Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 78. Enero - abril 2024, pp. 33-51, ISSN (on-line)
1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.78.2023.5955
Pueblo chico, alcalde grande. Abstencionismo en las
elecciones municipales de Uruguay, 2010-2020
Small town, big mayor: Abstentionism in municipal elections
in Uruguay, 2010-2020
Dr. Daniel Buquet.
Profesor titular. Universidad de la República (Uruguay).
(daniel.buquet@cienciassociales.edu.uy)
(https://orcid.org/0000-0001-8083-4950)
Dr. Antonio Cardarello.
Profesor adjunto. Universidad de la República (Uruguay).
(salvador.cardarello@cienciassociales.edu.uy)
(https://orcid.org/0000-0003-2355-9993)
Mgtr. Nicolás Schmidt.
Profesor asistente. Universidad de la República (Uruguay).
(nicolas.schmidt@cienciassociales.edu.uy)
(http://orcid.org/0000-0001-5083-5792)
Recibido: 17/05/2023 • Revisado: 19/07/2023
Aceptado: 16/10/2023 • Publicado: 01/01/2024
Cómo citar este artículo: Buquet,
Daniel, Antonio Cardarello y Nicolás Schmidt. 2024. “Pueblo chico, alcalde
grande. Abstencionismo en las elecciones municipales de Uruguay, 2010-2020”.
Íconos. Revista de Ciencias Sociales 78: 33-51. https://doi.org/10.17141/iconos.78.2024.5955
Resumen
En este artículo se establecen los
factores que influyen en los distintos niveles de involucramiento de la
ciudadanía en las elecciones municipales en Uruguay a partir de 2010. Diversos
estudios muestran que la concurrencia a votar en las elecciones locales es
inferior a las nacionales, pero que la participación aumenta a medida que
disminuye el tamaño del municipio. Sin embargo, en Uruguay la concurrencia a
votar es muy alta en todas las elecciones porque el voto es obligatorio. Por
esa razón, utilizamos una forma original para medir el involucramiento de la
ciudadanía en las elecciones subnacionales mediante la cuantificación del “voto
en blanco parcial” o la abstención de nivel, que captura el porcentaje de
quienes asisten a votar, pero se abstienen en alguno de los niveles
(departamental o municipal). Verificamos que la relación inversa entre tamaño
del municipio y participación electoral también se cumple aun cuando el voto
obligatorio no la muestra en la concurrencia a votar, pues en muchas municipalidades
pequeñas los votos por las autoridades locales superan los obtenidos por las
departamentales, con lo cual se invierte la relación del modelo de elecciones
de segundo nivel. Nuestros hallazgos permiten observar diferentes niveles de
involucramiento de la ciudadanía, más allá de la mera concurrencia a votar, la
única variable analizada hasta ahora por la comunidad académica.
Descriptores: abstencionismo;
ciudadanía; elecciones; municipios; participación; Uruguay.
Abstract
This article identifies the factors
that have influenced varying levels of citizen involvement in municipal
elections in Uruguay since 2010. Several studies show that turnout in local
elections is lower than in national elections, whereas that participation
increases as the size of the municipality decreases. However, in Uruguay
turnout is very high in all elections because voting is compulsory. For that
reason, we use a novel way to measure citizen involvement in subnational
elections by quantifying the “partial blank vote” or level abstention, which
captures the percentage of those who turn out to vote but abstain at one of the
levels (departmental or municipal). We show that the inverse relationship
between municipality size and electoral participation also holds, even when
compulsory voting does not show it in turnout. In many small municipalities the
votes for local authorities exceed those obtained by departmental authorities,
thus inverting the relationship of the second level election model. Our findings
allow us to observe varying levels of citizen involvement beyond the mere
turnout to vote, which has been the only variable analyzed thus far by the
academic community.
Keywords:
abstentionism; citizenship; elections; municipalities; participation; Uruguay.
1.Introducción
En el presente artículo se analiza el
nivel de involucramiento de la ciudadanía con la elección de los gobiernos
locales (municipios) que se establecieron en Uruguay a partir de 2010. La
democracia a nivel local es la que más se aproxima al sentido clásico del
autogobierno, ya que por su escala permite a los ciudadanos tener una
incidencia más directa en las decisiones políticas (Dahl y Tufte 1973). A su
vez, la participación en las elecciones es uno de los componentes decisivos de
la democracia representativa porque es la principal instancia en la que el
pueblo se gobierna a sí mismo (Dahl 1971; Lijphart 1997; Przeworski 2010). La
elección de gobiernos locales busca acercar a la gente a la política, aunque
paradójicamente diversos estudios muestran que la participación en las
elecciones locales es muy inferior a las nacionales, ya sea en Europa
(Gendzwill 2019) o en Estados Unidos (Warshaw 2019). Sin embargo, existen pocos
estudios comparados sobre América Latina y los trabajos que abordan casos
particulares también son escasos en la región.
En Uruguay no hubo un tercer nivel de
gobierno electivo –con la excepción de tres localidades– hasta 2010. Sin
embargo, desde entonces el electorado ha sido convocado en tres ocasiones
(2010, 2015 y 2020) para elegir alcaldes y consejos municipales en un número
creciente de municipios que se han ido estableciendo desde entonces. Como esta
elección se realiza mediante voto obligatorio, la elevada participación en
todas las instancias ofrece pocos elementos para diferenciar el interés de la
ciudadanía respecto de los distintos niveles de gobierno si buscamos determinar
el involucramiento ciudadano a través de la asistencia a las urnas. Vale
agregar que la asistencia a las elecciones en Uruguay siempre ha sido de las
más altas de la región (Pérez-Liñán 2001) y del orbe (Fumagalli y Narciso
2012).
El voto obligatorio es poco común en
el mundo, solo 29 países lo establecen, aunque alcanza a la cuarta parte de las
democracias (Birch 2016). Sin embargo, la norma está presente en la mayor parte
de América Latina, donde 10 de 18 países lo establecen en sus constituciones.
Solo tres de esos 10 países no establecen sanciones para quienes no cumplan con
ese deber y tan solo cinco países cuentan con un “voto obligatorio estricto”
(Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Perú), considerando el nivel
y el alcance de las sanciones (Flórez Ruiz 2022). Y, aun así, Uruguay parece
ser el país donde la norma genera el mayor cumplimiento, dada la mayor
asistencia a votar que se observa, incluso respecto de países con sanciones más
gravosas como Bolivia.
Pero esa alta participación esconde
diferentes niveles de interés de la ciudadanía en la elección de las
autoridades del segundo y tercer nivel de gobierno que interesa conocer. Con
esa finalidad, nuestro trabajo se enfoca en dos particularidades del sistema
electoral uruguayo en el ámbito subnacional. En primer lugar, la simultaneidad
de la elección de autoridades en el segundo nivel de gobierno (intendentes y
juntas departamentales) y en el tercero (alcaldes y consejos municipales) y, en
segundo término, el voto con boletas diferentes para ambos ámbitos que se
introducen en el mismo sobre y qué, cuando se vota por los dos niveles deben
corresponder al mismo partido.[i]
De esta forma, la ausencia de una de las dos boletas implica un “voto en blanco
parcial” que podemos asociar al menor interés que esa elección representa para
el votante,[ii]
ya sea porque simplemente no le interesa votar al otro nivel o que decide no
hacerlo porque querría votar por candidatos de otro partido. En consecuencia,
para identificar y explicar el nivel de involucramiento tomaremos como variable
dependiente el voto en blanco parcial, que en este trabajo denominamos
abstención de nivel en lugar de asistencia a votar.
Aunque no hay estudios que explican
los bajos niveles de abstención en las elecciones uruguayas, desde que se
realizan las elecciones municipales se ha notado un alto porcentaje de voto en
blanco para las autoridades locales (Cardarello y Magri 2011). También se ha
demostrado que ese comportamiento se distribuye de forma muy heterogénea a lo
largo del territorio nacional (Buquet, Cardarello y Schmidt 2018). Sin embargo,
hasta el momento no se han estudiado de forma sistemática los factores que
determinan ese comportamiento. Para cubrir esa laguna, en este artículo
establecemos los factores que influyen en los distintos niveles de
abstencionismo que se observan en las elecciones municipales uruguayas entre
2010 y 2020, a partir de los resultados de las elecciones subnacionales en cada
municipio. Más específicamente, detectamos las variables que explican los
diferentes niveles de abstencionismo a partir de hipótesis elaboradas sobre la
base de la literatura académica que estudia la asistencia a las urnas (turnout).
La investigación en la que se basa el
presente artículo contribuye, por un lado, a incrementar el conocimiento sobre
la participación electoral a nivel municipal en América Latina, cuestión que
ocupa un espacio menor en la literatura. Por otro, permite verificar de forma
original que se pueden observar diferentes niveles de involucramiento de la
ciudadanía, más allá de la mera asistencia a votar que ha sido hasta ahora la
única variable analizada por la academia.
El resto del artículo se desarrolla
en cuatro apartados. En primer lugar, se describe el proceso de implementación
del tercer nivel de gobierno y el sistema electoral que se utiliza en Uruguay.
Luego se discute la literatura académica sobre participación electoral y se
plantean las hipótesis de la investigación. En tercer término, se presentan los
datos, los modelos estadísticos y su correspondiente análisis. Finalmente, el
artículo cierra con unas breves conclusiones que repasan los hallazgos,
establecen sus limitaciones, señalan su relevancia para la democracia e indican
futuras líneas de profundización.
2. Gobierno municipal y reglas electorales
Uruguay tiene desde su origen dos
niveles claramente diferenciados de gobierno, el nacional y el departamental.
Durante la vigencia de la Constitución de 1830 no existía ningún nivel
relevante de autonomía departamental. La autonomía departamental se origina en
1918 como consecuencia de la reforma constitucional aprobada ese año, a partir
de la cual se crea un tercer nivel de gobierno. Luego, la Constitución de 1934
funda las bases del sistema vigente en la actualidad para el gobierno de nivel
subnacional, con la excepción de los municipios. En su artículo 236 establece
que el “gobierno y la administración de los departamentos, con excepción de los
servicios de policía, estarán a cargo de un intendente, una junta departamental
y una o más juntas locales” (Constitución de la República Oriental del Uruguay
1934, 45). Al año siguiente de la reforma constitucional se aprueba la Ley
Orgánica Municipal (Ley 9.515/1935) que entre otras cosas regula el tercer
nivel de gobierno, estableciendo juntas locales honorarias compuesta por cinco
miembros que elegirán entre ellos a un “presidente, quien ejercerá la función
ejecutiva en su jurisdicción” y “durarán en el ejercicio de sus funciones por
igual término que la Junta Departamental” (Ley 9.515/1935, arts. 54-55).
La reforma constitucional de 1934 estableció también
el sistema electoral para la elección de los gobiernos departamentales a imagen
y semejanza del sistema electoral nacional. El intendente se elige “a mayoría
simple de votantes, mediante el sistema de doble voto simultáneo” (Constitución
de la República Oriental del Uruguay 1934, 45) y las juntas departamentales (de
11 miembros en Montevideo y nueve en el interior) se adjudican de forma
proporcional entre los partidos, pero atribuyendo “a la lista cuyo candidato a
intendente haya resultado triunfante, la totalidad de los cargos que
corresponden a su lema” (Constitución de la República Oriental del Uruguay
1934, 45). Este formato, con ligeras variantes, se mantiene en la actualidad.
Finalmente, la reforma constitucional
de 1967 fijó el número de miembros de las juntas departamentales en 31 para
todo el país. Por otra parte, se extendió el mandato de los gobernantes de
cuatro a cinco años en todos los niveles. La principal novedad que incorporó
este texto en el plano de las elecciones subnacionales fue la prohibición del
“voto cruzado”, exigiendo para validar el voto que ambas hojas pertenezcan al
mismo lema. La última reforma constitucional, de 1996, separó en el tiempo las
elecciones nacionales de las subnacionales, e instauró por primera vez la
distinción entre la materia departamental y la municipal, estableciendo de
forma explícita un tercer nivel de gobierno. Sin embargo, la puesta en práctica
del nuevo formato de autoridades locales debió esperar hasta la aprobación de
las leyes 18.567 en 2009 y 18.653 en 2010.
Los municipios creados mediante la Ley 18.567/2009[iii]
se gobiernan a través de un concejo municipal o ayuntamiento, aunque la ley lo
denomina municipio y establece que “cada municipio tendrá una población de al
menos dos mil habitantes” (Ley 18.567/2009, 1). En el presente artículo
utilizaremos la expresión “concejo municipal” para referirnos a la autoridad
que gobierna el municipio, término que corresponde con el carácter de
“concejales”[iv]
de sus integrantes y que resulta adecuado por la generalización de su
utilización. Los concejos municipales se componen de cinco miembros electos a
través de un sistema de representación proporcional (Ley 18.567/2009). A su
vez, el primer titular de la lista más votada del lema más votado es designado
como alcalde, autoridad a la que le corresponde presidir el órgano (Ley
18.567/2009).
En Uruguay todos los concejos
municipales se componen de cinco miembros, independientemente de la población o
del número de electores del municipio. Esta norma es excepcional en el contexto
regional, ya que todos los países de América Latina prevén un número variable
de concejales en los órganos de gobierno local.[v] El
primer problema con esta magnitud es que la relación entre el número de
representantes y el número de electores resulta entonces muy variable, ya que
aproximadamente va de 1000 a más 100 000,[vi] por
lo que el nivel de representatividad y la capacidad de rendición de cuentas no
se desarrollan de la misma forma. Situación que marca una fuerte diferencia en
la proximidad que puede existir entre los votantes y sus representantes.[vii]
La presentación de candidatos en las
elecciones municipales está reservada a los 37 partidos políticos que cumplan el requisito de
participar en las elecciones internas de los partidos, que se realizan el año
previo y que marcan el inicio del ciclo electoral nacional. Las candidaturas en
cada municipio podrán ser presentadas por las autoridades partidarias o por
“las agrupaciones nacionales o departamentales que hayan obtenido de la
autoridad partidaria la autorización para el uso del lema a todos sus efectos”
(Circular 8544/2010, art. 9). No es posible entonces, formar una agrupación o
movimiento electoral en el ámbito municipal que pueda presentar candidatos en
las elecciones municipales por fuera de los partidos políticos nacionales. En
términos prácticos, quienes deseen participar en el gobierno municipal deberán
hacerlo a través de un partido político de escala nacional, ya que los costos
de crear un partido para un municipio son inaccesibles y para un solo
departamento son significativamente altos.[viii]
Además de estos obstáculos formales, el bajo nivel de descentralización de un
país unitario como Uruguay favorece la nacionalización del sistema de partidos
(Harbers 2010).
A su vez, los partidos habilitados
deben presentar listas donde incluyan hasta cinco candidatos a concejales
titulares y hasta 15 suplentes. Es importante hacer notar que la candidatura
para el cargo de alcalde no es específica o diferenciada de la de concejal. En
principio, dado que el alcalde es el “primer titular de la lista más votada del
lema más votado dentro de la respectiva circunscripción territorial (municipio)
que resulte electo y proclamado” (Ley 18.567/2009, 15), todos los primeros
titulares de listas son candidatos a alcalde, pero también a concejales y, de
hecho, muchos de ellos son electos concejales, pero no alcaldes.
Podría decirse que el cargo de
alcalde no es electo como tal, sino que es asignado ex officio a uno de los
concejales electos. Pero en términos prácticos y simbólicos, dada la
preminencia de la figura del alcalde en el esquema de gobierno municipal,9
es posible que la contienda electoral sea vista sobre todo como una competencia
por el cargo de alcalde, tanto por los políticos como por la ciudadanía. Esto
último tiene consecuencias prácticas, ya que muchos primeros titulares de las
listas aspiran exclusivamente al cargo de alcalde, pero al resultar electos
concejales se encuentran en una posición no deseada que, en muchos casos,
abandonan. Adicionalmente, la lista de candidatos a concejales se presenta en
una hoja de votación que debe distinguirse con un lema partidario, cuestión
relevante por cuanto la mención al partido político genera una restricción en
la votación que se realiza simultáneamente con la elección departamental,
impidiendo que el votante escoja a partidos diferentes en ambas instancias.
Por último, para votar el elector
solo puede elegir una lista previamente confeccionada y no puede alterar el
orden de los candidatos en esa lista, sistema que se denomina de listas
cerradas y bloqueadas. Sin embargo, el hecho de que un mismo partido pueda
presentar diversas listas implica de cierta forma que existe un sistema de voto
preferencial intrapartidario. El sistema es de triple voto simultáneo: el
votante puede elegir un partido, dentro de él un sublema y, finalmente una de
las listas que pertenecen al sublema. Pero el sistema de votación es
restrictivo, porque los electores solo pueden emitir un voto único a favor de
una lista de candidatos cerrada y bloqueada, además de que, si pretenden votar
en la elección departamental, deberán hacerlo por una lista del mismo partido.
Este último aspecto es crucial para el estudio de la
participación electoral en el tercer nivel de gobierno en Uruguay. Como el
sistema establece el voto obligatorio y su cumplimiento es generalizado, no
observamos en ningún ámbito niveles relevantes de abstención electoral, es
decir, de no asistencia a votar. Pero, como en las
elecciones subnacionales se vota al mismo tiempo y con
boletas diferentes para el gobierno departamental y para el municipal, con la
restricción de que ambos votos deben estar dirigidos al mismo partido, lo que
se puede observar es la presencia o no de ambas boletas en los votos. Si el
votante desea pronunciarse por ambos niveles de gobierno deberá introducir
boletas del mismo partido. Pero también puede votar por cualquiera de los dos
niveles sin restricciones, absteniéndose de votar en el otro nivel. Así,
encontramos que muchos votantes solo se pronuncian en la elección departamental
y se abstienen en la municipal o viceversa. La diferencia en la cantidad de
votos para cada una de las autoridades subnacionales permite cuantificar
distintos niveles de participación, a pesar de la obligatoriedad del voto y de
su generalizado cumplimiento.
3. La participación electoral en el
ámbito municipal
La mayor parte de los estudios sobre
elecciones locales ha asumido que se trata de elecciones de segundo nivel (second
order elections), expresión acuñada originalmente por
Reif y Schmitt (1980) en un estudio de las elecciones al parlamento europeo, y
luego generalizada también para las elecciones de nivel subnacional (Lijphart
1997). Son elecciones de segundo nivel en el sentido de que se trata de
instancias de menor relevancia que las nacionales y que, por tanto, concitan
menor interés en el electorado. Ese menor interés es la razón que explica que
normalmente concurra menos gente a votar en esa instancia en comparación con
las elecciones nacionales.
Sin embargo, diversos estudios han
mostrado que esa menor concurrencia no es generalizada y que la variación
observada responde a diferentes factores explicativos. Por un lado, los niveles
de participación en elecciones locales pueden entenderse por el mismo tipo de
variables que se utilizan para explicar la participación en las elecciones
nacionales. Esas variables, a su vez, pueden dividirse en tres tipos
diferentes: sociodemográficas, políticas e institucionales (Cancela y Geys
2016). Entre los factores sociodemográficos se destaca que la gente con mayores
ingresos y de mayor nivel educativo concurre a votar con mayor frecuencia
(Lijphart 1997).
Las variables políticas que más
influyen en la concurrencia a votar son la competitividad de las elecciones
(Blais 2006) y el gasto en las campañas (Caldeira y Patterson 1982), aunque
ambos aspectos pueden estar conectados porque la competitividad no incentivaría
directamente a los electores a concurrir, sino que haría que los políticos
realizaran mayores esfuerzos para movilizar a los electores en esas
circunstancias (Cox y Munger 1989). Finalmente, las variables institucionales
son las que muestran efectos decisivos en la concurrencia a votar, en
particular el voto obligatorio, pero también la facilidad de la inscripción en
el registro cívico de electores y el sistema de adjudicación de cargos por
representación proporcional. Todas estas variables significativamente aumentan
la participación (Geys 2006). Un estudio reciente sobre elecciones
presidenciales en México incorpora una variable novedosa al exponer que la
participación electoral disminuye cuando aumenta la percepción de inseguridad
(Somuano y Corcho 2021).
Por otra parte, los factores que más
influyen específicamente en la participación en elecciones locales son el
tamaño y la composición de la población, la simultaneidad con otras elecciones
y el sistema electoral (Cancela y Geys 2016). En particular, cuando el voto es
obligatorio variables como el menor tamaño de los distritos y la mayor
competitividad, más que incrementar la asistencia a las urnas disminuyen el
voto inválido, es decir, los votos en blanco y nulos (Barnes y Rangel 2018).
Como ya se mencionó, desde el punto
de vista de la teoría de la elección racional se espera que los votantes
participen más en las elecciones cuando hay más en juego, es decir, cuanto más
importante es el cargo a elegir. Pero también deberían participar más cuando
esperan que su voto pueda ser decisivo. Por lo tanto, en primer término, la
participación en elecciones locales aumentaría en aquellos lugares donde los
funcionarios electos cuenten con mayores facultades para actuar en sus áreas de
autoridad, mientras que disminuiría en aquellas donde se tiene escasa
influencia en los resultados de las políticas. Hay más en juego en las
elecciones si los cargos son más poderosos (Hajnal y Lewis 2003; Henderson y
McEwen 2010). En segundo lugar, también deberíamos esperar un aumento de la
participación cuando se perciba que la elección es competitiva, porque aumenta
la probabilidad de que un voto sea decisivo. Y, de la misma forma, debería
aumentar la participación cuanto menor sea el tamaño del electorado, porque esa
disminución también aumenta la probabilidad de que un voto sea decisivo.
Asimismo, los incentivos para votar
en municipalidades pequeñas también aumentan porque se reducen los costos de
información, lo que conduciría a una mayor participación (McDonnell 2020). Por
último, desde un punto de vista “tocquevilliano” (Kouba y Dosek 2022) se
sostiene que la mayor concurrencia a votar en pequeñas localidades obedece en
realidad al mayor capital social (Putnam 2000), que se expresa en vínculos
sociales más fuertes y en relaciones más directas en esos contextos. Aunque en
el estudio pionero de Fornos, Power y Garand (2004) no se encontraron variables
socioeconómicas que influyan en la asistencia a votar, Carreras y Bowler (2018)
muestran, a partir de datos de LAPOP, que en América Latina existe una mayor
propensión a votar en zonas rurales y en pequeñas ciudades en comparación con
ciudades medianas y grandes.
Aunque recientes revisiones de la
literatura (Cancela y Geys 2016; McDonnell 2020) muestran que la mayoría de los
estudios coinciden en que se incrementa la participación a medida que se reduce
el tamaño del municipio, la información al respecto para América Latina es
relativamente escasa. Un estudio de Remmer (2010) sobre Costa Rica, una
investigación comparada sobre Bolivia y Brasil (Boulding y Brown 2015) y un
trabajo reciente acerca de Brasil de Speck y Peixoto (2022), confirman esa
hipótesis, aunque este último muestra que en Brasil la concurrencia a votar en
las elecciones estaduales y municipales supera a la de las nacionales. Para el
caso mexicano, aunque no se incluye como variable el tamaño del municipio, Soto
Zazueta y Cortez (2014) verifican que la participación se incrementa cuando
aumenta el porcentaje de población rural del municipio. Por su parte,
Sonnleitner (2007) plantea que la participación a nivel municipal aumenta con
el desarrollo económico, aunque existen excepciones que dan cuenta de la
complejidad de la relación.
El único estudio comparado con amplia
cobertura disponible para la región, muestra una relación negativa y
significativa entre el tamaño del municipio y la participación en 13 de los 15
países de América Latina seleccionados, incluyendo Uruguay (Kouba y Dosek
2022). Sin embargo, una investigación comparada publicada recientemente y que
incluye casos de América Latina, muestra que la mayor participación en
elecciones locales en países con municipalidades más pequeñas en promedio no es
significativa estadísticamente (Kouba, Novák y Strnad 2021). En cualquier caso,
no existen estudios que evalúen el involucramiento de los electores a nivel
municipal a través del voto en blanco parcial en elecciones concurrentes de
segundo y tercer nivel.
Las elecciones municipales en Uruguay se realizan
simultáneamente y bajo las mismas reglas, por lo que no existe variación en el
plano institucional. El estudio, por tanto, no permite observar el efecto de
este tipo de variables, sin embargo, ofrece la oportunidad de verificar con
mayor precisión el impacto de otras variables al mantener fijas las
institucionales. A partir de la información disponible estamos en condiciones
de poner a prueba dos variables sociodemográficas y una política. En el plano
sociodemográfico utilizaremos un índice elaborado por el Gobierno que se basa
en niveles de ingreso, de educación y de urbanización a nivel municipal y
también en el tamaño de la población. En la variable política no podemos
verificar el impacto del gasto en campañas, pero sí el nivel de competitividad
de cada elección municipal a partir del margen de victoria. En consecuencia,
formulamos las siguientes hipótesis:
1.
A mayor nivel de desarrollo socioeconómico
del municipio menor abstención en la elección municipal.
2.
Cuanto menor el tamaño del electorado del
municipio menor abstención en la elección municipal.
A mayor competitividad de la elección municipal, menor
abstención en la elección municipal.[ix]
La variable dependiente de la
investigación es la diferencia observada en cada municipio entre la votación
por los cargos departamentales y por los municipales. El cálculo para la
obtención de los valores de la variable dependiente consiste en la resta de los
votos válidos en la elección municipal y de los votos válidos en la elección
departamental en el municipio sobre el total de votos válidos de la elección
departamental (que es la que tiene mayor jerarquía como nivel de gobierno). La
originalidad de este trabajo reside en que no medimos la asistencia a votar,
sino la abstención en el voto municipal entre quienes sí concurrieron a votar,
de tal forma que nuestra medida no toma en cuenta a los que no acuden a las
urnas para evitar el efecto del voto obligatorio. El nombre que le hemos dado a
la variable dependiente en términos conceptuales es el de abstención de nivel,
justamente para capturar a quienes concurren a votar (es decir, no se abstienen
de participar en la elección) pero si se abstienen (eventualmente) de votar en
alguno de los niveles (departamental o municipal).
En primer término, esperamos que esa
diferencia sea positiva y significativa a partir del modelo de elecciones de
segundo nivel. En este caso, el segundo nivel no refiere al nacional como el
primero, sino al departamental. La elección municipal es de menor relevancia
porque las atribuciones y los poderes de las intendencias son superlativamente
superiores a las de los municipios. Por cierto, las elecciones departamentales
en Uruguay también son de segundo nivel respecto de las nacionales, lo que se
puede constatar por el sistemático descenso en la asistencia a votar en esa
instancia.
Esa disminución es de entre 2 % y 4 %
desde que las elecciones departamentales se realizan separadas de las
nacionales (Acosta y Lara y Luján 2022), valor que es menor pero significativo,
dado que en ambas instancias rige el mismo régimen de voto obligatorio con
iguales niveles de sanciones.
De todas formas, cuando las elecciones departamentales
eran simultáneas a las nacionales también se observaba un menor número de votos
válidos para ese nivel (voto en blanco parcial o voter roll-off)
que fue creciendo desde menos de 1 % hasta el 2 % en las tres elecciones
realizadas luego de la dictadura. En ese caso, el sistema de votación era el
mismo que se utiliza actualmente para las elecciones subnacionales: se votaba
con dos hojas diferentes que debían introducirse en el mismo sobre siempre y
cuando pertenecieran al mismo partido político. Por lo tanto, la posibilidad de
no votar en alguno de los dos niveles ya estaba presente y era utilizada por el
electorado, aunque en proporciones muy menores.
4. Datos y análisis
Para el presente artículo hemos
construido una base de datos original a partir de datos de elecciones
municipales y departamentales de las últimas tres elecciones (2010, 2015 y
2020). La base de datos inicial sobre la que se recabó la información tiene más
de 650 000 observaciones. Esto se debe a que la desagregación de los datos es
por hoja de votación de cada partido para cada “serie” electoral en todas las
elecciones, que corresponde a una zona específica del territorio. La única
manera de llegar al resultado por partido en cada municipio y en cada elección
(municipal y departamental) es a partir de esta dimensionalidad.
Los municipios en Uruguay constituyen
una delimitación territorial que se conforma por un conjunto de series
electorales. Esto permite, al contar con los datos de resultados electorales a
nivel de serie electoral, construir “artificialmente” municipios e identificar
resultados electorales para niveles superiores de Gobierno (departamental o
nacional). Por esta razón resulta que es posible capturar a los votantes de la
elección de nivel departamental en un municipio.
Dado que el interés de este artículo
radica en el abordaje de los niveles de abstención que suceden entre niveles
(departamental vs. municipal), es necesario
reestructurar los datos para que ambos sean comparables. Es decir, para poder
comparar tanto la participación electoral como la votación propiamente dicha de
un nivel a otro, es necesario construir los municipios (a partir de las series
electorales) en el nivel departamental. Esta operación implica una reducción de
la dimensionalidad de los datos ya que no todo el territorio se encuentra
municipalizado, pero si todos los votantes están obligados a acudir a la
elección departamental.
Puesto que una de las preguntas
centrales del artículo es la importancia de la elección municipal en relación
con la departamental, hemos construido un conjunto de variables que nos
permiten acercarnos a este fenómeno. En tal sentido, se elaboró 43 una variable que
denominamos abstención de nivel que no es más que la relación de participación en
la elección de cada uno de los niveles en los municipios. Como ya se dijo, la
abstención es la diferencia entre la votación en la elección municipal y
departamental sobre la votación departamental. También hemos construido la
variable “tamaño del municipio”(figura 1), que puede ser implementada al menos
de dos maneras. Una forma simple sería definir el tamaño del municipio como la
cantidad de personas habilitadas a votar en la elección.
Figura
1.
Abstención y tamaño del municipio
Elaborada con base en Schmidt, Cardarello y Luján
(2020).
Otra manera, que es la que
preferimos, es utilizar un criterio empírico para reducir la perturbación del
efecto participación en nuestro argumento y en el modelo. En este caso
utilizamos el valor máximo del vector de votos válidos de las seis elecciones
(tres departamentales y tres municipales). Es decir, que el “tamaño” del
municipio no considera a quienes no concurrieron a votar ni tampoco a los que
anulan el voto. Este criterio tiene la virtud de que no engloba la abstención
de la elección como abstención de nivel, ni lo agranda artificialmente.
En la figura 1 se muestran los
gráficos de dispersión entre nuestra variable dependiente y la variable
independiente principal, las que hemos denominado abstención de nivel y tamaño.
De esta figura se desprenden varios elementos que nos interesan destacar
particularmente. En primer lugar, se observa la relación positiva entre
abstención y tamaño, representada por el ajuste lineal de los datos. En segundo
lugar, sobresalen por su tamaño y por los altos niveles de abstención los
municipios en los que está dividida la capital del país, Montevideo
(denominados con letras), y algunas ciudades grandes del interior (Maldonado,
Ciudad de la Costa, etc.). Finalmente, y quizá lo más interesante, es que hay
varios municipios en los tres ciclos electorales que tienen una abstención
negativa, es decir, que hay más votos para las autoridades municipales que para
las departamentales. Esto indica que en esos casos el votante tiene mayor
interés por la competencia local que por la departamental. En definitiva, en la
figura se muestra que a medida que crece el tamaño del municipio el interés por
la competencia local pierde fuerza en relación con la competencia
departamental.
Ahora bien, a los efectos de verificar esta relación
se presentan tres modelos en los que testeamos distintas especificaciones para
evaluar el vínculo entre el interés por la competencia local medido como
abstención de nivel (variable dependiente) y algunas variables que la
literatura señala como relevantes para explicarla (tabla 1).
Tabla 1. Estadísticas descriptivas de las variables
Elaborada con base en Schmidt, Cardarello y Luján
(2020).
Nota: (In) Significa
logaritmo natural o neperiano, es un símbolo estándar. En este caso indica que
se utiliza el logaritmo del tamaño y no el tamaño directamente.
Los modelos incluyen las siguientes
variables:
•
Tamaño: es el máximo valor de votos
válidos en cualquiera de las elecciones subnacionales celebradas entre 2010 y
2020. Como se aprecia en la tabla 1, la variación de esta variable es grande.
Para los modelos utilizamos el logaritmo de ese valor.
Tanto la literatura como los datos que se observan en
la figura 1 abonan en la dirección de un vínculo positivo. Esto quiere decir
que a medida que el tamaño del municipio es más chico los votantes tienden a
preferir participar en ese nivel por encima del segundo nivel. Dicho de otro
modo, cuanto más grande es el municipio, mayor es la abstención de nivel. En
este caso, la abstención es del nivel municipal ya que la competencia
departamental genera mayor interés. Por tanto, en los modelos esperamos observar
esta dirección de la relación entre estas dos variables.
•
Priorización: esta variable es un índice
de priorización socioterritorial elaborado por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) del Gobierno nacional y mide el nivel de desarrollo del
municipio. Dado que no contamos con medidas socioeconómicas canónicas a nivel
de municipios, este índice puede cubrir este vacío. El índice pretende “conocer
las condiciones socioeconómicas de la población y la identificación de los
territorios que se encuentran en una situación relativa más comprometida en
términos de su desarrollo que permitan el diseño diferencial de políticas” (OPP
2016, 10). El índice tiene dos dimensiones, socioeconómica y territorial, y
está compuesto por indicadores de ingresos, de educación y de urbanización. Por
cómo se construye, el índice varía de cero a uno. Cuanto más cercano a cero se
encuentra el índice indica una mayor necesidad de priorizar el territorio para
aplicar políticas públicas. Por lo tanto, esperamos una relación significativa
positiva de esta variable con la abstención. Es decir, a medida que crece el
valor del índice de priorización (territorio con menos necesidades), mayor es
la abstención de nivel (municipal).
•
Competitividad: esta variable hace
referencia al margen de victoria y es la diferencia en el porcentaje de votos
entre el primer y segundo partido. Cuanto más chica es la distancia más
competitiva es la elección. Por lo tanto, esperamos que exista una relación
significativa y positiva entre esta variable y la abstención de nivel.
•
Interacción tamaño/competitividad: en este
caso esperamos que el efecto de la interacción entre la competitividad y el
tamaño tenga un coeficiente negativo porque ambas variables actúan por separado
disminuyendo la abstención, pero no necesariamente confluyen, tal como muestran
Kouba y Dosek (2022). Es decir, que esperamos una disminución de la abstención
a medida que se reduce el tamaño del municipio, aunque también se reduzca la
competitividad, pero la competitividad puede reducir la abstención a medida que
aumenta el tamaño del municipio porque para que el efecto conjunto de dos
variables sea negativo es necesario que solo uno de los dos términos sea
negativo.
•
Competitividad interna: esta variable solo
está disponible para el ciclo electoral de 2020, que es en el que tenemos para
ambos niveles la desagregación por hojas de votación a nivel de serie
electoral. Es posible que un municipio no presente
un
escenario competitivo entre partidos o que el partido ganador obtenga una
mayoría importante, pero que la competencia de la elección se canalice dentro
del partido mayoritario y hegemónico. Entonces, margen interno es igual a
margen, pero dentro del partido (las dos hojas de votación más votadas) que
ganó la elección. Por lo tanto, esperamos también una relación positiva en este
caso, a mayor margen mayor abstención.
Como se observa en la tabla 2, se
presentan tres modelos. El primero es un OLS con datos agrupados, el segundo es
un modelo de panel con efectos aleatorios y el tercero un OLS convencional para
2020 en el que agregamos la variable competitividad interna.
En términos generales, la variable “tamaño” es
significativa y robusta a diferentes especificaciones y modelos, al mismo
tiempo que el signo es el esperado. En segundo lugar, la variable priorización
también tiene el signo esperado y es significativa en dos de los tres modelos,
por lo que podemos afirmar que el nivel sociocultural favorece la participación
a nivel municipal. En tercer lugar, la competitividad también es significativa
y robusta en las tres especificaciones, lo que favorece la participación.
Tabla 2. Modelos estadísticos empleados
Elaboración propia.
*p<0,1 **p<0,05 ***p<0,01
Por otra parte, la variable competitividad
conjuntamente con tamaño, tiene el signo esperado y también es significativa,
es decir, que no convergen en la explicación. La abstención disminuye en los
municipios pequeños, aunque no haya competitividad, y la competitividad
disminuye la abstención en los municipios grandes. Por último, vemos que la
variable competitividad interna, en el modelo 3, no resulta significativa y que
la magnitud es pequeña.
5. Conclusiones
En el presente artículo se evidencian
posibilidades originales de avanzar en el estudio de las elecciones locales, un
campo que aún se mantiene “sorprendentemente fragmentado e incompleto”
(Gendźwiłł y Steyvers 2021, 1), especialmente en América Latina.
Concretamente, en el texto se verifica que la relación inversa entre el tamaño
del municipio y la participación electoral, que ha establecido la literatura
para diversos casos y regiones, también se cumple aun cuando el voto
obligatorio no permite mostrarlo claramente a través de la asistencia a las
urnas. Aquí hemos utilizado una forma original de conocer el interés de la
ciudadanía en las elecciones subnacionales a través de la cuantificación del
“voto en blanco parcial” o abstención de nivel.
En primer lugar, los resultados son
consistentes con la literatura que estudia la asistencia a votar en elecciones
locales, e ilustra un mayor nivel de votos válidos para las autoridades locales
a medida que se reduce el tamaño del municipio, de forma independiente a la
concurrencia a votar. En segundo lugar, mostramos la presencia de un fenómeno
aún más peculiar: en muchas de las elecciones en municipalidades pequeñas la
abstención de nivel es negativa, es decir, los votos por las autoridades
locales superan los recibidos por las autoridades departamentales, con lo cual
se invirte la relación del modelo de elecciones de segundo nivel. En estos
casos la ciudadanía demuestra un mayor involucramiento con la elección de sus
autoridades locales, absteniéndose de votar por la mucho más poderosa figura
del intendente departamental. Este hallazgo ofrece pistas relevantes para la
discusión sobre la democracia a nivel local, ya que, bajo ciertas
circunstancias, que incluyen ámbitos de pequeña escala, la gente se involucra
más en la política. Dentro de estas condiciones, la cercanía entre electorado y
representantes aparece como un factor fundamental para promover la
participación, en línea con la visión de la democracia que sostiene que small
is beautiful, un ámbito de proporciones humanas donde
la ciudadanía aprende el arte de la política (Dahl 1967).
En el artículo se demuestra que otras
variables que tradicionalmente han sido vistas como impulsoras de la
participación electoral también se verifican como factores que reducen la
abstención de nivel, entre las que sobresalen la competitividad de la elección
y el mayor desarrollo social. En particular, es relevante constatar que la
competitividad favorece el involucramiento ciudadano en la política junto con
el tamaño, porque esto sugiere que la mayor participación que se verifica en el
ámbito local no es necesariamente a costa de una pérdida de competitividad
(Kouba y Dosek 2022). Sin embargo, todavía resulta necesario profundizar en los
factores que favorecen la participación política en los municipios pequeños y
determinar el peso relativo del cálculo estratégico respecto del efecto del
capital social.
Las conclusiones de este artículo
están limitadas por la información utilizada. Si bien los resultados
electorales a nivel municipal arrojan conclusiones muy sólidas por el gran
volumen de los datos, no permiten observar otras variables que de seguro influyen
en el comportamiento electoral, especialmente a nivel individual. En el futuro
sería deseable contar con encuestas de amplia cobertura para verificar otras
hipótesis sobre el abstencionismo a nivel local como la edad o el nivel de
instrucción, por un lado, o la ubicación ideológica y el interés en la
política, por otro.
Adicionalmente, aunque las
conclusiones son muy sólidas para el caso uruguayo, la contribución del
artículo no permite su generalización dadas las particulares reglas electorales
utilizadas. De todas formas, se debería avanzar en el estudio de la “abstención
de nivel” en otros países donde se realicen elecciones de segundo y tercer
nivel simultáneamente, con el objetivo de confirmar o refutar nuestros
hallazgos. En una época en la que se observa un generalizado malestar ciudadano
hacia la política, el estudio de la democracia local ofrece perspectivas
prometedoras para analizar los ingredientes capaces de revertir el deterioro y
recuperar el vínculo democrático entre gobernantes y gobernados.
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