Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 78. Enero
- abril 2024, pp. 15-32, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.78.2024.5946
No tan distintos: reformas y tensiones multinivel en
la selección de candidaturas subnacionales en Argentina y Brasil
Not
so different: Reforms and multilevel tensions in the selection of
subnational candidacies in
Argentina and Brazil
Mgtr.
Jayane dos Santos Maia. Doctoranda. German Institute for Global and Area Studies y Universidad de
Erfurt (Alemania).
(jayane.maia08@gmail.com)
(https://orcid.org/0000-0002-7877-2057).
Dra. Jimena
Pesquero-Bordón. Profesora invitada. Universidad
Provincial del Sudoeste (Argentina).
(jpesquerosoc@gmail.com)
(https://orcid.org/0000-0002-7908-7537).
Recibido: 08/05/2023 • Revisado: 31/08/2023
Aceptado: 05/10/2023 • Publicado: 01/01/2024
Cómo citar este artículo: Maia,
Jayane dos Santos, y Jimena Pesquero-Bordón. 2024. “No tan distintos: reformas
y tensiones multinivel en la selección de candidaturas subnacionales en
Argentina y Brasil”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 78: 15-32. https://doi.org/10.17141/iconos.78.2024.5946
Resumen
Argentina y Brasil ilustran cómo
distintos diseños electorales impactan en la selección de candidaturas para
cargos electivos subnacionales. En Argentina, la autonomía de las provincias
para establecer sus propias normas electorales se extiende a la selección de
candidaturas, pues es opcional la adhesión a la ley nacional. En Brasil, si
bien la legislación electoral es común para todos los estados, las reglas al
elegir candidaturas, ya sea a nivel nacional o subnacional, son establecidas
por cada partido. En este artículo se analiza cómo las reformas políticas
llevadas a cabo en ambas naciones han tenido efectos sobre la selección de
candidaturas subnacionales. Utilizando el abordaje top-down
para el análisis multinivel, argumentamos que las reformas políticas en estos
dos países han planteado tensiones multinivel con impactos en sus sistemas
electorales y partidarios que afectaron el grado de pluralidad y la
transparencia de la oferta electoral. En Argentina, el proceso fallido de
homogeneización vertical de la selección de candidaturas a través de las
primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) ha impactado en las
reformas electorales subnacionales y en las prácticas de los actores políticos
provinciales. En el caso brasileño, la jurisprudencia y las reformas nacionales
surgen para fomentar la coordinación entre los partidos en ambos niveles de
gobierno. Los dos casos muestran una tendencia a las nominaciones de
candidaturas cerradas y verticalistas.
Descriptores:
abordaje top-down; Argentina;
Brasil; reformas electorales; selección de candidaturas; tensión multinivel.
Abstract
Argentina and Brazil
illustrate how distinctive electoral designs impact candidate selection for subnational elective offices. In Argentina, the provinces’ autonomy to establish their
own electoral rules extends
to the selection
of candidates. Their adherence to the
national law is optional. In Brazil, although all states share the same electoral legislation, the rules for choosing candidates are established by each political party, whether at the national or
subnational level. This study analyzes
how the political
reforms carried out in both countries
in recent years have affected the
selection of subnational candidates. By applying a top-down approach for a multilevel analysis, we argue that political
reforms driven from the national
level in both countries have posed multilevel tensions that have
had various effects on these
electoral and party systems,
impacting the degree of plurality
and the transparency of the elections.
In Argentina, the failed process of vertical homogenization of candidate selection through open, simultaneous, and obligatory
primaries (PASO) has impacted subnational
electoral reforms and practices
among provincial political actors. In the Brazilian case, national jurisprudence and reforms have emerged to foster coordination between parties at both levels of
government. Both cases show
a tendency towards nominations of closed and vertical candidacies
as a result of multilevel tensions.
Keywords:
top-down approach;
Argentina; Brazil; electoral reforms;
candidate selection; multilevel
tension.
1. Introducción
Uno de los mecanismos clave de los
sistemas electorales es la modalidad de selección de candidaturas a cargos electivos.
En países democráticos el proceso de selección de candidaturas está regulado
por leyes nacionales, subnacionales o mediante las cartas orgánicas de los
partidos políticos habilitados para competir en las diversas arenas. En los
países federales pueden existir diferencias en los procesos de selección de
candidaturas para cargos nacionales y subnacionales. Si bien este proceso de
selección para competir en las elecciones generales varía según el sistema
electoral, es un hecho que los partidos desempeñan un papel central en la
definición de la oferta electoral. En este sentido, la selección de
candidaturas se ve afectada no solo por factores sistémicos derivados del plexo
normativo, sino también por aspectos relacionados con la dinámica de los partidos
en las distintas arenas de competencia: los clivajes ideológicos y
territoriales que vehiculizan, la socialización partidaria y demás factores
contextuales e individuales que atañen tanto a la voluntad de ser candidato
como a los intereses y negociaciones involucradas en la construcción de
candidaturas (Power y Mochel
2008).
Considerando que los rasgos
institucionales modelan el comportamiento de los agentes políticos y de las
estructuras partidistas, este artículo se basa en la siguiente pregunta de
investigación: ¿cuáles son los efectos de los diseños y de las reformas electorales
más o menos congruentes sobre los procesos de selección de candidaturas a nivel
subnacional en países federales? Por “más congruentes” entendemos diseños
electorales y, por tanto, reformas que abarcan todo el territorio (a nivel
nacional y subnacional); por “diseños y reformas menos congruentes” entendemos
los sistemas en los que las reglas electorales pueden no aplicarse a las
unidades subnacionales, dada la autonomía para delinear sus instituciones.
Nuestro objetivo es describir y
analizar cómo las reformas políticas llevadas a cabo en Argentina y Brasil
durante los últimos años han derivado en diseños electorales más o menos
congruentes, y han tenido efectos sobre la selección de candidaturas a nivel
subnacional. Se han seleccionado estos casos pues ilustran las distintas
configuraciones que los sistemas electorales pueden dar a la selección de
candidaturas.
En Argentina la selección de
candidaturas está controlada por la legislación nacional cuando se trata de
cargos nacionales. Además, la autonomía de las provincias para establecer sus
propias normas electorales se extiende a la selección de candidaturas –gobernador
y vicegobernador en fórmula y legisladores provinciales–, y es opcional la
adhesión a la ley nacional. En Brasil, corresponde a cada partido político
definir en sus estatutos las reglas bajo las cuales se seleccionan las
candidaturas a nivel nacional o subnacional, de modo que la legislación federal
solo indica los criterios básicos de elegibilidad.
Se
ha optado por un estudio comparado ya que estos son importantes en la medida en
que abordan de manera sistemática y visibilizan las particularidades producidas
por los diferentes sistemas electorales. En el caso argentino, si bien la
selección de candidaturas se rige por los códigos electorales distritales
(código nacional, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires [CABA]),
los liderazgos partidarios, a nivel nacional o subnacional, también tienen un
rol protagónico tanto en la selección de candidaturas como en los procesos
reformistas. La reforma electoral nacional de 2009 inició, de “arriba hacia
abajo”, la homogeneización de la modalidad de selección de candidaturas, que
resultó en la adhesión de varias provincias a la normativa para celebrar
primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) en sus respectivos
distritos.
Con el cierre del ciclo político
kirchnerista (2003-2015, periodo en el que se desarrollaron las presidencias de
Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner), varias provincias
retrocedieron en la incorporación de las PASO. Sostenemos que ese proceso
fallido a nivel subnacional resultó en prácticas que desincentivaron la
competencia intrapartidaria e intracoalicional,
así como la coordinación estratégica de los actores partidistas para generar
alianzas y candidaturas con criterios políticos consistentes, lo que naturalizó
la opacidad de la oferta electoral.
En el caso brasileño, dado que
corresponde a cada partido elaborar las reglas, la legislación electoral no
interfiere en los estatutos partidarios, lo que torna la selección de
candidaturas en todos los niveles un proceso poco transparente y monopolizado
por los liderazgos de los partidos. Tomando en cuenta lo anterior, planteamos
que la legislación 17 nacional
incide en la selección de candidaturas en el nivel subnacional en la medida en
que las reformas nacionales imponen restricciones o abren posibilidades para la
formación de alianzas, coaliciones o federaciones, lo que fomenta la
coordinación entre los partidos en los niveles nacional y subnacional.
A continuación, presentamos brevemente el estado del
arte de la relación entre reformas electorales y la selección de candidaturas
subnacionales, seguido de la metodología del estudio. Luego exponemos los casos
de Argentina y Brasil y los comparamos, indagando en las consecuencias de las
recientes reformas electorales sobre la selección de candidaturas
subnacionales. Finalmente, concluimos con aportes al debate, aún incipiente,
sobre las tensiones multinivel creadas por los cambios institucionales.
2. Estado del arte
Al momento de abordar los sistemas
electorales subnacionales en América Latina hay que considerar que existe un
ritmo reformista alto en los países de la región (Buquet
2007). En la mayoría de las naciones se modifican las reglas de juego de manera
reiterada, lo que tiende a poner en cuestión la estabilidad de los sistemas
políticos y condiciona el comportamiento de los actores que participan en ellos
(Freidenberg y Došek 2016).
El campo político-institucional en la región se gesta y adquiere su dinámica a
partir de la interacción entre la dimensión electoral y los actores políticos,
estatales y sociales que colaboran o entran en conflicto para posicionarse en
el campo. Esta dinámica, entre otras formas, se expresa en las disputas por el
diseño institucional.
Las reglas electorales que componen
el diseño institucional de un país son normas y procedimientos plasmados en las
constituciones, en los códigos electorales y de partidos políticos que modelan
el comportamiento de los actores y, en contrapartida, son modelados por ellos (Taagepera 2009). El conocimiento de estas en cuanto
consenso público en torno a su aplicación permite identificar escenarios,
incentivos y limitaciones a partir de los cuales los actores políticos
individuales y colectivos toman decisiones. También deben considerarse aquellos
mecanismos que no están prohibidos de modo explícito por la normativa vigente
de cada distrito y que, sin embargo, cuentan con jurisprudencia debido a fallos
de la justicia electoral, tanto a nivel nacional como provincial, que habilitan
su uso. Asimismo, las reglas informales propias de la política modelan las
prácticas de los actores políticos e interactúan con las formales (Freidenberg y Došek 2016).
Los enfoques respecto a cómo las
reglas electorales afectan la dinámica partidaria aún carecen de estudios
sistemáticos, ya sea por la ausencia de datos o por falta de claridad sobre el
funcionamiento de los sistemas electorales en los distintos países. Este cuadro
se agrava cuando se trata de comprender cómo las reglas electorales impactan en
las dinámicas inter e intrapartidistas a nivel
subnacional, donde la variación territorial y la falta de transparencia sobre
el funcionamiento de las reglas del juego superan el nivel nacional. En este
artículo investigamos el impacto de las reformas electorales en el proceso de
selección de candidaturas subnacionales. Aunque las reformas electorales no se
centren específicamente en este proceso –como es el caso de Brasil–
demostraremos cómo estos cambios institucionales son sustanciales a la hora de
crear escenarios que incentiven o no prácticas tendientes a la construcción
plural y transparente de la oferta partidaria.
Las reformas electorales son procesos
competitivos donde los actores partidarios buscan reorganizar e influenciar la
dinámica de la competencia política (Avritzer y
Anastasia 2007). Las reformas se pueden clasificar en dos tipos según su
alcance: las que se considera que generan cambios mayores y las que producen
cambios menores o técnicos (Freidenberg y Uribe
Mendoza 2019). Estas últimas también pueden transformar sustancialmente los
incentivos con los que cuentan los actores políticos, las condiciones de competencia
y el modo en el que se vehiculiza la representación política (Freidenberg y Došek 2016).
Los procesos de reforma cristalizan
las preferencias de los actores partidistas y de los que impulsan las reformas,
que, en líneas generales, son los oficialismos. Aunque los orígenes de las
reformas pueden ser estimulados por las élites políticas ante la defensa de
intereses o durante crisis de legitimidad; por movilizaciones ciudadanas o
partidistas; por nuevos actores políticos ante un nuevo balance de poder; por
decisores de los órganos electorales; o ante la influencia de actores
internacionales (Freidenberg y Uribe Mendoza 2019).
En el caso de los oficialismos, al pretender sumar adhesiones, generar
consensos y dotar de legitimidad a las reformas, suelen dar concesiones a
aliados o bloques legislativos minoritarios. La selección de tópicos de reforma
que son prioridad de un partido político suelen ser evaluaciones realizadas por
su dirigencia partidaria. Como señala Buquet (2007),
la coalición reformista suele estar conformada por la élite política que ocupa
cargos de gobierno por haber ganado elecciones con el sistema electoral
vigente. Por lo que es menester explicar cuáles son las condiciones
sociopolíticas y las motivaciones de los actores para realizar reformas y
determinar el tenor de estas (Buquet 2007; Bowler 2006).
La selección de candidaturas es un
tema recurrente en las reformas electorales dado que su regulación afecta
directamente la oferta partidaria en las elecciones. Aunque Argentina y Brasil
tengan procesos diferentes de selección de candidaturas, la coordinación
estratégica de los liderazgos partidarios en estos procesos marca la dinámica
de ambos. En su obra seminal, Duverger (1970) ya había señalado que la
selección de candidaturas en las democracias representativas depende de la
manera en que se lleva a cabo el proceso de negociación dentro de los partidos
hasta la ratificación de las candidaturas.
Cuando se considera el rol
desempeñado por los partidos políticos en la selección de candidaturas, este
proceso puede ser menos o más inclusivo: menos inclusivo cuando
depende únicamente de la dirección del partido, por lo que se trata de un
proceso más centralizado; y más inclusivo cuando consiste en un proceso más
descentralizado en el que están involucrados otros actores partidistas (Álvares 2008). Un proceso de selección de candidaturas más
centralizado implica que los liderazgos partidarios monopolizan el proceso,
orientando las nominaciones en las distintas arenas de competencia y dejando
menor margen para el despliegue de mecanismos de democracia interna. Así, “el
peso del partido en el proceso de selección de candidatos varía con el sistema
electoral y con la estructura del partido” (Guarnieri
2004, 35 [la traducción del portugués es nuestra]).
En Argentina, los reformadores dan
cuenta de los impactos de las PASO sobre el sistema político vinculados al
ordenamiento de la oferta partidaria, al aumento de racionalidad de la
competencia electoral y a la atenuación de tendencias a la desnacionalización
sistémica (Abal Medina y Tullio 2023; Tullio y Travieso 2015). Frente a esta
evaluación en este artículo argumentamos que, al observar este proceso
reformista desde la perspectiva subnacional, vemos un aumento en la
segmentación entre niveles en la autonomía política subnacional y, por tanto,
de las élites partidistas locales. En Brasil, aunque las reformas políticas
federales orientan sus esfuerzos a nacionalizar la oferta partidista a través
del proceso de verticalización de las coaliciones (Carvalho 2006), las élites
políticas subnacionales aún se resisten a los cambios dentro de los partidos
para hacer sus propios arreglos electorales.
3. Metodología
Con base en la sistematización de las
estrategias de investigación subnacional elaboradas por Giraudy,
Moncada y Snyder (2019, 25) y la reflexión de Maia y Martins (2022, 13) en torno a las formas de inclusión del
nivel subnacional en la ciencia política, adoptamos el abordaje top-down para el análisis comparado
multinivel entre Argentina y Brasil. Además de conocer los efectos de las
reformas electorales sobre la selección de candidaturas subnacionales, esta
decisión teórico-metodológica permite identificar diversas dinámicas
sociopolíticas y su tensión multiescalar. Por una parte, visibiliza los efectos
de los procesos nacionales en la articulación agencia-instituciones a nivel
subnacional de forma vertical. Por otra, arroja luz sobre cómo la dinámica de
la coordinación agencia-sistemas de partidos subnacionales tiene efectos sobre
procesos que ocurren en la misma escala y, a su vez, sobre otras escalas que
también modelan estos vínculos.
Esta estrategia de investigación está
relacionada con las intersecciones resultantes de las relaciones causales entre
los actores, las instituciones y los procesos de los diferentes niveles de
análisis (Giraudy, Moncada y Snyder
2019, 7). Para comparar los casos de Argentina y Brasil recurrimos a la
investigación bibliográfica sobre los prin-cipales
cambios ocurridos desde principios del siglo XXI en el marco institucional de
ambos países, así como a la lectura y sistematización de los códigos y leyes
electorales, jurisprudencia y estatutos de los partidos políticos.
Al ser Argentina y Brasil países con
arreglos institucionales federalizados existen diversas interacciones entre las
arenas de competencia nacional y subnacionales y los sistemas electorales.
Ambas naciones atravesaron procesos de descentralización que implican desafíos
de alta complejidad en el diseño institucional y en la coordinación entre los
actores y los procesos multinivel. A partir de los años 2000 se sucedieron las
principales reformas políticas en ambos países: en Argentina para minimizar los
efectos negativos sobre la representación política provocados por la crisis de
20012002, la reforma que introdujo las PASO se promulgó en 2009; en Brasil, el
intento de verticalizar las coaliciones y luego los arreglos políticos entre
niveles empezó en 2002 y de cierto modo sigue hasta la tercera década del siglo
XXI con la propuesta de las federaciones partidistas.
El diseño de la investigación en la
que se basa este texto contribuye a explicar la dinámica de las unidades de
forma horizontal y vertical y su influencia sobre la congruencia de las
reformas electorales, así como sus efectos sobre los procesos de selección de
candidaturas subnacionales en Argentina y Brasil. Ello permite visibilizar la
capacidad de incidencia de los marcos regulatorios electorales a nivel nacional
sobre las estrategias partidarias a nivel subnacional y la constitutiva tensión
multinivel de la coordinación de los procesos y de la agencia en la escala
subnacional.
4. Reformas político-electorales en
Argentina luego de la crisis de 2001. El derrotero de las PASO
En Argentina, los mecanismos de
selección de candidaturas a cargos electivos ejecutivos (presidente,
gobernadores e intendentes) y legislativos (diputados y senadores nacionales,
legisladores provinciales y concejales municipales) tienen tres modalidades:
arreglo de cúpulas, elección mediante asamblea o elecciones primarias cerradas
o abiertas. Hay que considerar que con frecuencia las nominaciones vía asamblea
partidaria resultan una mera formalidad en la cual se realizan postulaciones en
una lista única sin competencia, y se ratifica lo ya establecido por la
dirigencia o por el líder partidario (De Luca, Jones y Tula 2002).
A grandes rasgos, las constituciones
provinciales siguen la misma línea de diseño institucional que la de la nación,
pero se presentan algunas diferencias. La reforma de la Constitución en 1994
introdujo algunas modificaciones como la reducción del mandato presidencial a
cuatro años y la reelección o sucesión recíproca, que condujeron a reformas
provinciales. Ello configuró un complejo diseño político-institucional de los
sistemas electoral y partidario compuesto por la Constitución nacional y por
las constituciones provinciales que se articulan con los códigos electorales y
en los de los partidos políticos, tanto de nivel nacional como en los 24
distritos subnacionales.
En la actualidad, la mayoría de las
constituciones provinciales (16) habilitan un nuevo mandato consecutivo y la
sucesión recíproca entre gobernador y vicegobernador, al igual que lo
estipulado constitucionalmente para la fórmula presidencial (Constitución de la
Nación Argentina 1994, 15). En el caso de la CABA se elige a un jefe de
Gobierno junto con un vicejefe de forma análoga. Tres provincias establecen la
reelección indefinida del gobernador (Catamarca, Formosa y Santa Cruz), dos no
la autorizan, ya que debe existir al menos un intervalo entre mandatos (Santa
Fe y Mendoza), una admite dos reelecciones consecutivas (Salta) y otra permite
una reelección y, además, habilita al vicegobernador a ir por dos mandatos más
si se postula al cargo de gobernador (Tucumán) (Pesquero-Bordón 2019).
El caso argentino tiene como marco la
crisis de representación atravesada por el país en los años 2001 y 2002, que
tuvo efectos sobre la agencia de las élites políticas. El proceso afectó la
función representativa de los partidos políticos y de quienes ocupan cargos de
representación, impactó su relación con la sociedad y la capacidad de articular
intereses y demandas (Mustapic 2002).
En las provincias se procesó la
crisis mediante reformas políticas con las que se modificaron los mecanismos de
selección de candidaturas, entre otros. Específicamente, ocho cambiaron la
selección de candidaturas en sus respectivos códigos electorales durante el
periodo 2003-2009. Entre Ríos (2005) estableció un régimen de elecciones
internas obligatorias para los partidos políticos si existe competencia; Santa
Fe (2004), un sistema de PASO; La Pampa (2003), el sistema de internas
abiertas, obligatorias y simultáneas (IAOS); Misiones (2004) fijó que era
necesario dirimir las candidaturas provinciales conforme lo instituido por las
cartas orgánicas partidarias; Córdoba (2004) estableció unas PASO que nunca
fueron aplicadas, por lo que solventa sus internas con base en las cartas
orgánicas; Jujuy (2005) también implementó las PASO, pero fueron derogadas en
2007 y nunca aplicadas por lo que se rige por las cartas orgánicas; en Neuquén
(2007) se aplican las primarias de acuerdo con las cartas orgánicas; aunque Tucumán
(2005) dispuso las PASO, las derogó al poco tiempo, por tal razón se rige por
cartas orgánicas. Otras seis provincias establecieron sus sistemas de selección
de candidaturas previo al periodo estudiado y se encuentran aún vigentes
(Formosa, Santa Cruz, Corrientes, La Rioja, Santiago del Estero y Tierra del
Fuego).
En Argentina, la selección de
candidaturas a nivel subnacional está atravesada por la decisión provincial de
adherirse o no a las PASO promovidas por el Ejecutivo nacional. La Ley de
Democratización, de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad
Electoral (Ley 26.571/2009) reglamenta la formación de las alianzas
transitorias y la presentación de candidaturas a fin de que la oferta electoral
sea más ordenada y transparente, y que se regule de manera equitativa y
democrática el desenvolvimiento del sistema de representación. En tal sentido,
el mecanismo central para ello son las PASO. En estas se indica qué
agrupaciones políticas están habilitadas para presentarse en las elecciones
generales nacionales (aquellas que obtengan al menos el 1,5 % de los votos
válidos emitidos en la primera vuelta); además define la conformación de la
lista de cada espacio de forma simultánea mediante internas obligatorias y
abiertas a la ciudadanía. Asimismo, actores políticos promovieron proyectos de
adhesión en las legislaturas provinciales para incorporarlas a los plexos
normativos electorales. Esta reforma se alinea con una estrategia de aplicación
“de arriba hacia abajo”, pues primero se aplicó para la selección de
candidaturas nacionales y luego se propiciaron leyes provinciales de adhesión.
Como señalamos, hubo antecedentes
provinciales de aplicación de las PASO, pero el proceso promovido por el
kirchnerismo desde 2009 generó adhesiones a nivel subnacional en forma de ola
reformista. La incorporación de las PASO se conjuga con la estrategia de
desdoblamiento electoral de las elecciones subnacionales[i]
respecto de las nacionales en la mayoría de los 24 distritos (CICAD 2023), lo
cual derivó en un extendido ciclo electoral con múltiples fases (Buquet y Gallo 2022). Este proceso agudizó la incongruencia
sistémica y aumentó la autonomía político-electoral de las dinámicas
provinciales en relación con la nacional.
En 2015 se celebró el primer ciclo
electoral en el que algunas provincias implementaron esta modalidad de
selección de candidaturas abiertas. Tal mecanismo se aplicó en las elecciones
subsiguientes (2017, 2019, 2021 y 2023). Sin embargo, algunas provincias no se
adhirieron a ellas, otras se adhirieron y nunca las aplicaron (es decir,
promulgaron la ley y eventualmente suspendieron su aplicación o la derogaron) y
otras las aplicaron e incorporaron a su corpus normativo electoral. Cabe
destacar que Buenos Aires, la provincia con mayor densidad poblacional del país
–concentra el 37 % del electorado (Observatorio Político Electoral 2021)–, creó
el sistema de elecciones primarias, abiertas, obligatorias y simultáneas
(EPAOS) y aplicó este mecanismo desde 2011 en paralelo a las elecciones
nacionales.
El panorama de 2022 muestra que
varias provincias han modificado sus leyes electorales con vista al ciclo
electoral de 2023; entre otras modificaciones técnicas se ha eliminado esta
modalidad de selección de candidaturas. Algunas provincias han vuelto a la
selección cerrada y circunscripta a la vida política partidaria (Chubut), otras
han optado por el doble voto simultáneo y acumulativo conocido como “Ley de
Lemas” (San Juan y San Luis) y otras se han sumado a la lista de provincias que
suspendieron su aplicación (Salta). En total quedaron solo siete distritos
regidos por las PASO (tabla 1).
De Vita y Grobas (2023)
describen las principales características de los mecanismos de selección de
candidaturas vigentes en el ámbito subnacional e identifican tres grupos de
distritos: a) los que incorporaron y aún mantienen las PASO en su normativa
electoral, como lo establecen sus respectivas leyes provinciales en línea con
la ley nacional; b) los que implementan sistemas diferentes, entre los que se
destacan 23 variantes
del doble voto simultáneo y acumulativo; y c) los que reservan a los partidos
políticos y las alianzas electorales la designación de candidaturas, tanto
provinciales como municipales. En la tabla 1 resumimos la evolución de los
cambios incorporados por las provincias en la selección de candidaturas y el
proceso de retroceso de las PASO.
Tabla 1. Selección de candidaturas en las provincias
argentinas (2022)
Elaborada por las autoras con base en los códigos
electorales distritales.
5. Selección de candidaturas y reformas
electorales sobre coaliciones y federaciones de partidos en Brasil desde los
2000
Desde la aprobación de la Ley
9.096/1995, los partidos políticos en Brasil tienen autonomía para definir su
estructura interna, su organización y su funcionamiento, y deben incluir en sus
estatutos las condiciones y la forma de selección de candidaturas a cargos
electivos (Ley 9.096/1995, art. 15). La Ley Electoral 9.504/1997 reafirma que
el proceso de selección de candidaturas es regulado por los estatutos de los
partidos, así como por las normas para la formación de coaliciones. Sin
embargo, esta ley define dos requisitos que se aplican a las candidaturas de
todos los partidos políticos: el candidato debe estar afiliado al partido por
lo menos seis meses antes de la elección y estar domiciliado en el distrito
electoral durante el mismo periodo. Además, otro requisito es que solo los
miembros elegidos en una convención partidaria pueden postularse para cargos
electivos. Así, la legislación prohíbe la posibilidad de registrar una
candidatura separada (candidatura avulsa),
es decir, que no sea registrada por un partido político.
Las convenciones oficiales solo
ratifican las selecciones realizadas previamente (Nicolau 2006, 695). En
general, los estatutos de los partidos no son claros sobre el proceso de
selección de candidaturas a cargos mayoritarios, particularmente cuando no hay
más de una precandidatura dentro del partido, pero existen diferencias
importantes. En los casos del Partido de los Trabajadores (PT), del Partido de
la Social Democracia Brasileña (PSDB) y del Movimiento Democrático Brasileño
(MDB) existe la posibilidad de realizar previas electorales con la
participación de afiliados para elegir al candidato del partido si hay más de
una precandidatura, mientras que no se menciona esta posibilidad en los
estatutos del Progresistas (PP) y União Brasil. Sin
embargo, como señala Guarnieri, “dado que las reglas
son estipuladas por resoluciones partidarias y pueden variar con el tiempo, no
podemos llegar a conclusiones definitivas sobre el sistema utilizado en la
selección de candidatos” (Guarnieri 2004, 66 [la
traducción del portugués es nuestra]).
En general, el proceso de selección
de candidaturas tiende a ser excluyente, con las cúpulas de los partidos
controlando el proceso en detrimento de la participación de instancias locales
del partido (Guarnieri 2004; Power
y Mochel 2008). El monopolio ejercido por los líderes
partidarios sobre la selección de candidaturas a la gobernación revela
prácticas elitistas y antidemocráticas que varían dentro de los partidos
brasileños. Además, suele haber un entendimiento tácito de que las directivas
de las instancias superiores de los partidos deben ser seguidas por sus ramas
subnacionales, lo que incluye a los líderes locales, particularmente cuando se
trata de negociar candidaturas a cambio de alianzas políticas (Guarnieri 2004).
El enfrentamiento entre los líderes
estaduales del MDB en Rio Grande do Sul y el directorio nacional del partido en
la selección del candidato a gobernador en las elecciones de 2022, es un
ejemplo de la verticalización en la selección de candidaturas dentro de los
partidos. La indicación del directorio nacional emedebista
fue que el partido en Rio Grande do Sul apoyara la candidatura de Eduardo Leite por el PSDB, lo que enfrentó los intereses de los
líderes del MDB en el estado, los cuales insistían en tener una candidatura
propia.
Estaba en juego algo más grande que
los desacuerdos locales intrapartidarios: el PSDB ya
había decidido en convención nacional apoyar a la candidata del MDB, Simone Tebet, a la presidencia de la República. Así, en el juego
político de toma y daca, se esperaba que
el MDB renunciara a su propia candidatura al gobierno de Rio Grande do Sul y
reprodujese la alianza nacional PSDB-MDB en el estado. El resultado de la
convención estadual del partido para deliberar sobre la candidatura fue
ajustado, pero acabó siendo favorable a la posición del directorio nacional,
que contó con la ayuda de alcaldes y diputados federales y estaduales emedebistas en la convención.
Las alianzas entre partidos durante
el periodo electoral en Brasil han sido objeto de varias modificaciones, lo que
ha dado lugar a un extendido debate público. Teniendo en cuenta que las
elecciones para cargos estaduales son reguladas según la legislación federal,
dos cambios en los últimos veinte años, que se ocuparan entre otras cosas de la
formación de coaliciones y federaciones de partidos, ha repercutido en la
selección de candidaturas para todos los niveles dentro de los partidos y en su
organización al respecto.
El primer cambio, que no fue
resultado de una reforma política sino de la comprensión del Tribunal Superior
Electoral (TSE), procede de la Resolución 21.002/2002 respecto a las normas
para la formación de coaliciones. Hasta entonces no había una definición clara
de lo que significaba la expresión “mesma circunscripción” en la Ley 9.504/1997
para designar el alcance territorial de coaliciones, y era evidente que los
arreglos políticos realizados a nivel estadual para los puestos electivos
estaduales eran 25 distintos
a los aprobados para la competición por la presidencia de la República
(Marchetti y Cortez 2009). En 2002, el TSE, interpretando que la
“circunscripción” estaba vinculada a la esfera nacional y que, por tanto, los
partidos debían servir a intereses nacionales y no regionales, se decidió por
la verticalización de las coaliciones. En este sentido, se prohibió a los
partidos formar coaliciones en los estados con partidos que se presentaban como
adversarios en las elecciones presidenciales. Así, los partidos que formaban la
coalición ABC en los estados no podían incluir a ningún partido de la coalición
XWZ que se presentara a las elecciones presidenciales; por el contrario, un
partido sin candidatura presidencial estaba libre para aliarse con cualquier
otro en los estados (Nicolau 2006).
Aunque rodeada de debates y
controversias, la verticalización de las coaliciones fue válida para las
elecciones de 2002 y 2006. En ese contexto, los partidos se vieron obligados a
restringir sus estrategias político-electorales no solo respecto a las alianzas
electorales sino también a las candidaturas, que aumentaron significativamente
en los estados durante este periodo, señalando la preferencia de los partidos
por mantener la lógica independiente de los acuerdos subnacionales (Marchetti y
Cortez 2009; Carvalho 2006). Desde 2017 la legislación permite a los partidos
formar coaliciones solo para postularse a elecciones mayoritarias. La
vinculación obligatoria entre coaliciones a nivel nacional y subnacional solo
es válida actualmente para los gobiernos estaduales y para el Senado, es decir,
la coalición para la gobernación no puede tener partidos diferentes de la
alianza para la senaduría.
El segundo cambio que se produjo en
la legislación electoral y que repercutió en la selección de candidaturas a
todos los niveles fue resultado de la reforma política aprobada por el Congreso
Nacional en 2021. Entre otras cosas, la reforma creó la llamada federación de
partidos (Ley 14.208/2021) que consiste en la posibilidad de reunión duradera
de dos o más partidos que actuarán por un mínimo de cuatro años como si fueran
un solo partido, para concurrir a elecciones mayoritarias y proporcionales.
Así, una vez que los partidos adoptan este modelo de unión, actos como
convenciones, registro de candidaturas, propaganda electoral y campaña solo
pueden ser realizados por la federación.
Se crearon tres federaciones para
concurrir a las elecciones de 2022: la Federación Brasil de la Esperanza
(formada por el PT, el Partido Comunista de Brasil [PcdoB]
y el Partido Verde [PV]); la Federación PSDB-Cidadania
(integrada por el Partido de la Social Democracia Brasileña [PSDB] y el Cidadania); y la Federación PSOL-Rede (compuesta por el
Partido Socialismo y Libertad y la Red Sostenibilidad). Todas las federaciones
tienen su propio estatuto en el que definen, entre otras cosas, las normas para
la selección de candidaturas. La lectura de estos estatutos revela el carácter
centralista del proceso respecto al rol de los liderazgos y a los órganos
nacionales de los partidos (tabla 2) incluso cuando están unidos en
federaciones, lo cual corresponde con la tendencia en el seno de las
organizaciones partidarias. En general, se observa que los partidos tienen su
autonomía preservada dentro de las federaciones en cuanto a la selección de
candidaturas. Sin embargo, los líderes de cada partido en la dirección de las
federaciones tienen la última palabra en la toma de decisiones.
Tabla
2. Selección de
candidaturas mayoritarias en las federaciones partidarias en Brasil (2022)
Elaborada por las autoras con base en los estatutos de
las federaciones partidarias.
6. Efectos
de las reformas electorales “de arriba hacia abajo”: candidaturas subnacionales
en Argentina y Brasil
Los diseños electorales de Argentina
y Brasil son diferentes, incluso con respecto a la selección de candidaturas (Iacovino 2023). El diseño electoral en Argentina resulta
incongruente, considerando que las provincias tienen autonomía para diseñar sus
propias leyes electorales. El país cuenta con legislación que determina
elecciones primarias abiertas para la selección de candidaturas nacionales,
pero las provincias son libres de elegir el mecanismo de selección de
candidaturas provinciales. En Brasil, por el contrario, la regulación electoral
federal rige las elecciones estaduales. Sin embargo, la selección de
candidaturas en todos los niveles es responsabilidad de los partidos políticos.
En consecuencia, mientras que en Brasil las autoridades nacionales pueden
aprobar reformas que se apliquen automáticamente a las realidades de cada
estado, en Argentina las provincias son soberanas para elegir y reformar sus
sistemas electorales.
En la tabla 3 se ilustra un ejercicio de tipología de
las reformas electorales, considerando las distinciones entre ambos países en
cuanto al grado de autonomía de las unidades federativas y la existencia de una
regulación federal para la selección de candidaturas.
Tabla 3. Tipología de reformas electorales en torno ala selección de candidaturas en Argentina y Brasil
Elaborada por las autoras.
Desde los años 2000 las élites
políticas de ambos países han realizado reformas encaminadas a lograr una mayor
congruencia electoral, lo que afectó el proceso de selección de candidaturas en
todos los niveles de gobierno. Comparativamente, los efectos multinivel de
estos procesos se diferencian en el grado de congruencia, pero se asemejan
respecto al bajo grado de transparencia y democracia dentro de los partidos, lo
que conduce a procesos centralizados y verticalistas de selección de
candidaturas a nivel subnacional.
En Argentina, el proceso fallido de
homogenización distrital de la selección de candidaturas a través de las PASO
tuvo efectos sobre las reformas electorales subnacionales y en las prácticas de
los actores políticos provinciales. El retroceso de las PASO, junto con su
inicial baja adhesión territorial y al uso efectivo por las agrupaciones
políticas, no solo desincentivó la competencia, sino que abrió ventanas de
oportunidad para que los gobernadores pongan en juego su capital político y
pretendan perpetuarse en el poder. Lo que fomentó reformas electorales
provinciales orientadas a otorgar preeminencia a construcciones frentistas y a
liderazgos territoriales. Esto estimuló la selección de candidaturas cupulares,
sin previa consulta y sin sometimiento a escrutinio partidario, ejerciendo
modalidades de nominación cerradas y verticalistas.
Por ejemplo, los gobernadores de las
provincias Santiago del Estero, La Rioja y Río Negro intentaron reelegirse una
vez más (2013-2019), violando las respectivas constituciones provinciales. En
todos los casos la respuesta institucional fue el rechazo de las candidaturas
previo a la sustanciación de los comicios. Esto fue fruto del trabajo de
coordinación al interior de las élites políticas que judicializaron las
candidaturas alcanzando un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Los respectivos tribunales superiores de justicia provinciales habían avalado
las candidaturas de los gobernadores en ejercicio, poniendo en evidencia la
precariedad de la independencia de los poderes en el ámbito subnacional.
Finalmente, algunos de los argumentos
esgrimidos por los actores provinciales para rechazar las PASO eran que estas
se han utilizado en tres elecciones presidenciales (2011, 2015 y 2019), de las
cuales en dos todas las agrupaciones que oficializaron listas resolvieron
presentar una única candidatura en la que no hubo competencia ni
competitividad. Además, el espacio político promotor de la reforma (el
kirchnerismo) presentó competencia formal entre dos candidatos a nivel nacional
solo en las PASO de 2023. A esto se suma el factor de financiamiento de las
elecciones y de la cantidad de veces que los electores deben asistir a los
comicios.
Al contrario de Argentina, en Brasil
no existe regulación sobre la manera en la que los partidos deben seleccionar
las candidaturas. Asimismo, el proceso de selección de candidaturas dentro de
los partidos carece de claridad y de transparencia. Sin embargo, en un intento
por fortalecer el carácter nacional de los partidos y por restringir el poder
de las estructuras partidarias y de los liderazgos subnacionales en la
definición de la dinámica electoral, en dos ocasiones desde principios de la
década de los 2000 reformas de “arriba hacia abajo” han provocado que los
partidos tengan un mínimo de coordinación a la hora de presentarse a las
elecciones, lo que repercutió en la selección de candidaturas.
En las elecciones de 2002 y 2006, por
imposición judicial, se estableció la simetría obligatoria de las coaliciones.
Sin embargo, en lugar de la esperada nacionalización se produjo una mayor
regionalización de los partidos (Marchetti y Cortez 2009). La verticalización
obligatoria de las alianzas forzó a los partidos a revisar sus estrategias.
Entre las opciones de unirse a una coalición presidencial y tener posibilidades
limitadas de alianzas y la de mantenerse cerca de sus bases regionales al no
sumarse a una coalición nacional, la mayoría de los partidos optó por la
segunda opción. Así, hubo un aumento significativo en el número de candidaturas
a nivel estadual, lo que dificultó la estabilización de los sistemas de
partidos subnacionales. En cambio, la exigencia de simetría entre coaliciones
funcionó como un mecanismo que aumentó la claridad para los electores con
respecto a quiénes eran los candidatos y a cuáles partidos pertenecían, al
definir una oferta estandarizada entre los niveles.
Además, la última reforma política en
Brasil, al crear la figura de la federación partidaria, vincula a los partidos
que forman este arreglo en una especie de verticalización, prohibiendo a estos
lanzar o apoyar candidaturas fuera de sus federaciones durante los cuatro años
que estarán juntos.[ii] A
diferencia de las coaliciones, prohibidas para las elecciones proporcionales
desde 2017, las federaciones tienen carácter permanente y nacional y permiten a
los partidos miembros lanzar candidaturas para elecciones mayoritarias y
proporcionales. Como se pretendía con la verticalización aplicada en 2002, se
espera que la federación garantice una mayor afinidad programática e ideológica
entre los partidos y que reduzca la fragmentación de los partidos 29 (Kerbauy
2022).
En resumen, las reformas electorales en torno a la
selección de candidaturas y los consecuentes diseños electorales de Brasil y
Argentina difieren en el grado de congruencia (bajo en Argentina y alto en
Brasil). Sin embargo, observamos que los efectos multinivel de estas reformas
sobre los procesos y las prácticas de los actores partidistas se asemejan en el
alto grado de verticalización del proceso de selección de candidaturas
subnacionales, y en que los liderazgos partidarios concentran la influencia en
el proceso.
7. Conclusiones
Para explicar la selección de
candidaturas subnacionales en Argentina y Brasil nos enfocamos en las reformas
de las reglas electorales y en sus efectos en la dinámica partidaria, aplicando
el método comparativo y el abordaje top-down
en un análisis multinivel. En el caso argentino, la aplicación territorial de
las PASO y las reformas en la selección de candidaturas de la fórmula ejecutiva
subnacional han presentado un alto grado de variabilidad y, por tanto, de
incongruencia, lo que afecta el grado de pluralidad y de transparencia de la
oferta electoral. El fracaso de las PASO como un proceso de “arriba hacia
abajo” que homogeneizó la modalidad de selección de candidaturas abiertas a la
ciudadanía, tuvo como efectos no deseados el desincentivo de la competencia intrapartidaria e intracoalicional
en los distintos niveles y la coordinación estratégica de los actores
partidistas.
En Brasil, con los intentos de
verticalizar las alianzas de partidos basándose en el principio de coherencia
se pretendió nacionalizar todavía más los partidos, imponiendo desde arriba la
vinculación de los apoyos electorales y las candidaturas entre los niveles
nacional y subnacional. La verticalización de las coaliciones en 2002 afectó la
autonomía de los partidos para la formación de alianzas y, en consecuencia,
para la selección de candidaturas. Frente a las restricciones impuestas a las
alianzas a nivel subnacional en el caso del apoyo formal a las candidaturas
presidenciales, los partidos prefirieron mantener la lógica independiente de
los arreglos subnacionales y, por ello, adoptaron estrategias informales de
apoyo nacional. Las federaciones partidarias, por su parte, surgieron en cuanto
mecanismos de verticalización duradera con repercusiones tanto en el ámbito
electoral como en el parlamentario. Sin embargo, el hecho de que su aplicación
fue reciente, en las elecciones de 2022, aún no permite conocer sus efectos a
largo plazo.
Cierto
es que las reformas electorales implementadas en ambos países (en 2011 en
Argentina y en 2002 y 2021 en Brasil)
tienen por objetivo establecer una normativa congruente multinivel que regule
la construcción de las alianzas y la presentación de candidaturas, de modo que
la oferta electoral tienda a ser ordenada y transparente. No obstante, los
procesos de reforma tuvieron performances
desiguales.
En síntesis, a pesar de que los diseños electorales de
ambos países son diferentes, no resultan tan distintos en sus efectos
sistémicos. Ambas naciones presentan trayectorias diferentes en la aplicación
de las reformas que impactan en la selección de candidaturas, pero similares
procesos de coordinación entre los partidos y los actores partidistas, con una
tensión multinivel que se traduce, en sentido general, en la nominación de
candidaturas cerradas y verticalistas.
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