Presentación del dossier Sistemas electorales subnacionales en América Latina
Introduction to dossier Subnational electoral systems in Latin America
Editores del dossier / Editors of dossier
Dr.
Tomás Dosek. Profesor asociado.
Departamento de Ciencias Sociales, Pontificia Universidad Católica del Perú
(Perú).
(tdosek@pucp.pe) (https://orcid.org/0000-0003-4297-8456)
Dr.
Antonio Cardarello. Profesor
adjunto. Universidad de la República (Uruguay).
(salvador.cardarello@cienciassociales.edu.uy)
(https://orcid.org/0000-0003-2355-9993)
Dra.
Flavia Freidenberg. Investigadora
titular. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma
de México (México).
(flavia@unam.mx) (https://orcid.org/0000-0001-9905-0777)
Introducción
En julio de 2019 el Congreso de la
República de Colombia introdujo la posibilidad de una segunda vuelta electoral
para la elección de la alcaldía de Bogotá a partir de 2023. El nuevo sistema
estipula que, si la candidatura más votada no obtiene la mayoría absoluta de
votos o el 40 % con una diferencia de 10 puntos sobre la segunda persona más
votada, se daría una segunda vuelta tres semanas después de la primera. Esto lo
asemeja al sistema electoral para la presidencia en Bolivia o Ecuador.
La realización de las segundas
vueltas en las elecciones presidenciales en América Latina, una de las
principales tendencias en la región durante el periodo democrático actual (Zovatto y Orozco Henríquez 2008), ha sido ampliamente
estudiada en la literatura comparada. Sin embargo, los cambios implementados
tras esa reforma y otras reglas electorales en los niveles subnacionales de los
sistemas políticos han recibido escasa atención. Por tanto, se conoce
relativamente poco sobre la manera en la que funcionan los sistemas electorales
subnacionales, cuáles son las razones de sus reformas y qué consecuencias
tienen para la competencia política, para la representación o para la
gobernabilidad democrática.
El reciente “giro subnacional” en la
política comparada (Giraudy, Moncada y Snyder 2019) y el creciente interés por la política
subnacional en las últimas dos décadas no han mejorado esta situación. La nueva
mirada permitió ir superando los sesgos nacionalizantes
de la política que caracterizaron tradicionalmente el estudio de los partidos
políticos, los sistemas electorales, la representación política y otros
fenómenos políticos (Dosek y Freidenberg
2013; Freidenberg y Suárez-Cao 2014; Giraudy, Moncada y Snyder 2019).
En América Latina, si bien el interés por las elecciones y por la
representación política subnacional ha sido un área más prominente (Dosek y Varetto 2023), el estudio
de las reglas electorales y sus cambios aún requiere mayor atención.
Este vacío en la literatura avala la
necesidad de entender mejor las reglas de juego a través de las cuales se
eligen las autoridades políticas, desde una mirada subnacional y multinivel.
Tras las reformas de descentralización (y recentralización) en la región, la
política se ha vuelto cada vez más multinivel y los cargos políticos
subnacionales más visibles y con mayor impacto sobre el nivel nacional. Las
recientes reformas electorales en las provincias y en los municipios han
cambiado no solo los incentivos institucionales con los que cuentan los hombres
y las mujeres que se dedican a la política, sino también las dinámicas de la
representación política subnacional. Los ejemplos abundan.
En los últimos cinco años tres países
prohibieron la reelección indefinida en las alcaldías: Chile, Costa Rica y
Ecuador (Dosek 2019). La introducción de cuotas y de
la paridad de género modificó significativamente la participación y la
presencia de las mujeres en los Gobiernos subnacionales (Batlle, Miranda y
Suárez-Cao 2021;
Freidenberg
et al. 2018). Las candidaturas alternativas a los partidos políticos, como las
independientes o las organizaciones políticas subnacionales, permitieron que en
muchos países se abriera el juego político subnacional, lo cual, a su vez,
implica mayores desafíos para las élites políticas (Dosek
y Alva 2023). Estas nuevas realidades requieren otros “lentes analíticos” que
superen el estudio de los sistemas políticos desde una mirada nacional.
Estas reformas modificaron diversos
aspectos relacionados con el tipo de partidos políticos que pueden participar
(Perú, Ecuador, Costa Rica), la representación política de las mujeres (México,
Bolivia, Argentina, Costa Rica, Ecuador, Perú), los límites a la reelección
(Chile, Perú, Costa Rica, Ecuador), la violencia política de género (México,
Perú, Bolivia), la composición de los cuerpos legislativos subnacionales (El
Salvador, Perú) o la introducción de nuevos cargos de elección popular (Chile,
Uruguay, Perú). Por tanto, el “activismo reformista electoral” en América
Latina (Freidenberg y Dosek
2016a) es recurrente, tiene consecuencias multiniveles y a nivel subnacional, y
requiere nuevos análisis para entender cómo funcionan actualmente las reglas
electorales subnacionales.
Los estudios empíricos de los
sistemas electorales subnacionales son escasos, y más aún los de perspectiva
comparada[i]. De hecho, el trabajo de Molina (2007) sigue
siendo el más completo, pues compara los principales componentes de los
sistemas electorales a nivel subnacional en los 18 países de América Latina. En
la misma línea, Cardarello (2011a) estudió los
elementos básicos de los sistemas electorales locales (tanto ejecutivos como
legislativos) de todos los países latinoamericanos. Otras investigaciones
pusieron énfasis en diversos elementos de los sistemas electorales: Suárez-Cao
(2016) examinó los sistemas electorales de las gubernaturas, mientras que Dosek (2019) revisó las reglas de reelección local en la
región y sus cambios recientes. En términos generales, Freidenberg
y Suárez-Cao (2014) analizaron la congruencia de los sistemas de partidos
latinoamericanos, incluyendo una descripción detallada de los sistemas
electorales locales en 12 países de la región.
En los países federales como
Argentina y México (hasta 2014), varios estudios han aprovechado la variación
de los sistemas electorales o algunos de sus componentes (el llamado
“federalismo electoral”) para compararlos entre las entidades federativas. Por
tanto, se analizaron los efectos de los sistemas electorales estatales sobre la
representación política en México (Gilas et al. 2017; Caminotti
y Freidenberg 2016) o entre las provincias, la
capacidad del federalismo electoral para transformar las reglas subnacionales y
sus efectos sobre diferentes dimensiones del sistema político en Argentina
(Calvo et al. 2008; Fernández 2016). También se encuentran investigaciones
acerca de los criterios de los distritos perdedores, su relación con los
sistemas electorales mixtos y sus efectos sobre la representación de las
mujeres en las 32 entidades federativas mexicanas (Gilas y Cristhianson
2018).
Las reglas de la reelección también
recibieron bastante atención por parte de la literatura comparativa (Almaraz
2010; Cardarello 2011b; Liendo 2014; Lucardi y Almaraz 2017). Lo mismo sucedió con otros
elementos entre los que destacan calendarios electorales, cuotas y paridad o
diversos aspectos relacionados con la conversión de votos en cargos (Calvo y Micozzi 2005; Casas Cárdenas y Ávila Sánchez 2012; Lucardi y Micozzi 2021; Berman
2021) y sus efectos sobre las carreras políticas o en la representación política
(de las mujeres). Sin embargo, estas investigaciones comparativas entre países,
al igual que las comparaciones subnacionales al interior de las respectivas
naciones, son menos comunes y, por tanto, la mayoría se enfocan en estudios de
caso.
En ese sentido, los estudios abarcan
básicamente las tres dimensiones propuestas por este dossier, las cuales ayudan
a ordenar la agenda de investigación sobre los sistemas electorales
subnacionales en América Latina. Estos temas tienen que ver con las características
actuales de los sistemas electorales, con los procesos de reformas y con las
consecuencias que tiene el funcionamiento de los sistemas electorales
subnacionales para la competencia político-electoral. Los primeros, de corte
más descriptivo, ofrecen análisis integrales tanto de los diseños de los
sistemas y sus principales componentes como de los regímenes electorales en
términos más generales, abarcando reglas que tradicionalmente no se analizan
pero que pueden generar importantes impactos sobre la competencia y la
representación política como las cuotas, la paridad de género o los procesos de
selección de candidaturas (Freidenberg y Dosek 2016b).
Los segundos examinan los recientes
procesos de reformas electorales a nivel subnacional o las reformas nacionales
que han tenido impacto sobre las reglas subnacionales, centrándose en los
orígenes y en las razones de las mismas. En ese sentido, se enfocan en los
diagnósticos, en los actores que promueven estos procesos y en los
razonamientos detrás de los mismos. Asimismo, estos estudios pueden evidenciar
las interacciones entre los niveles de competencia, por ejemplo, la influencia
de la exigencia de armonización normativa desde lo federal a lo subnacional o
los efectos de difusión de procesos de innovación democrática en los sistemas
electorales desde lo estatal o lo provincial a lo federal.
Finalmente, los terceros abordan las
consecuencias de los diseños electorales subnacionales sobre otros aspectos de
la competencia y la participación electoral. Aquí se encuentra el nivel de la
oferta en términos de organizaciones partidarias, los niveles de participación
o de representación política. Entre los ejemplos que lo ilustran tenemos la
presencia de las mujeres y minorías en la política electoral o las trayectorias
y carreras políticas de las autoridades electas. Estos trabajos permiten explorar
de manera específica la variación territorial de los efectos de los sistemas
electorales subnacionales y sus reformas.
Los artículos incluidos en este
dossier abordan, desde diferentes perspectivas, algunos de los tres aspectos
mencionados anteriormente y buscan extender la agenda de investigación
existente. Las investigaciones abarcan países (federales y unitarios) tan diferentes
como Argentina, Brasil, Uruguay, Perú o Bolivia. Emplean diseños de
investigación comparados entre naciones (Argentina y Brasil) o dentro de los
propios países (municipios en Uruguay y diversas unidades subnacionales en
Perú), estudios de casos (de la provincia de Buenos Aires en Argentina o el
departamento de La Paz en Bolivia) y evalúan los efectos de los sistemas
electorales sobre temas tan diversos como la selección de candidaturas y
dinámicas partidarias, el abstencionismo, el voto migrante o la representación
de minorías.
En ese sentido, los artículos
contribuyen al conocimiento sobre cómo funcionan los sistemas electorales
subnacionales, sus reformas y sus efectos desde una diversidad de metodologías,
en términos teóricos y sustantivos. En las siguientes líneas se presentan los
principales argumentos y hallazgos de los cinco artículos que componen el
dossier.
En el primer artículo, “No tan
distintos: reformas y tensiones multinivel en la selección de candidaturas
subnacionales en Argentina y Brasil”, Jayane dos Santos Maia y Jimena
Pesquero-Bordón comparan las dinámicas electorales y las reformas políticas en
Argentina y Brasil en relación con la selección de candidaturas para cargos
electivos subnacionales. Destacan el impacto multinivel de las reformas
políticas nacionales sobre los procesos de selección de candidaturas
subnacionales y los diferentes resultados que un mismo tipo de reformas tuvo en
dos contextos diferentes: mientras en Argentina fomentaron la incongruencia
entre niveles institucionales, en Brasil contribuyeron a la convergencia
partidaria entre ellos.
En “Pueblo chico, alcalde grande.
Abstencionismo en las elecciones municipales de Uruguay, 2010-2020”, Daniel Buquet, Antonio Cardarello y
Nicolás Schmidt abordan la participación electoral y los niveles de
abstencionismo de la ciudadanía en la elección de Gobiernos locales en Uruguay
durante varias elecciones municipales. Los autores resaltan que si bien la
elección de Gobiernos locales busca acercar la ciudadanía a la política, la
evidencia empírica muestra que la participación en las elecciones locales suele
ser menor que en los comicios nacionales. Los resultados de este estudio
evidencian que la participación electoral es más alta en municipios de menor
tamaño y que en muchos de estos territorios los niveles de participación son
más altos en comicios municipales que en los departamentales, invirtiendo los
postulados de la teoría de “elecciones de segundo orden”.
El tercer artículo, “Paridad y
alternancia en las elecciones subnacionales: desafíos ante la participación
política de las mujeres en Perú”, de Juan Manuel Ponte, presenta un análisis
detallado de las reformas electorales de paridad y alternancia aplicadas en las
elecciones regionales y municipales de 2022 en Perú. Utilizando el enfoque
interseccional, su autor muestra que las reformas institucionales favorecen no
solo la presencia de las mujeres sino también de jóvenes y de personas de
pueblos originarios al aumentar particularmente su participación en los cargos
legislativos subnacionales. Asimismo, se expone que las principales barreras
para una mayor igualdad siguen siendo el acceso igualitario al financiamiento
político y la cobertura sesgada y desigual que los medios de comunicación
brindan a las candidaturas.
El cuarto artículo, “Voto inmigrante
en la provincia de Buenos Aires: la política 11 subnacional de empadronamiento bajo la lupa”, de Ana
Paula Penchaszadeh y Julieta Nicolao,
se enfoca en el empadronamiento automático de migrantes en la provincia de
Buenos Aires, un fenómeno que se enmarca en los debates más actuales sobre el
derecho a la migración de la ciudadanía y en el ejercicio de los derechos
políticos. Para el estudio se utilizan una variedad de fuentes entre las que se
incluyen estadísticas, documentos primarios y secundarios, y entrevistas a
informantes clave para mostrar que, si bien el empadronamiento automático de
migrantes es un avance importante, su implementación resulta más compleja dado
que requiere de una activa coordinación del Estado, acciones que, a su vez,
dependen en gran medida de la voluntad política y de sinergias institucionales ad
hoc.
En el último artículo “De la reforma
electoral plurinacional a la democracia intercultural en Bolivia: el caso del
pueblo mosetén”, Augusto Díaz-Villanueva estudia el
ensamblaje institucional introducido por la reforma electoral plurinacional en
Bolivia, específicamente en lo que respecta al reconocimiento de los derechos
indígenas. Utilizando el caso de estudio la Organización del Pueblo Indígena Mosetén y su participación en la Asamblea Legislativa
Departamental de La Paz, muestra cómo la reforma promueve la democracia
intercultural. Por tanto, la reforma ayuda a promover la coexistencia de
diferentes sistemas políticos y valores, incluyendo la democracia
representativa liberal y las prácticas democráticas comunitarias de las
naciones indígenas como las del pueblo mosetén.
Presenta, así, los desafíos y las oportunidades en la búsqueda de una
democracia intercultural y plurinacional en Bolivia.
El dossier destaca por la diversidad de agendas, por
el pluralismo metodológico y por la riqueza de los hallazgos generados por
quienes investigan la política subnacional, una mirada que resulta sumamente
necesaria para contar con una comprensión exhaustiva del funcionamiento de los
sistemas políticos. Aun cuando se puede pensar que la política funciona de
manera homogénea en todos los distritos o en todos los territorios, estudios
rigurosos como los presentados en este número de Íconos desafían esas presunciones.
Estos textos ponen en evidencia la necesidad de mirar más allá de estos
supuestos teóricos y examinar empíricamente las variaciones territoriales, las
interacciones entre niveles institucionales sobre los diversos efectos que
puedan tener las reformas electorales a nivel nacional sobre la representación
partidaria y los sistemas políticos en general.
Este dossier ha sido elaborado en el marco de las
actividades de la Red de Estudios sobre Política Subnacional en América Latina
(REPSAL).
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Ciudad de México: Universidad Nacional Autónoma de México
Notas
[i]
Para
una mirada más detallada acerca de los Gobiernos locales se sugiere consultar Nickson (1995, 2018).