencias entre hombres y mujeres, lo que supone una
desventaja para las participantes que afrontan un camino cuesta arriba cuando
aspiran a cargos ejecutivos y de mayor ámbito (regional, provincial o
distrital). El propio sistema electoral que rige este tipo de elecciones en
Perú permite que el énfasis en las campañas se concentre en los cargos
ejecutivos, logrando que las candidaturas de consejo no representen un objetivo
de financiamiento. Entonces, al margen del incremento de mujeres en este tipo
de cargos, la prevalencia de las cabezas de lista (gobernadores y gobernadoras
y alcaldes y alcaldesas) representa la oferta política que debe incluir el
mayor atractivo electoral y la capacidad de financiamiento para competir en
campaña.
Cobertura mediática y campaña electoral
Entre las dificultades para la
competencia electoral en igualdad de condiciones se encuentra la cobertura que
los medios de comunicación brindan a las candidaturas. Precisamente, entre las
diferentes estrategias que utilizan las candidaturas para promocionar sus
campañas y las principales propuestas se encuentra la aparición en medios
tradicionales como la televisión. Según el JNE (2021b), el 42 % de las
candidaturas congresales durante la campaña de 2021 en Perú precisó que
priorizaban dicha actividad como parte de sus estrategias electorales. En las
elecciones subnacionales de 2018, el 17,2 % señaló también que realizaba estas
actividades porque eran valoradas por el electorado peruano (Ayala y Fuentes
2019).
De esa manera, los alcances expuestos
se condicen con las afirmaciones de que los medios de comunicación
tradicionales forman parte de las principales fuentes de información política
para la ciudadanía (Aragón et al. 2022). En sociedades con menor grado de
institucionalización del sistema político y con una mayor fragilidad en las
organizaciones partidarias, como el caso peruano, los medios adquieren incluso
una mayor relevancia ante la posibilidad de marcar la agenda en el debate
público y político (Acevedo 2011). Por ende, se reconoce que los espacios
televisivos representan uno de los principales vínculos para acercarse al
electorado y convencerlos de emitir su voto a favor de una determinada
candidatura.
No obstante, diversas investigaciones
demuestran que existe una diferencia notable en la cobertura mediática que
reciben los candidatos hombres sobre las mujeres (Albaine
2017; Llano y Nina 2021). Adicionalmente, también se evidencia el tipo de
contenido que los medios realizan sobre la campaña de las candidatas, los
cuales muchas veces están cargados de mensajes estereotipados y de cobertura
sexista (Cerva 2014; García Beaudoux,
D’Adamo y Gavensky 2018;
Estrada y Mendieta 2019). Por tanto, las mujeres se encuentran en desventaja
ante la posibilidad de recibir la misma cobertura mediática para establecer sus
propias temáticas y propuestas en la agenda pública.
En Perú, mediante una reforma
constitucional aprobada en 2019, se prohibió la contratación directa de
publicidad electoral en televisión y radio por parte de las organizaciones
políticas y de las candidaturas, una medida que tenía como fin promover mayor
equidad en las campañas. Según el JNE (2021c), durante las elecciones generales
de 2021 la cobertura mediática para las candidatas concentró el 35,8 % frente
al 64,2 % de atención que recibieron los hombres durante el proceso electoral.
Asimismo, los resultados también revelan las mayores brechas entre hombres y
mujeres que se expresan en los medios digitales e impresos, justamente donde la
normativa electoral no alcanza.
Ante dicho escenario, los espacios
mediáticos en las elecciones regionales y municipales de 2022 indican una
cobertura diferenciada para las candidaturas según el tipo de cargo al que
postulan. Si bien en todos los cargos los hombres concentran la mayor atención
de los medios de comunicación, en los cargos ejecutivos las diferencias son más
significativas. Por ejemplo, al menos el 80 % de la cobertura que brindaron los
medios de comunicación a los cargos de Gobierno regional, alcaldía provincial y
distrital se concentra en los hombres (figura 6). Por su parte, la distancia se
reduce para los cargos de consejo regional y regiduría provincial, donde al
parecer los medios brindan mayores espacios a las mujeres, aunque estos tipos
de cargos no alcancen gran relevancia y participación en el desarrollo de la
contienda electoral. Por último, el reporte del JNE señala que en ningún medio
de comunicación la cobertura periodística para las mujeres superó el 20 % (JNE
2022d).
Figura 6. Cobertura mediática a
las candidaturas según tipo de cargo y género, 2022
Elaborada con base en DNEF (2022).
6. Discusión y conclusiones
La paridad y alternancia representa
una de las reformas electorales más importantes en la última ola de cambios en
pro de la participación política de las mujeres en América Latina. En el caso
peruano, la norma entró en vigor en las elecciones subnacionales de 2022 y su
aplicación se orientó principalmente a los cargos de consejo (regional,
provincial y distrital) y a nivel ejecutivo únicamente en el ámbito regional.
Los resultados fueron positivos, como
señala la literatura, en la medida en que una mayor proporción de mujeres se
inscribió en las listas de candidaturas y también se incrementaron los
porcentajes de representantes que accedieron a los cargos. No obstante, el
objetivo del artículo fue conocer si los efectos de la reforma paritaria
también alcanzaron a otros grupos subrepresentados: jóvenes e indígenas. Si
bien la legislación electoral peruana incluye medidas de acción afirmativa para
estos grupos, estas no son suficientes para fortalecer su presencia, y
precisamente la evidencia indica que los procesos electorales previos no
mostraron los mismos resultados en comparación con las ERM 2022.
Los hallazgos evidencian
consecuencias distintas sobre los grupos poblacionales mencionados. En primer
lugar, las listas de candidaturas inscritas a nivel de consejo no representaron
cambios significativos para las mujeres y jóvenes, aunque sí para las candidaturas
indígenas. En procesos electorales previos, la inclusión de mujeres y mujeres
jóvenes mostraron altos niveles de participación, sin embargo, las dificultades
se identificaron sobre la posición que ocuparon. En segundo lugar, los cambios
electorales generaron impactos positivos sobre las autoridades electas, pues
las mujeres, las mujeres jóvenes y las mujeres indígenas lograron acceder en
mayor medida a los cargos de consejo al contrastar con los resultados de la
elección previa.
Con ello se comprueba que la paridad
y la alternancia permitieron que otros grupos poblacionales ocupen los cargos
que bajo otras condiciones mantendrían una tendencia similar de baja
representación. De esa manera, los hallazgos contribuyen a llenar los vacíos de
estudios de caso sobre los efectos colaterales que las reformas electorales
promueven en sectores históricamente excluidos de la participación política. No
obstante, queda pendiente abordar la representación de las agendas de estas
poblaciones en los espacios que ahora ocupan las autoridades electas con las
condiciones de mujeres, jóvenes e indígenas.
A pesar de los cambios paritarios,
las mayores dificultades durante las campañas, según la declaración de las propias protagonistas en
las elecciones regionales y municipales de Perú, se relacionan con la escasa
disposición de recursos económicos o fuentes de financiamiento y con la poca
cobertura mediática que las candidatas reciben durante la competencia
electoral. Los resultados aportan sustancialmente a la generación de evidencia
sobre las barreras que enmarcan la dinámica competitiva, particularmente en
espacios subnacionales.
Enlazando los efectos positivos de la
institucionalidad paritaria en la inclusión de otros grupos y las barreras para
la participación política, es conveniente reconocer que las trayectorias
políticas de estas poblaciones requieren también de otras acciones que
equiparen la competencia bajo condiciones igualitarias. Por supuesto, no solo
debe contemplarse la regulación electoral general (financiamiento público para
candidaturas vulnerables, cobertura mediática con criterios interseccionales,
etc.), sino también el impulso de las organizaciones políticas por adoptar
medidas internas que contravengan estas dificultades (formación de liderazgos
partidarios, protocolos para denuncias de discriminación o acoso, fondos para
financiamiento, etc.).
Finalmente, aunque se reconozca la
interseccionalidad de las condiciones que restringen la participación de las
mujeres, así como que las barreras descritas son transversales a su accionar,
es sustancial ahondar en ello con estudios específicos. Tales investigaciones
contribuirán a comprender las limitaciones de los sectores con escasa
representación e involucramiento en la vida política, ya sea en sus
organizaciones políticas, en las campañas electorales o en el ejercicio como
autoridades.
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Notas