Íconos. Revista de Ciencias Sociales
Núm 78.
Enero - abril 2024, pp. 73-93, ISSN (on-line) 1390-8065
DOI: 10.17141/iconos.78.2024.5956
Voto
inmigrante en la provincia de Buenos Aires: la política subnacional de
empadronamiento bajo la lupa
Immigrant voting in the province of
Buenos Aires: Subnational voter
registration policy under the spotlight
Dra. Ana Paula Penchaszadeh. Investigadora independiente. Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) e Instituto de
Investigaciones Gino Germani, Universidad de Buenos Aires (Argentina). (anapenchas@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0002-9260-7509)
Dra. Julieta Nicolao. Investigadora adjunta. Comisión de
Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires (CIC) y Universidad
Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (Argentina). (nicolao_j@yahoo.com.ar) (https://orcid.org/0000-0002-8083-5301)
Recibido: 19/05/2023 •
Revisado: 25/07/2023
Aceptado: 26/10/2023 •
Publicado: 01/01/2024
Cómo citar este artículo: Penchaszadeh,
Ana Paula, y Julieta Nicolao. 2024. “Voto inmigrante
en la provincia de Buenos Aires: la política subnacional de empadronamiento
bajo la lupa”. Íconos. Revista de Ciencias Sociales 78: 73-93. https://doi.org/10.17141/iconos.78.2024.5956
Resumen
El propósito del artículo es
visibilizar y analizar la trama política, institucional y
burocrático-administrativa implicada en la consolidación de la fuerza electoral
de la población inmigrante residente en la provincia de Buenos Aires
(Argentina). En esta provincia se reconoce, desde 1999, el empadronamiento
automático de las personas extranjeras que cumplen con los requisitos exigidos
por la ley. El análisis se centra en la política de registro y en la
habilitación electoral, para mostrar que se trata de un proceso de largo
aliento, en el que se observan discontinuidades importantes entre las etapas de
sanción, regulación y aplicación. Asimismo, se sustenta en un enfoque
metodológico cualitativo centrado en la consulta y en el análisis integral de
un conjunto diverso de fuentes estadísticas y documentales primarias y
secundarias, así como de entrevistas a informantes clave. Se concluye que la
consigna política del empadronamiento automático, plasmada en la letra de la
ley y resultante de una lucha de ampliación de derechos políticos genuina, ha
requerido de diseños institucionales sumamente complejos sobre los cuales se
han producido importantes avances en los últimos años, pero que, en la
actualidad, siguen descansando en gran medida en la sumatoria de voluntades y
sinergias políticas ad hoc.
Descriptores: Argentina;
empadronamiento; derechos políticos; inmigrante; provincia de Buenos Aires;
voto de migrantes internacionales.
Abstract
The purpose of this
article is to make visible and analyze the political,
institutional, and bureaucratic-administrative
framework involved in the consolidation of the electoral strength of the
immigrant population residing in the province of Buenos Aires
(Argentina). In this province,
since 1999, the automatic registration of foreigners who
meet legal requirements has
been recognized. The analysis focuses
on the registration
policy and on electoral authorization to show that this is
a longterm process, in which there are significant discontinuities between the stages
of sanction, regulation, and application. It is also
based on a qualitative methodological approach centered on the consultation
and comprehensive analysis of
a diverse set of primary
and secondary statistical
and documentary sources, as
well as key informant interviews. It is concluded that
the political call for automatic
voter registration, embodied in the letter of the
law and resulting from a genuine struggle for the expansion
of political rights, has required extremely complex institutional designs on which significant
progress has been made in recent years, but which,
at present, continue to rely largely on
the sum of wills and ad hoc political
synergies.
Keywords:
Argentina; electoral enrolment; political
rights; immigration; Buenos
Aires province; immigrant
vote.
1. Introducción y estado de la cuestión
El objetivo del artículo es
visibilizar la compleja trama estatal que interviene en la confección del
padrón electoral de las personas extranjeras residentes en la provincia de
Buenos Aires (PBA) hasta 2023. Lejos de la pretendida “automaticidad” del empadronamiento,
dispuesta por la ley en este distrito desde 1999, en este texto se analizan los
obstáculos y desafíos políticos, institucionales y burocrático-administrativos
implicados en la consolidación de esta fuerza electoral potencial en el plano
subnacional, la más importante en términos de su peso relativo en la República
Argentina, ya que esta provincia concentra casi la mitad de la población
inmigrante del país (RENAPER 2022).
El reconocimiento de los derechos
políticos de las personas inmigrantes se encuentra directamente relacionado con
una reconfiguración y ampliación del concepto de ciudadanía en una clave
posnacional (Soysal 1994; Faist
2000, 2004; Østergaard-Nielsen 2003; Bauböck 2003; Fox 2005). Como ya se ha explicado en otros
textos, la atribución de tales derechos requiere un ejercicio activo de
desvinculación de los conceptos de nacionalidad y ciudadanía (Courtis y Penchaszadeh 2015; Penchaszadeh y Condori Mamani 2017) en línea con los
planteamientos de otros autores que han trabajado los fundamentos políticos del
voto extranjero, especialmente importantes para la promoción de reformas
normativas en este sentido (Bauböck 2018; Palop
García y Pedroza 2018; Pedroza 2019; Finn 2021). En términos sencillos, se
trata de habilitar un canal alternativo para el reconocimiento de derechos en
general y de los derechos políticos en particular, que no se base
exclusivamente en la posesión de la nacionalidad, sino en el criterio de residencia.[i]
En otras palabras, sumar al criterio exclusivo y excluyente de pertenencia
asociado a la nacionalidad (ligada al nacimiento en un territorio, ius solis, o en una familia, ius sanguinis, o a la naturalización),
el criterio móvil, dinámico y condicional de la residencia (ius domicili) (De Lucas 2006; Escobar
2015; Acosta 2018; Pedroza 2019; Finn 2020, 2023; Umpierrez de Reguero, Finn y Peltoniemi 2023).
En las últimas décadas, la mayoría de
los países latinoamericanos han reconocido, con intensidades y alcances
variables, el voto de las personales no nacionales, asumiendo de modo implícito
o explícito lo injusto y peligroso de mantener silenciada y marginada
electoralmente a una parte de la comunidad en el marco de las democracias
consolidadas (Marin 1998; Bauböck
2006, 2018; Emmerich y Peraza Torres 2011; Beckman
2012; Mason 2012; Palop García y Pedroza 2018; Pedroza 2019; Finn 2020). A su
vez, se observa una interesante proliferación de investigaciones centradas en
el estudio del alcance y el funcionamiento efectivo del voto inmigrante en los
principales países de acogida en la región (Ramírez Gallegos 2013; Courtis 2016; Palop García y Pedroza 2018; Penchaszadeh y Rivadeneyra 2018; Calderón Chelius 2019; Penchaszadeh y Arlettaz 2022; Finn 2023; Umpierrez de Reguero, Finn y Peltoniemi 2023). El presente artículo se centra en las
dinámicas efectivas de acceso al voto de la población extranjera residente en la
PBA, con foco en la política de empadronamiento automático como piedra angular
del reconocimiento de este electorado específico.
Siguiendo a Palop García y Pedroza
(2018, 4), el reconocimiento efectivo del voto extranjero supone un proceso
político complejo integrado por tres grandes etapas: la de sanción, en la que
se establece el alcance del voto (activo o pasivo a nivel nacional, provincial
o municipal, según el tipo de elección: ejecutiva, legislativa o
participativa); la etapa de regulación, donde se definen los límites y las
competencias (métodos de votación, sistema de inscripción del electorado,
autoridades políticas y órganos decisores); y la de aplicación, que estipula
las condiciones de los actos electorales (definición de circuitos y mesas
electorales, tipo de voto: papel electrónico o postal, educación cívica y
campañas de promoción de la participación). Con base en este esquema, el grueso
de las reflexiones e investigaciones que se exponen a lo largo de este artículo
buscan elucidar aspectos centrales del proceso de inscripción del electo- 75 rado
inmigrante bonaerense, es decir, de la etapa de regulación y, en menor medida,
a efectos de ofrecer información sobre el proceso más amplio de reconocimiento
del voto en este espacio subnacional, se detiene en las etapas de sanción y
aplicación.
Los aportes recientes de Umpierrez de
Reguero, Finn y Peltoniemi (2023) también resultan
interesantes y oportunos a la hora de abordar las brechas entre reconocimiento
del voto migrante de iure y de
facto. Mediante un análisis comparado y multinivel, estos
autores afirman la importancia del enfoque transnacional y subnacional y de los
incentivos políticos, pues los diversos cambios institucionales para el
registro de los votantes migrantes tienen por objeto fomentar o desalentar la
participación electoral de este grupo (Wellman 2020; Umpierrez de Reguero, Finn
y Peltoniemi 2023).
Dentro del campo de estudios sobre
inmigración y derechos políticos, el caso argentino reviste especial interés.
En primer lugar, es el principal receptor de migraciones internacionales
provenientes de los países que integran el MERCOSUR, una población extranjera
que supera los 2,3 millones (representa casi el 5 % de la población total),
según estimaciones de organismos internacionales (OIM 2019). En segundo lugar,
este país ostenta una de las legislaciones migratorias más progresistas y
garantistas del mundo (Penchaszadeh 2021). En tercer
lugar, porque se reconoce tempranamente el derecho al voto de las personas
extranjeros residentes a nivel subnacional en prácticamente todas las
provincias[ii]
y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) (Escobar 2015; Pedroza 2019; Penchaszadeh y Arlettaz 2022).
Con la promulgación de la Ley
25.871/2004 se inaugura (no sin contradicciones) una política migratoria basada
en un paradigma de derechos humanos, en el marco de la cual se ratificó un
derecho previamente reconocido a nivel local (provincial o municipal) en muchos
distritos (Escobar 2015; Pedroza 2019; Penchaszadeh y
Arlettaz 2022). Esta norma facilitó de manera amplia
y general la consulta o participación de las personas extranjeras en las
decisiones relativas a la vida pública de las comunidades locales donde residan
(Ley 25.871/2004, art. 11), de conformidad con la legislación nacional y
provincial en la materia. Así, el sufragio activo y pasivo a nivel nacional
continúa siendo una prerrogativa exclusiva de los nacionales en Argentina
(Escobar 2015; Penchaszadeh y Condori Mamani 2017;
Pedroza 2019).
Debido al principio federal de la
República Argentina, la elección de autoridades locales constituye una
competencia reservada a las 23 provincias y a la CABA (distrito federal). En
estos 24 distritos electorales se observan sistemas con alcances y requisitos
diferenciados en materia de voto inmigrante. Sobresale el caso de la PBA ya que
en ella no solo se concentra la mayor cantidad de inmigrantes del país, sino
que además es la jurisdicción en la cual los derechos políticos de las personas
migrantes tienen mayor impacto electoral (Alfonso 2016; Pacecca
2016; Penchaszadeh y Sander 2021; Penchaszadeh
y Arlettaz 2022; Rodrigo 2023).Ahora bien, más allá
de que el voto reviste obligatoriedad para la población extranjera residente en
la provincia en pie de igualdad con la nativa, la participación electoral de
los colectivos migrantes en la PBA (con un techo del 30 %) ha resultado
históricamente reducida en comparación con la de los ciudadanos argentinos (80
% en promedio) (Ministerio de Gobierno de la de la Provincia de Buenos Aires
2020; Penchaszadeh y Sander 2021). Se trata de un
aspecto que denota dificultades y limitaciones asociadas tanto a la
constitución y actualización de los datos de empadronamiento (Alfonso 2016),
como al nivel de conocimiento sobre los derechos políticos, los procedimientos
y dinámicas implicadas y su ejercicio por parte de la comunidad extranjera
(Defensoría del Pueblo 2022; Penchaszadeh y Sander
2021).
En este artículo nos enfocamos en
evidenciar, a través del análisis de datos actualizados e inéditos, las
dinámicas políticas, institucionales y burocráticas implicadas en la
construcción y consolidación del electorado migrante “potencial” en la PBA a lo
largo de la última década. Se buscará así arrojar luz sobre la ficción de la
automaticidad declarada en los procesos de empadronamiento, mostrando la
compleja trama estatal comprometida en la regulación y aplicación del derecho a
la habilitación electoral de la población inmigrante bonaerense.
Para avanzar en esta línea, se ofrece
una breve consideración metodológica, luego se presenta el marco
jurídico-normativo que regula el acceso al voto de la población inmigrante en
la PBA y seguidamente se introducen datos relativos a la importancia estratégica
de esta provincia a nivel migratorio en el contexto argentino y al impacto
electoral potencial del colectivo extranjero en dicha jurisdicción.
Finalmente, se abordan los principales nudos críticos
en la traducción efectiva de los derechos políticos de la población inmigrante
y las acciones llevadas a cabo por el gobierno de la PBA desde 2020 hasta la
actualidad[iii]
para garantizar el empadronamiento “automático”.
2. Materiales y métodos
Para la investigación en la que se
basa este texto se adopta una metodología de análisis cualitativo y un enfoque
analítico-descriptivo que se sustenta en la sistematización, en la consulta y
en el análisis integral de un conjunto diverso de fuentes estadísticas y
documentales primarias y secundarias. La elaboración del marco jurídico
normativo que regula el voto extranjero en la PBA se nutre de la reunión y el
análisis de normas constitucionales, leyes nacionales y provinciales atinentes
al campo de los derechos de las personas migrantes y a la participación
política, así como de resoluciones y disposiciones específicas que regulan los
procesos electorales y de convenios celebrados entre distintos organismos
pertinentes, entre otros.
Para la contextualización del ámbito
migratorio bonaerense y el análisis de la evolución de la fuerza electoral
potencial de la población migrante, se apeló a la consulta 77 de datos censales elaborados
por el Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina
(INDEC) y por la Dirección Nacional de Población con base en los datos
administrativos del Registro Nacional de las Personas (RENAPER). Del mismo
modo, se trabajó con estadísticas provistas por la Junta Electoral de la PBA,
obtenidas mediante distintos pedidos de acceso a la información pública que se
elevaron a este órgano en 2019, 2021 y 2023, para conocer la evolución de los
padrones desde 2009. Se toma este último año como punto de partida para el
análisis debido a que inaugura la obligatoriedad del voto de los residentes
extranjeros en la provincia, que coincide además con otros procesos de
relevancia a nivel nacional como fue la digitalización en la identificación de
nacionales y extranjeros, y en la emisión del DNI a cargo del RENAPER (Decreto
1501/2009). Este aspecto ha sido central para la concreción de los procesos que
se estudian. Hay que añadir que no se dispone de estadísticas consolidadas en
materia de empadronamiento de extranjeros en la etapa previa a 2009.
El análisis de las brechas emergentes
y de la reconstrucción de los procesos administrativo-burocráticos involucrados
en los últimos años, toman como base central dicho marco legal en complemento
con la consulta de informes de gestión interna de áreas clave de la
administración provincial –algunos publicados y otros consultados mediante
pedidos de acceso a la información pública–. Se realizaron cuatro entrevistas
en modalidad virtual entre febrero y mayo de 2023 a referentes clave dentro del
entramado de actores institucionales implicados en la política bonaerense de
empadronamiento de la población extranjera.
Entre las personas entrevistadas se encuentran dos
subsecretarios de Asuntos Electorales y Parlamentarios del Ministerio de
Gobierno de la PBA, uno de ellos desarrolló sus funciones entre 2019 y 2021 y
el otro se encontraba en el cargo al momento de publicado el artículo, la
subsecretaria de Políticas Poblacionales dependiente del Ministerio de Gobierno
de la PBA, en funciones desde 2021 y al director de Migrantes y Pluralismo
Cultural de la municipalidad de Pilar. El diseño e implementación de estas comunicaciones
estuvo orientado al análisis de la trama político-administrativa involucrada
durante el periodo de estudio en el empadronamiento automático de extranjeros
en la PBA. Además, la investigación se complementa de forma integral y
transversal con algunos estudios de corte académico.
3. Análisis y resultados
El marco jurídico-normativo que
regula el voto extranjero en la PBA se halla integrado por un conjunto de
normas constitucionales, por leyes específicas con sus respectivas
modificatorias y por resoluciones y disposiciones procedimentales pertinentes.
En 1994, con la última reforma constitucional, la PBA reconoció el derecho al
voto inmigrante al disponer que “los extranjeros gozarán en el territorio de la
Provincia de todos los derechos civiles del ciudadano y de los demás que esta
Constitución les acuerda” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires 1994,
art. 34) y que “la atribución del sufragio popular es un derecho inherente a la
condición de ciudadano argentino y del extranjero en las condiciones que
determine la ley” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires 1994, art. 59).
En este artículo se definió la
ampliación del voto inmigrante del nivel municipal (derecho que ya tenían
garantizado) al provincial, permitiéndoles elegir, además de intendentes,
concejales y consejeros escolares en las elecciones municipales, los cargos de
gobernador y vicegobernador y legisladores provinciales en este nivel. En
cuanto al sufragio pasivo, los residentes extranjeros solo pueden ser electos
concejales en los municipios, pero sin exceder la tercera parte de la
composición total del concejo deliberante.
Ahora bien, tanto para poder elegir
como para ser elegidas, las personas extranjeras deben estar inscriptas en el
Registro Especial de Electores Extranjeros, el cual confecciona la Junta
Electoral y está regulado por la Ley 11.700/1995 y por su modificatoria, la Ley
12.312/1999. Estas leyes proporcionan al migrante –mayor de 18 años, que sepa
leer y escribir en idioma nacional y que cuente con una residencia inmediata de
dos años en el territorio de la PBA– el derecho a sufragar en todos los
comicios provinciales y municipales y a pronunciarse en todo tipo de consulta
popular y en los plebiscitos contemplados en la Constitución provincial (Ley
11.700/1995, art. 1). Para ello debe acreditar su identidad exclusivamente
mediante DNI, revistiendo su inscripción el carácter de definitiva y válida
para todos los actos electorales futuros (Ley 12.312/1999, art. 2).
Ahora bien, el circuito implicado en la confección de
dicho padrón especial atraviesa tres pasos principales, que, como se observará
más adelante, involucran una compleja trama estatal con participación de
distintos organismos regidos por determinados mandatos y por prácticas
procedimentales (Ley 11.700/1995, art. 3). Este proceso conta de tres pasos:
•
Paso 1: el Registro Provincial de las
Personas (RPP) debe confeccionar y publicar listas provisorias de los
extranjeros residentes en la provincia por distritos municipales a partir de la
información de todas aquellas personas que hayan obtenido su DNI, sin que sea
necesaria la inscripción personal por parte de los mismos (o sea, “inscripción
automática” según fundamentos de la Ley 12.312/1999). Con esta información,
sumada a la de padrones de años anteriores, se conforma el registro de
electores provisorio (Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires 79 2020).
•
Paso 2: una vez publicadas las listas, y
durante el lapso que la Junta Electoral determine a tal efecto, las personas pueden
reclamar ante las delegaciones del RPP, de forma particular y por escrito, las
omisiones, inscripciones indebidas o datos erróneos que se adviertan en las
listas provisorias.
•
Paso 3: vencido el plazo para efectuar
reclamos y realizar modificaciones, el RPP debe elevar a la Junta Electoral la
nómina de los inscriptos y los reclamos o cambios receptados. Esta última, debe
aprobar el Registro Especial de Electores Extranjeros depurado y definitivo y
publicarlo junto con el registro electoral para las elecciones provinciales 45
días antes de la realización de las mismas.
Como puede observarse, este circuito
tiene limitaciones diversas, pues demanda diseños institucionales complejos y
la puesta en marcha de una maquinaria estatal activa y coordinada que no fue
prevista por el marco normativo y que ha requerido muchos años para ser
calibrada. Finalmente, no puede dejar de considerarse en la descripción de este
marco jurídico que, a partir de diciembre de 2009, con la adhesión de la PBA al
régimen de selección de candidatos a través de elecciones primarias abiertas,
simultáneas y obligatorias (PASO), mediante la sanción de la Ley 14.086 se
estableció la obligatoriedad del voto extranjero en la provincia, disponiéndose
que el incumplimiento del deber de votar tendrá la misma sanción para
nacionales que para migrantes (Alfonso 2016).
Migración internacional en la provincia de Buenos Aires: registros y
subregistros
Según el último Censo Nacional de
Población, Hogares y Vivienda de 2010, en la PBA residían 941 830 personas de
nacionalidad extranjera sobre un total de 15 625 084 habitantes (lo que implica
un peso relativo del 6 %) (INDEC 2010). De acuerdo con la misma fuente, más del
50 % de la población inmigrante de Argentina se concentraba en la PBA. Estos
números, claramente desactualizados y ajenos a las dinámicas de las movilidades
poblacionales de los últimos 12 años, constituyen el último registro sistematizado
en relación con la cantidad de inmigrantes que habitan la PBA. Una situación
que constituye un problema central a la hora de delinear políticas públicas que
garanticen el acceso a los derechos de la población bajo estudio y que podría
saldarse con la publicación de los datos del censo de 2022.
Frente a estas limitaciones, resultan interesantes los
datos aportados por el RENAPER para caracterizar mejor el peso relativo de la
población migrante bonaerense.[iv]
Para agosto de 2022 el organismo estimó que el número de personas extranjeras
residentes en la provincia con DNI digital ascendía a 1 411 097 (RENAPER 2022).
Dentro de dicho universo, el 70 % está constituido por personas de tres
nacionalidades: paraguaya (con amplia predominancia sobre el resto), boliviana
y peruana, 80 como
se muestra en la figura 1.
Figura
1.
Población migrante en la provincia de Buenos Aires con DNI digital, según país de nacimiento
Elaborada
con base en la información proporcionada por el RENAPER en agosto de 2022.
Según esta misma fuente, la PBA
concentra el 46,5 % del total de la población migrante que cuenta con un DNI
argentino a nivel país, lo cual ratifica la relevancia estratégica de esta
jurisdicción para el estudio del impacto electoral de la población extranjera.
Resulta importante tener en cuenta que las personas extranjeras solo pueden
tramitar el DNI argentino ante el RENAPER una vez que la Dirección Nacional de
Migraciones (DNM) ha resuelto favorablemente su solicitud de radicación
temporal o permanente en el país. En la medida en que la posesión del DNI
argentino es condición para la inscripción automática –es decir, por parte del
Estado provincial– en el padrón especial de electoras y electores extranjeros
bonaerenses, el presente análisis le reconoce un lugar de clara relevancia al
proceso de regularización migratoria (DNM) y documentaria (RENAPER) implicado
en la habilitación electoral efectiva de esta población.
Adicionalmente, vale señalar que la provincia se
divide territorialmente en ocho secciones electorales, cada una de las cuales
reúne un número variable de partidos (subdistritos),
con excepción de la octava que pertenece a la sección capital (La Plata es un subdistrito único). Como podrá observarse más adelante, la
distribución de la población extranjera por sección electoral, según los datos
de empadronamiento de 2021, coincide con la información que ofrecen los últimos
datos censales que indican que casi el 50 % de la población extranjera
bonaerense se concentra en la tercera 81 sección electoral, acumulando junto a la primera
sección prácticamente el 80 % del electorado migrante (INDEC 2010).
4. Evolución del padrón de electoras y electores migrantes de la
provincia de Buenos Aires, 2009-2023
En este segmento se evidencia la evolución
en el nivel de empadronamiento de la población extranjera en la PBA durante los
últimos 14 años, tomando como punto de partida el año 2009. Además, y más allá
que el artículo se centra en los procesos de implementación de la inscripción
automática de este electorado, se asume que estos procesos producen efectos
concretos, medibles estadísticamente (por ejemplo, volumen y características de
los empadronados, orientación del voto o tasas variables de participación) que,
si bien no son el objeto directo de esta indagación, permiten contextualizar y
entender mejor los intereses políticos y electorales en juego.
Como se aprecia en la figura 2, la
evolución cuantitativa del número de electores extranjeros en la provincia
muestra una curva con comportamiento ascendente en números absolutos para el
periodo escogido, con la sola excepción de la etapa 20112013, en la cual se
produce no solo una clara interrupción de dicho crecimiento, sino una
involución. Si se atiende específicamente a la evolución bianual desde 2009
hasta 2023 (figura 2), es decir, cada dos años cuando se celebran comicios,
existen tres bienios con porcentajes de incremento que resultan de interés para
este análisis (2009-2011, 2013-2015 y 2019-2021).
Ahora bien, para comprender estas variaciones
porcentuales positivas del padrón de migrantes no puede soslayarse que en estos
tres periodos gobernaba la provincia el peronismo kirchnerista, una fuerza
partidaria claramente favorecida por el voto inmigrante bonaerense (incluso
esta tendencia se mantuvo cuando el peronismo perdió la gobernación en las
elecciones de 2015, sin embargo, obtuvo el 49,3 % de los votos en las mesas de
migrantes). Aunque excede el propósito de este artículo, es preciso tener en cuenta
este incentivo político-partidario a la hora de analizar el interés por
consolidar e implementar políticas públicas segmentadas y focalizadas en
materia de derechos electorales (Wellman 2020; Umpierrez de Reguero, Finn y Peltoniemi 2023).
Figura 2. Evolución del
número de migrantes que votan en la
provincia de Buenos Aires, 2009-2023
Elaborada
con base en información proporcionada por la Junta Electoral de la PBA entre
2019 y 2023.
Respecto a las características y a la composición de
la población migrante empadronada (figura 3), según las cifras provisorias
aportadas por la Junta Electoral de la PBA hasta mayo de 2023, el número total
ascendió a 930 173, cifra que refleja un incremento aproximado del 6 % en
relación con el padrón de 2021. De este universo, 52,8 % son mujeres y 47,2 %
hombres. Asimismo, ratificando la tendencia antes expuesta, el 44 % son
migrantes de origen paraguayo, que junto a quienes provienen de Bolivia y Perú
representan el 71 % del electorado extranjero bonaerense.[v]
La distribución del padrón según
sección electoral de pertenencia (figura 4), revela lo que se adelantó
anteriormente: casi la mitad del electorado inmigrante bonaerense fija su
domicilio en la tercera sección, que junto a la primera concentran el 85 % del
total de personas extranjeras habilitadas para votar.
Figura 3. Padrón provisorio
de personas migrantes habilitadas en 2023
según nacionalidades de origen
Elaborada
con base en información proporcionada por la Junta Electoral de la PBA en mayo
de 2023.
Figura 4. Migrantes que
pueden votar según sección electoral de residencia, 2023
Elaborada
con base en información proporcionada por la Junta Electoral de la PBA en mayo
de 2023.
Nota: Se trata de un padrón electoral
provisorio para 2023.
Acerca de la distribución por género de la población
migrante, cabe señalar que, siguiendo la pauta general de la población
extranjera a nivel de país, se observa una leve feminización de este colectivo
(manteniéndose el peso relativo de las mujeres entre un 52 % y un 53 %). Tanto
el origen nacional como las determinaciones sociodemográficas asociadas a la
edad y al género son factores importantes a la hora de explicar los
comportamientos político-electorales y las diferencias al interior del
heterogéneo colectivo inmigrante (Debandi, Nicolao y Penchaszadeh 2020;
Defensoría del Pueblo 2022; Penchaszadeh y Arlettaz 2022). La intersección de este conjunto de
variables con las dinámicas estructurales y coyunturales que definen el voto
extranjero bonaerense deben tenerse en cuenta para comprender eventualmente los
bajos niveles de participación, es decir, la brecha entre el electorado
“potencial” (definido por los padrones) y el electorado “efectivo” (los votos
emitidos). Este último indicador se aprecia en la figura 5.
Figura 5. Evolución de la
tasa de participación electoral migrante
en la provincia de Buenos Aires
Elaborada
con base en información proporcionada por la Junta Electoral de la PBA entre
2019 y 2023.
La curva de participación electoral migrante en la PBA
muestra una tendencia claramente ascendente y positiva en el periodo 2009-2019.
En 2021 se observa por primera vez una disminución en la tasa de participación,
fenómeno que podría deberse a la pandemia por la covid-19, que afectó
particularmente a estos comicios, y que se enmarca en una tendencia más amplia
de descenso histórico en los niveles de participación del electorado nacional.
Ahora bien, en relación con los niveles de participación (y una vez más, sin
constituir el núcleo central del artículo, pero sí a los fines de brindar
contexto al análisis), también es importante tener en cuenta que, debido a los
importantes saltos en los niveles de empadronamiento observados (figura 2),
detrás de la tasa de participación electoral (que se obtiene de la diferencia
entre el número de migrantes empadronados y de votos emitidos) se esconde un
crecimiento sostenido del número de votantes migrantes que en términos
absolutos efectivizan su voto elección a elección. Así, si bien de 2019 a 2021
la tasa de participación cayó del 30 % al 27 %, debido al incremento del padrón
en 31 %, el número de votos totales emitidos aumentó de 2019 a 2021,
manteniéndose una tendencia al alza en el número de personas migrantes que participan
en los actos eleccionarios bonaerenses.
5. La trama estatal en el empadronamiento de personas
extranjeras en la provincia de Buenos Aires o la ficticia automaticidad
Sobre la base del marco jurídico
expuesto anteriormente y mediante la presentación de estadísticas, pretendemos
evidenciar que la construcción del registro especial de electores extranjeros
de la PBA dista mucho de ser “automática”. Efectivamente, la traducción
efectiva de los derechos políticos de la población migrante en la dimensión de
empadronamiento, demanda un sinnúmero de acciones complementarias y adicionales
por parte de un Estado activo y articulado en su maquinaria multinivel y de una
clara voluntad política en tal dirección.
Vale reconocer, en términos de
recorrido normativo que, antes de la sanción de la Ley 12.312/1999 (que
modificó la Ley 11.700/1995), la inscripción del electorado extranjero era
exclusivamente voluntaria y recaía en cada migrante que se acercara a la delegación
del RPP de la localidad donde fijaba su domicilio, previa presentación 85 de su respectivo DNI.
En el año 1999, con la sanción de la
Ley 12.312, se plantea la necesidad de automatizar el empadronamiento de las
personas migrantes que cumplieran con los requisitos exigidos, a fin de
garantizar sus derechos electorales sin que la persona interesada se viera
obligada a realizar los respectivos trámites. Esto significa que, en teoría,
desde el momento en que obtiene su DNI el residente extranjero debía ser
inscripto –de forma automática y definitiva– en el listado provisional que
confecciona el RPP para poder ser elector a nivel municipal y provincial.
Sin embargo, dicha ley no previó un
mecanismo ni de empadronamiento automático ni de depuración del padrón especial
de extranjeros. Así, atendiendo a la Disposición 271 (Decreto 1501/2009) que
determina los procedimientos administrativos internos del RPP para la formación
y actualización del Registro Actualizado de Ciudadanos Extranjeros, se
estableció, una vez más, un mecanismo de tipo manual y no se señaló ningún
procedimiento de intercambio de información entre el RPP y otros organismos
relevantes para facilitar el cruzamiento y la validación de los registros
actualizados (Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires 2020).
La Disposición 271 establece dos mecanismos
administrativos para el empadronamiento y la actualización de la nómina de los
extranjeros residentes en condiciones de votar. El empadronamiento activo, que
recae, una vez más, en el ciudadano extranjero que puede realizarlo en
cualquier delegación del RPP mediante inscripción expresa solicitando su
inclusión, y la actualización, que remite a las altas, bajas, cambios de
domicilios que el RPP remite periódicamente a la Junta Electoral de la
provincia con base en las novedades que informan los extranjeros en las
distintas delegaciones del RPP.
Otra dificultad adicional que surgió
con la emergencia del empadronamiento “automático” es que quedó en un ámbito de
indefinición la situación de todas aquellas personas extranjeras que se habían
empadronado voluntariamente en la etapa previa. Si bien resultaba lógico que su
pase al nuevo padrón fuera también automático, en la práctica se ha constatado
que ello no fue así en todos los casos (Alfonso 2016). La situación descrita se
mantuvo inalterable hasta 2021 cuando se suscribe un convenio entre el DNM, el
RENAPER y la RPP para la articulación y el cruzamiento efectivo de información
entre las partes, lo cual marca un hito para la transferencia
interinstitucional de datos actualizada, insumo clave para el pretendido
empadronamiento automático. Tal acuerdo, vale decir, descansó directamente en
la voluntad política de la entonces máxima autoridad a cargo del Ministerio de
Gobierno de la PBA –del cual depende el RPP– y del ministro del Interior de la
Nación –en cuya cartera funcionan tanto la DNM como el RENAPER–. Ambos le
dieron un lugar de relevancia en su agenda al voto inmigrante y traccionaron la
formalización de este compromiso que, cabe señalar, no debiera haber requerido
de convenio alguno, sino fluir naturalmente en un circuito previsto por ley
(entrevista a subsecretario de Asuntos Electorales y Parlamentarios de la PBA,
4 de mayo de 2023).
Continuando el recorrido propuesto, y
volviendo a la descripción original, existen entonces actualmente dos canales
para ingresar al padrón de extranjeros: aquel que deviene del armado de la
lista provisoria que confecciona el RPP sobre la base de información de las
personas con DNI con domicilio en la provincia que le proporciona el RENAPER; y
el mecanismo reactivo, caso a caso, y voluntario, que emprenden aquellas
personas que consultan el padrón provisorio en los tiempos normados, y que ante
la detección de omisiones u errores elevan por escrito la incorporación de este
tipo de novedades registrales. A continuación, analizamos la maquinaria estatal
implicada en cada uno de ellos.
En cuanto al primer canal, tiene una
dependencia directa de instancias preliminares de registro de la población
migrante en Argentina. La DNM cumple el rol de registro primario, pues tramita
y resuelve la radicación temporaria o permanente de la población extranjera
(Ley 25.871/2004), condición sine qua non
para gestionar su DNI ante el RENAPER (Ley 17.671/1968). Estos dos organismos
han compatibilizado sus sistemas en los últimos años, de forma que la persona
migrante realiza un “trámite consolidado” que automáticamente se inicia en la
DNM y culmina en el RENAPER (una vez que la persona obtiene su DNI) (entrevista
a director de Migrantes y Pluralismo Cultural del municipio Pilar, 22 de
febrero de 2023). El Registro Provincial de las Personas asume luego las
facultades de registro y expedición del DNI de esta población cuando los
extranjeros cambian de domicilio o tramitan un nuevo documento de identidad.
Por añadidura, las listas provisorias
que arma el RPP quedan indirectamente sujetas al alcance e intensidad de las
políticas de regularización y documentación que centraliza el Gobierno nacional
en cada periodo y administración. Luego de una etapa regresiva como la que se
vivió en Argentina en materia de gestión migratoria en el periodo 2016-2019 y
del apagón administrativo durante buena parte del primer año pandémico, a
partir de 2021 se observa desde la DNM un impulso importante de su política de
regularización descentralizada, que implica un considerable despliegue
territorial que canaliza a través de programas como los de oficinas móviles o
abordaje territorial.
Estos programas se desarrollan para
iniciar y dar seguimiento a trámites de radicación en distintos territorios
densamente poblados por migrantes pero alejados de las delegaciones del
organismo, o poco accesibles para los colectivos extranjeros. También ha
definido la sumatoria a su estructura descentralizada de dos nuevas oficinas
migratorias en territorio bonaerense (La Matanza y Lomas de Zamora) que se
añaden a las seis delegaciones y a las dos oficinas preexistentes en la
provincia, convirtiéndose estos municipios en los que absorben la mayor
cantidad de migrantes de la PBA. En complementación con ello, también se
observa un fortalecimiento y sinergia del conjunto de sistemas de registro de
la población migrante, donde además de la DNM, el RENAPER ha reportado mayores
niveles de eficiencia y celeridad en el otorgamiento 87 efectivo de DNI a la
población extranjera. Todo lo expuesto se esperaría que impacte positivamente
en el padrón definitivo de extranjeros para las elecciones de 2023.
Respecto del segundo canal abierto
para empadronamiento de extranjeros, el “mecanismo caso a caso”, no puede dejar
de considerarse la ausencia de una política general de Estado prevista en la
génesis de tal acción, que recae en el ejercicio de identificar la voluntad de
un sujeto que quiere participar en el proceso eleccionario, que se toma el
trabajo de leer el padrón electoral y que desde ahí motoriza su modificación.
Ante ese escenario, en los últimos años distintas agencias provinciales y
Gobiernos locales vienen trabajando, más o menos articuladamente, pero en la
misma dirección, para traccionar esta modalidad de inscripción por goteo. Un
rol importante es el que ha adoptado la Subsecretaría de Asuntos Parlamentarios
y Electorales de la PBA, en articulación con los municipios y con los programas
de abordaje territorial en los que participan la DNM, el RPP, entre otras
agencias. Por ejemplo, el Festival Identidad Migrante fue lanzado en marzo de
2023 para motorizar el mecanismo de inscripción “caso a caso” en algunas
localidades bonaerenses con alta presencia de población migrante.
La labor de esta subsecretaría se
refuerza a través de espacios y de acciones complementarias; un ejemplo es el
de los consejos poblacionales inaugurados por Resolución Provincial 338/2022
desde la Subsecretaría de Población de la PBA, donde distintas carteras
provinciales y municipales se reúnen para dar tratamiento a temáticas
poblacionales y migratorias. Aquí el tema empadronamiento ha absorbido la mayor
parte de la agenda con los municipios (entrevista a subsecretaria de Políticas
Poblacionales de la PBA, 18 de abril de 2023); a lo que se suman las obras
realizadas por la Defensoría del Pueblo de la PBA en diversos distritos
bonaerenses en cuanto a la promoción del derecho al voto inmigrante, entre
otras acciones.
En este marco, con vistas a las
elecciones de 2023, la Junta Electoral promovió la apertura anticipada de los
canales del Registro Provincial de las Personas para la recepción de reclamos y
la depuración del padrón provisorio desde el 7 noviembre de 2022 y por el plazo
de 120 días hasta el 6 de marzo del año siguiente (Junta Electoral de la
Provincia de Buenos Aires 2022), un margen de tiempo extraordinario. La propia
página de la Junta Electoral permite hacer las modificaciones por ese medio,
así como rectificar datos o errores (sobre el nombre, DNI, domicilio), pero
también incorporaciones: si la persona interesada no se encuentra con su DNI
puede solicitar el alta en la web.
Además, se agregó luego una nueva
apertura de 60 días adicionales que son los previstos por la ley electoral
(vigentes mientras se escribe este artículo). El rol de los municipios en la
divulgación de este canal se vuelve entonces crítico en tanto “primer
mostrador” de acceso para la población extranjera, lo que ha provocado que en
los últimos años proliferaran áreas municipales con agendas migratorias ligadas
principalmente al asesoramiento en trámites de regularización, a lo que se
suman acciones de divulgación de derechos políticos y de promoción de su
empadronamiento (Nicolao 2023).
Ahora bien, la ley marca también que
las personas migrantes para convertirse en electores en la PBA deben tener 18
años o más, una residencia inmediata de dos años en la provincia, saber
escribir y leer el idioma nacional, y lo cierto es que no existen mecanismos de
depuración del padrón con base en esos criterios, sino que solo cuenta la
acreditación del DNI. Pero esto nada más ocurre cuando se trata del primer paso
del circuito de empadronamiento, basado en el traslado de información del
RENAPER al RPP, ya que en el segundo canal (sistema caso a caso) el
procedimiento difiere, generando condiciones desiguales de acreditación de
requisitos y pidiendo que se demuestre los dos años de residencia efectiva.
Además de tales discrepancias, el
hecho de que no estén garantizados los mecanismos para depurar el padrón
especial de extranjeros sobre la base del conjunto de requisitos que dispone la
Ley 11.700/1995, deja expuesto el proceso eleccionario al riesgo de impugnación
respecto del voto inmigrante. Esto ocurre porque no hay manera de demostrar que
todas las personas que conforman el registro, y efectivamente sufragaron,
cumplen con los mismos (entrevista a subsecretario de Asuntos Electorales y
Parlamentarios de la PBA, 4 de mayo de 2023).
Otro aspecto adicional, que suma
Alfonso (2016) en la misma tesitura, es que tanto residentes temporarios como
permanentes estarían en condiciones de ser electores pues ambos reciben su
correspondiente DNI cuando obtienen cualquiera de estas categorías de
residencia, y las normas que rigen el voto extranjero en la PBA no establecen
diferencias entre ellas. De hecho, se ha corroborado que el padrón de
extranjeros incluye tanto a residentes permanentes como temporales. Sin
embargo, esto no ha funcionado siempre en cuanto premisa, pues ante las
distintas consultas realizadas a la Junta Electoral de la PBA (Pacecca 2016), la respuesta ha sido que solo pueden
empadronarse extranjeros con residencia permanente. Lo mismo se desprende de
las declaraciones públicas de funcionarios provinciales (entrevista a
subsecretario provincial de Asuntos Electorales y Parlamentarios de la PBA, 22
de marzo de 2023).
Finalmente, cabe remarcar que resulta
sumamente dificultoso observar cómo impactan los avances y las acciones
descritas en la constitución de los padrones especiales de migrantes, ya que la
compleja trama estatal que se pone en marcha para alcanzar la pretendida
automaticidad también atañe a los mecanismos de depuración de dicho padrón. Por
ejemplo, los últimos datos proporcionados por la Junta Electoral, el 6 de mayo
de 2023, que remiten al listado provisorio de extranjeros sobre el cual aún se
encuentra abierta la posibilidad de realizar altas “uno a uno”, marcan un
incremento bienal absoluto y relativo menor (2021-2023) que el alcanzado en la
etapa anterior (2019-2021). Sin embargo, esto podría no deberse a una baja en
el ritmo de empadronamiento, sino a mecanismos más eficientes de limpieza de
dicho padrón realizados en este último tramo (eliminando, por ejemplo,
migrantes que han retornado a su país de origen, que han fallecido o que han
cambiado de jurisdicción).
6. Conclusiones
El grueso de las políticas llevadas a
cabo por parte del conglomerado intergubernamental de actores involucrados en
el empadronamiento de la población extranjera residente en la PBA ha revelado
la ausencia de una previsión estatal temprana sobre las implicancias
institucionales de la ampliación de los derechos políticos para el colectivo
extranjero y, sobre todo, de los mecanismos estatales necesarios para
garantizar el cambio del registro voluntario al registro automático de
electores y electoras migrantes desde 1999. Ilustrar el complejo proceso de
reconocimiento efectivo de la automaticidad de la inscripción, es decir, las
brechas entre su sanción, regulación y aplicación ha representado el objetivo
central de este trabajo.
A lo largo de estas páginas se
demostrado que el proceso de empadronamiento no tiene nada de automático, pues
se requiere de un Estado activo y sumamente coordinado para su implementación.
En la conquista del derecho a la inscripción inmediata de aquellas personas
inmigrantes que cumplen con los requisitos dispuestos por la ley (ciertamente
genuina), se ha perdido de vista que, para convertir la letra de la ley en una
realidad efectiva, se requieren diseños institucionales sumamente complejos
sobre los cuales se han producido importantes avances en los últimos años, pero
que todavía siguen descansando en gran medida en una sumatoria de voluntades
políticas y sinergias institucionales ad hoc.
Por supuesto que el análisis de los nudos críticos
relevados en torno al empadronamiento automático de inmigrantes en la PBA no
agota la discusión sobre el ejercicio efectivo de los derechos políticos de
esta población. Luego de su registro comienza otro capítulo fundamental
relacionado con la construcción del electorado efectivo, o sea, de aquella
porción de la población migrante empadronada que participa en los comicios,
que, como ya fue expuesto, no ha logrado romper el techo histórico del 30 %.
Aquí se ponen en juego variables distintas relacionadas con los procesos de
consolidación de una cultura política electoral migrante y de la movilización
de nuevos incentivos político-electorales para captar un voto claramente
estratégico en contextos de difícil agregación de mayorías.
Apoyos
Esta investigación ha sido financiada por el Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina y
por la Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires,
institución en la cual las autoras desarrollan actividades
científico-tecnológicas.
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Entrevista a subsecretario de Asuntos Electorales y
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Entrevista a subsecretario de Asuntos Electorales y
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